严格地说，“乡镇”作为我国五级政权结构中最低的一级政府组织，迄今只有20多年的历史。然而，在1983年至1985年的“社改乡”结束后，乡镇数量一直呈下降趋势，其规模却变得越来越大，甚至超过了人民公社解体前的平均规模。如在1986年，全国乡镇总数一下子从1985年的91138个减少到71521个，比上年净减少了19617个，村民委员会总数由1985年的940617个减少到847894个，比上年减少了接近10万个。直到1996年底，全国乡镇数量又比10年前减少了26037个，村民委员会比10年前减少了10.77多万个。特别是从１９９８年开始，乡镇撤并的范围扩大，速度加快，由此带来的社会后果也难以预料。截至2004年9月30日，全国乡镇总数为37166个，比1995年减少了9970个，平均每天撤并乡镇４个。另据民政部推算，近10年来全国一共精简乡镇机构17280个，裁减财政供养人员8.64万人，减轻国家财政负担为8.64亿元，并没有收到预期的效果，并且出现了许多“按下葫芦露出瓢”的社会衍生现象。
因此，“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制，应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，机构设置的合理性，职能定位的科学性，组织制度的规范性，政权名称的固定性，等等。这是世界各国在乡镇政权建设方面的基本经验和一般规律。譬如，美国有16822个乡（或小市镇），有25962个特别区，15174个学校区，都具有独立的法人地位，其管辖面积大小不一，管理人口也多少不等。像马萨诸塞州一个乡镇，有的规模多达4万余人，有的还不满300人。纽约州一个小市镇，有的仅为1平方英里，有的多达几百平方英里，人口规模分别在100人至几千人不等。法国现有36413个市镇，平均管辖面积为14平方公里。其中，人口规模在10万人以上的有40个，2万人以上的有334个，1500人以下的有3.5万个，且大多在300人左右。罗马尼亚现有236个市镇，还有2705个乡，平均管辖面积为116平方公里，人口一般在4000人至10000人之间。总体而言，现代西方国家对乡镇的建制规模并没有统一的标准，其管理方式灵活多样，带有“人性化”管理的特点。
但在中国历史上，“皇权止于县政”，乡镇建制多“因其俗以为法”，或延续或中断，或重视或忽略，或继承或革新，表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征，经历了一个漫长而又复杂的演化过程。迄今为止，世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样频繁变动，显得极其混乱和无序。如在历史上的许多朝代，乡里组织称谓复杂且多变，如“有‘乡’、‘里’、‘区’、‘社’、‘城’、‘镇’、‘铺’、‘厢’、‘集’、‘图’、‘都’、‘保’、‘总’、‘村’、‘庄’、‘营’、‘圩’、‘甲’、‘牌’、‘户’。又有所谓‘寨’、‘堡’、‘团’、‘卡房’等等之称者，皆于固定组织之外，复为属于特殊情形下之特种组织”。概括起来，它主要有两种类型：一是“趋大化”，一是“趋小化”。史载周代，“在邑为里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，一万二千五百户”，可谓管辖面积大，管理人口多，组织结构严密，层级划分细致，并且注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等等社会功能。秦汉以后，我国的“乡”建制规模变小，其地位和作用也逐渐降低。如魏晋初期，“凡县五百以上置一乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡”，“乡”建制规模在500户至2500户之间。但到隋唐时期，“乡”的建制规模仅为500户，这与以往的“万户之乡”简直无法相比。事实上，“乡制”到了唐代，已经名存实亡。北宋中期，王安石在全国推行“保甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲长，十甲长立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一体编排”，“乡”的建制规模为250户左右。而到元明清三代，“乡”的建制规模仅为100户左右。总之，为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝国时代，甚至晚至民国时代仍行之不缀。
清朝末年，我国出现了“太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立守土乡官制”。按照《天朝田亩制度》规定，农村每5家设“伍长”，每25家设“两司马”，每100家设“卒长”，每500家设“旅帅”，每2500家设“师帅”，每13156家设“军帅”，“乡”的建制规模为大约五六万人。光绪三十四年（1908年），晚清政府开始重视学习西方宪政，制订出了中国有史以来第一部《城镇乡自治章程》。该章程规定：城镇人口10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，乡村人口5万人以下者设为“乡”。但到了民国时期，国民党规定：百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾。1939年，国民党对乡镇建制规模又做了补充规定，即乡镇以管辖10个保为基本组织原则，一般不少于6个保或者是不多于15个保，其规模为大约1000户左右。新中国成立后，尤其是在合作化和人民公社化运动中，我国乡镇变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。如在1958年，全国一次性砍掉了74万个农业合作社，将其合并为23630个人民公社。这种“政社合一”的人民公社相对于国家政府而言，只是一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织。1980年，全国的人民公社为54183个，生产大队为71万个，生产队为576万个，若按平均每个公社配备30名干部，平均每个生产大队配备7名干部，平均每个生产队配备5名干部计算，当时需要大约3500万名干部，这比欧洲一个中等国家的总人口还多，如何让中国农民承担得了。于是，我国在上世纪80年代初期废除了人民公社管理体制，建立起79306个乡，3144个民族乡，9140个镇和94万个村民委员会，作为农村基层政权组织和群众性自治组织，即实行“乡政”与“村治”相结合管理模式。
但是，随着我国农村经济体制改革的不断深入，国家政治体制改革起步晚、行动慢，从而使农村经济基础的巨大变动与其上层建筑处于“两张皮”的分离状态。这样不仅造成了各地以“撤并乡镇”、“精简机构”、“分流人员”为主要标志的乡镇机构改革一直没有取得实质性的进展，而且使我国过去在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治互相交*，国家政权与农民自治互相渗透，“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等历史遗留问题始终得不到根本解决。说到底，我国乡镇改革的根本问题在于划分各级政府的事权与财权，只有在此基础上（即明确哪些事情应该归中央政府、省级政府和县市级政府来管，又有哪些事情应该归乡镇政府来管），接下来才能考虑乡镇政府机构设置与人员编制、经费供给等等一系列问题。如果缺乏整体性、全面性、系统性、科学性的制度设计和强有力的法律作保障，那么单靠“乡镇撤并”这一招是难以奏效的。也就是说，下一步的乡镇改革既要解决乡镇政权自身的问题，如乡镇的建制规模、机构设置、职能定位、人员编制，又要解决整个体制方面的问题，如国民收入的再分配、财政体制、户籍制度、城乡就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制。这就需要中央政府抓紧制定出台一套全面、系统、科学的乡镇改革综合配套方案，逐渐地使乡镇机构改革步入健康发展的轨道。因此，我们应站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇改革与发展的总体方向，主要目标是建立精干高效的农村行政管理体制和惠及9亿农民的公共产品供给体制，提高整个社会管理和服务水平。这是迄今世界上规模最大、牵涉面最广的一场波澜壮阔的农村政治体制改革。
总之，我国乡镇政权“庙小菩萨多”的问题根源在于国家政治体制设计不够科学，而与乡镇建制规模大小无关。今后，我们应坚持“以人为本”的价值取向，紧紧围绕全面建设小康社会和积极构建社会主义和谐社会的奋斗目标，科学地、审慎地对待“乡镇撤并”工作，既不能由此给农村和9亿农民带来一系列经济、政治、文化、社会等方面的新问题和新矛盾，更不能搞“一刀切”。
作者单位：河南信阳师范学院
中国乡村发现网转自：中国农经信息网
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