摘要：党的二十大报告着眼于增强应对国际风云变幻的底气，守住国家安全的底线，提出“加快建设农业强国”总目标，在党的十九大报告提出的加快推进农业农村现代化基础上有了新的升华。真正的世界农业强国，必然要求实现农业农村现代化，并且能够依靠自身力量解决本国国民的基本食物供给，在吃饭问题上不受制于人。我国建设农业强国，要从食物保障安全的角度，清醒认识到当前除口粮以外的其他食物对国际市场依赖高、区域之间粮食格局不平衡、“三料”不足等复杂形势，并时刻关注国际国内风险因素。未来，应更多从保护耕地和运用科技两方面发力，满足我国持续增长的食物需求，为我们的社会主义现代化强国打下坚实基础。
关键词：农业强国；粮食安全；食物安全；耕地保护
党的二十大擘画了全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，并提出加快建设农业强国。习近平总书记在2022年底中央农村工作会议上的讲话中指出：“未来5年‘三农’工作要全面推进乡村振兴，到2035年基本实现农业现代化，到本世纪中叶建成农业强国。”强国必先强农，农强方能国强。农业强国是社会主义现代化强国的根基，满足人民美好生活需要、实现高质量发展、夯实国家安全基础，都离不开农业发展。
一、辩证看待农业强国与农业农村现代化的关系
习近平总书记多次强调：“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。”党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，要求加快推进农业农村现代化，牢牢把握城乡发展不平衡、农村发展不充分这一社会主要矛盾的主要方面。党的二十大报告提出“加快建设农业强国”，着眼于增强应对国际风云变幻的底气，守住国家安全的底线。要充分认识农业强国和农业农村现代化之间的联系和区别。
（一）凡是农业强国必然已经实现农业农村现代化，已经实现农业农村现代化的国家未必是农业强国
党的二十大报告再次对推进乡村振兴作出了深刻论述和全面部署，内容全面、言简意赅，既论述了推进乡村振兴在全面建设社会主义现代化国家全局中的地位、作用和意义，又全面部署了当前推进乡村振兴必须抓紧落实的各项主要任务。报告接着提出了乡村振兴的总要求和总目标：“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。其中，“五大振兴”是总要求，“加快建设农业强国”是总目标。
党的二十大报告中“加快建设农业强国”总目标的提法，比十九大报告中“加快农业农村现代化”总目标的提法有了新的升华。之所以说有了新的升华，是因为，凡是农业强国必然已经实现农业农村现代化，反之，已经实现农业农村现代化的国家未必是农业强国。当今世界，已经实现农业农村现代化的国家有20多个，但是一些已经实现了农业农村现代化的国家，却并不是农业强国，在事关国计民生的不少基本问题上，不得不受制于人。真正的农业强国，在世界上寥寥无几。例如日本、以色列、荷兰等国家虽然依靠自身比较优势，实现了农业农村现代化，但不能被称为农业强国。其根本原因在于这些国家不能依靠自身力量解决本国国民的基本食物供给问题。一旦国际形势出现动荡，这些国家将面临很大风险。2020年新冠疫情爆发后，有许多国家限制粮食等农产品出口，全球供应链受冲击，一度引发恐慌，造成价格大幅波动。2022年乌克兰危机爆发后，全球30多个国家限制粮食等农产品出口，部分国家因此社会动荡甚至政权更迭。类似上述情形近年来时有发生，国际上一有风吹草动，各国就先捂住自己的“粮袋子”。所以，一些已经实现了农业农村现代化的国家，如果在吃饭问题上不得不受制于人，就不是真正的农业强国。
（二）只有真正能够依靠自己力量解决吃饭问题的国家才能称得上是农业强国
2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议的重要讲话中指出：“一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局，靠别人解决吃饭问题是靠不住的。如果口粮依靠进口，我们就会被别人牵着鼻子走。”习近平总书记还提到：“看看世界上真正强大、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。”美国、俄罗斯、加拿大和欧盟的大国都是粮食强国，这些国家之所以强，是同粮食生产能力强联系在一起的。保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。之所以强调大国，尤其是人口大国，必须有能力依靠自己的力量解决吃饭问题，是因为如果做不到这一点，就有可能在吃饭问题上被别人“卡脖子”，甚至在关键时刻被别人“一剑封喉”。正因为如此，党和国家才始终把国家粮食安全作为治国理政头等大事，强调在任何情况下都必须确保谷物基本自给，口粮绝对安全。建设农业强国和推进农业农村现代化本身是一致的。习近平总书记曾深刻指出：“建设农业强国要一体推进农业现代化和农村现代化，实现乡村由表及里、形神兼备的全面提升。”从农业强国的特点和目前世界农业强国的表现来看，只有真正能够依靠自己力量解决吃饭问题的国家才能称得上是农业强国。
