在推进城乡融合发展中，县城不仅代表着乡村与城市的对接，而且也辐射带动着乡村，既是连接城乡宏观经济与微观经济的结合部，也是工业化、城镇化、信息化与农业农村现代化的连接点，具有连接城市、服务乡村的双重效能，对于城镇化和乡村振兴的协同推进具有十分重要的战略意义。尽管以县城为主要载体的县域城镇化取得长足进展，基本上实现了规模扩张、功能提质,但从重塑城乡关系出发，县城在破除城乡二元结构、重构县域“城-镇-村”空间功能上，其综合承载能力与承担城镇化与乡村振兴协同推进的使命尚不匹配。从生产、生活、生态三个空间维度审视，城乡空间结构失衡、产业结构失衡、要素结构失衡、治理结构失衡等多重结构性张力制约了县城战略功能的有效发挥。为适应破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分的结构性矛盾以推进高质量发展的时代主题，提升县城的战略功能至关重要。
（一）推进“城-镇-村”空间融合，实现县、乡、村功能衔接互补
要以强县城为引领形成一批区域性中心城市。从统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、空间布局等方面，发挥县城“连城带乡”的重要作用，在县域内率先破除城乡二元分割的规划格局，重构“城-镇-村”的县域城乡功能体系，优化城镇、村落、生态、农田的空间布局及城乡生产、生活、生态的空间对接，实现县、乡、村功能衔接互补，形成“以县城为龙头、乡镇为枢纽、村庄为支撑”的县域城乡空间融合发展格局，推进乡村群与城镇群的有机衔接。一是支持有条件的县城整合资源建设区域性产业集聚区，加快传统产业升级、新兴产业培育及区域产业链合作，发展现代新型物流业态和跨区域的商品市场，形成区域产业分工合作的新格局。二是支持有条件的县城建设股权交易中心、特色资源交易平台、金融产权交易平台、资产证券化平台等多层次、区域性的资本市场，加强对区域资源要素的组织协调，提升对周边区域的辐射能力。三是支持有条件的县城与周边功能互补的小城镇、县城建设新型城镇群（带），推进城镇间软硬件设施的联通对接、产业集聚发展，增强服务功能、集散功能、创新功能，促进县域之间、城乡之间的资源要素优化配置。
（二）推进“城-镇-村”要素融合，发挥县城城乡的跨界配置作用
发挥市场在城乡要素资源配置中的决定性作用，以县域城乡标准统一与制度并轨的改革为突破，加快打通城乡劳动力、土地、资本、数字、技术等生产要素平等交换、双向流动的制度性通道。一是立足于先进技术的关键变量，推进以新一代信息技术为核心的新技术变革，以信息化、数字化、网络化为重要载体，加快县域城乡新动能的成长，实现乡村产业数字化、治理数据化、服务信息化以及生活智慧化，重构县域城乡功能体系的“城-镇-村”要素结构，重塑县域城乡现代经济社会发展体系。二是增强县城资源整合使用的自主权，充分发挥县城两端分别连接农产品生产基地和消费市场的城乡要素跨界配置作用，畅通要素和消费品下乡渠道，实现以县城为重要载体的城乡要素合理流动与优化配置，推进大中城市的人才、资本、技术等要素向县城流动与集聚，推动农民身份转化与职业转化相协调、农业劳动力非农化与农村土地非农化相协调,形成“以县城为龙头、乡镇为枢纽、村庄为支撑”的县域城乡要素融合发展格局，激发乡村振兴的内生动力。
（三）推进“城-镇-村”产业融合，加快城乡多业态融合发展
以县城为核心，引领壮大县域经济、重构县域城乡功能体系的“城-镇-村”产业结构。一是以差异化分工提升县城特色产业竞争力。要结合新一轮特色县域经济强县工程，把县城作为突破口与重要载体，鼓励和支持各县找准县城特点，错位化布局、精准化定位产业特色，集中资源聚焦发展。坚持分类指导，乡村产业发展要注重以城乡融合为依托，支持农产品主产县的县城布局发展“一县一特”的下游产业与配套、延伸产业，使一批“一县一特”成为带动全县、影响全国的具有独特竞争力的产业；支持生态功能区县城大力发展生态产业，以县城为集散中心促进农文商旅融合发展;引导优势特色产业基础好的县城进一步强链、延链、补链，推动产业升级，加快形成各具县城特色的差异化分工布局。二是壮大特色主导产业以提高县城产城融合水平。推动县城特色主导产业的产城联动，引导县城以城聚产、以产兴城。支持每个县城聚焦特色主导产业，推动企业向园区聚集，支持县城依托特色主导产业，将产业相关元素融入县城规划、建设之中，推动“产”与“城在空间规划、功能定位上的深度融合，打造一批独具特色的产业名城。三是将流通环节作为县城市场体系建设的战略重点。积极发展以县城为中心的商品交易市场，支持县城立足区位条件与产业特色，构建“市场+平台+服务”的模式，推行线上线下一体化交易。完善县乡村三级物流体系，支持各县加快补上农产品产地冷库建设的短板，整合供销、商贸、交通、快递公司等各类资源，探索农村物流共同配送模式，打通农村物流“最后一公里”。推动县城搭建城乡消费联动的互联网平台，鼓励县级政府整合资源，在县城建设集人才培养、电商孵化、电商平台打造、电商运营服务等于一体的县域特色电商平台与展示交易公用空间。
（四）推进“城-镇-村”治理融合，实现公共服务县乡一体化
县城是县域城乡治理的核心,处于“国家-社会”“政府-市场”“工业-农业”“城市-乡村”的联结点。其聚焦教育、医疗卫生、养老等重点领域，是全面发挥社会主义的制度优势转化为治理效能的重要阵地。重构县域城乡功能体系的“城-镇-村”治理结构，主要是实现县域公共服务城乡一体化，推动县域城乡公共服务的供给侧结构与需求侧结构相协调。
一是加快农业转移人口就地市民化，推动传统乡村文化与现代城市文化在县城不断由交流、冲突互动到城乡文化相通、乡情趋同、人际认同的共生共存共融，构建新型社会关系与县乡社会共同体。
二是推进教育、医疗和人口等公共政策优先向县城倾斜。基本公共服务薄弱是将农村人口推离的重要原因，县城公共服务水平在很大程度上决定着其人口承载力与吸引力，需要推动教育、医疗和人口等公共政策优先向县城倾斜，将大企业、高校、大医院有计划地向周边县城转移。
三是建立县城发展规划的红线管理制度。强化县城发展规划的严肃性，省、市、县三级政府均成立城市规划委员会，县级规划委员会负责对县城规划重大事项进行论证、审议，地市级、省级规划委员会均应对县城的规划编制进行审查指导，对县城规划事项采取票决制形式进行审议审查，避免出现规划决策的“一言堂”和一任领导一套规划”的现象。
四是充分赋权、激活基层探索与群众首创的活力。在全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化建设的新阶段，要破解现有的职能错位现象，需从管理体制上为县城发展“松绑”，通过深化扩权强县改革，扩大县城发展自主权，激活基层探索与群众首创的活力。向县市充分下放经济社会管理权限，进一步理顺省、市、县的权责关系，按照“市县同权”的要求和“能放尽放”的原则，妥善处理省级、地市级政府对县域发展的管理限度，形成一揽子下放计划，统筹下放县市可以承接的行政审批、资源配置、市场监管等经济社会管理权限。结合“放管服”改革，建立市县权力清单，将下放的权限纳入政务服务平台管理，提高权力运行的透明度。
五是以标准化制度建设引领县城发展质量变革与市场需求变革。实施县城标准化发展工程，鼓励县市聚焦县城优势产业、城市建设、公共服务、社会治理，发挥行业协会引导作用、龙头企业带动作用和群众主体作用，依据国家标准体系要求，加强地方各领域标准的研制，形成广覆盖的县城高质量发展标准体系。推动县城将标准化融入城市建设、服务、治理的各个方面，压实各级各部门工作职责，保持政策设计和执行的动态性,建立标准化工作的考核机制、督查机制、奖励机制、社会公众监督机制，充分运用宣传教育、示范引导、评比创建、志愿服务等形式，组织发动群众参与标准化，形成合力，使县城各项工作全面进入到标准化轨道上，引领县域经济社会高质量发展。
（作者单位：湖南师范大学中国乡村振兴研究院；中国乡村发现网转自：《中国社会科学文摘》2024年第1期，原载《江淮论坛》2023年5期：《城乡融合中的县城:战略定位、结构张力与提升路径》）
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