作为十四亿人口的大国，只有把饭碗牢牢端在自己手中，才能在全面建设社会主义现代化国家、推进中国式现代化伟大事业中掌握主动权。如果不建成农业强国，在吃饭问题上还会被人“卡脖子”，我国的现代化建设就难以真正掌握主动权。我国不追求什么都自给自足，但在吃饭问题上必须保证足够自由，这就要求必须把我国建设成农业强国。
二、清醒认识中国的粮食安全和食物供给形势
保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。当前，我国粮食安全和食物安全问题，不仅处在一个复杂的背景下，而且仍处在粮食总量不足、结构性矛盾突出的状态，对此要有清醒认识，做好打持久战的准备，以国内稳产保供的确定性来应对外界环境的不确定性。必须落实好党中央的战略部署，在任何情况下都始终绷紧保障国家食物安全这根“弦”。
（一）我国除口粮以外的其他食物对国际市场还存在相当大程度的依赖
在党和国家的高度重视、广大农村基层干部和亿万农民的不懈努力下，我国粮食产量已经连续19年丰收增产，2022年更是创造了新的历史最高水平，总产量达到68652.8万吨（13730.6亿斤），其中谷物产量63324.3万吨（12664.9亿斤），稻谷和小麦产量分别为20849.5万吨和13772.3万吨。2022年人均拥有的国产稻谷和小麦总量为494.69斤，基本做到了口粮绝对安全。正如习近平总书记指出的“经过艰苦努力，我国以占世界9%的耕地、6%的淡水资源，养育了世界近1/5的人口，从当年4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好，有力回答了‘谁来养活中国’的问题。”但同时，我国粮食进口数量依旧不少。据海关统计，2022年粮食进口（包含大豆）高达14687万吨，相当于国内粮食总产量的21.4%，其中大豆进口量9108.1万吨。因此，从总的食物需求来看，即便做到了口粮绝对安全，我国对国际市场还存在相当大程度的依赖，我国食物供给的软肋主要在口粮以外的其他食物。
食物安全中，粮的安全在食的安全中占据主导地位，没有粮的安全就没有食的安全，但是有了粮的安全也不一定完全能保证食的安全。食物安全的概念和范畴比粮食安全更大，“粮”是指五谷杂粮，“食”是指包括五谷杂粮在内的更多可以食用的副食品。全面建成小康社会之后，仅仅达到粮食安全是不够的，还需要大量粮食之外的食物，虽然这些食物是由粮食转化的，或者是用生产粮食的资源置换过来的，但直接食用的粮食毕竟在逐步减少，食用的其他食物越来越多，需把确保粮食安全的概念向全面确保食物供给方向延伸，树立大食物观。
我国目前除口粮以外的其他食物对国际市场的依赖程度正在不断提高，进而导致了整个食物供给的不确定性在增大。因为在口粮与其他食物之间，存在着很强的替代和转换关系。现有口粮供给的绝对安全，是建立在其他食物供给充裕的基础之上的，如果其他食物的供给出了问题，也必将影响口粮的供给安全。从这个意义上讲，尽管我国口粮供给已经绝对安全，但从食物供给来看，我国粮食仍然处于总量不足、结构性矛盾突出的状态。在国民生活水平不断提高的背景下，人们的食物消费中口粮比重持续下降，其他食物比重不断上升。因此，虽然我国的粮食总产量已经超过6.8亿吨，但是我国的粮食消费量实际超过8.3亿吨，每年从国际市场进口1.5亿吨粮食已然成为一种常态。2023年中央一号文件明确提出要再新增1000亿斤（5000万吨）粮食产能的目标。即使实现了这个目标，距离满足人口食物消费需求还存在1亿吨粮食的缺口，需要长期通过国际市场来弥补。因此，尽管当前口粮供给充裕，但必须在确保口粮绝对安全的前提下，着力改善其他食物的供给状况，努力做好风险的防范和管理，使得食物供给不间断。
（二）我国区域之间粮食格局不平衡，饲料、油料、糖料“三料”不足等结构性矛盾突出
结构性矛盾突出主要体现在两个方面。一是大的区域之间供求矛盾日渐突出。例如南北地区之间人口分布、资源分布和粮食分布的矛盾关系，以及粮食主产区、产销平衡区和主销区三者之间的格局变化。从上世纪八九十年代到现在，能够调出粮食的省市数量在不断减少。因此，如果不抓紧健全对粮食主产区的利益补偿机制，粮食主产区和产销平衡区的数量还会进一步减少。二是粮食供求中品种结构的不平衡问题。总体来看，我国稻谷、小麦在正常条件下供过于求，不仅库存比较充裕，而且还经常以库存的小麦和稻谷去弥补饲料缺口，体现出口粮绝对安全。而油料、糖料、饲料则明显供不应求，必须通过进口来弥补。在农业资源有限的条件下，如何通过优化品种结构，加快科技进步，逐步降低油料、糖料、饲料对国际市场的依赖程度，是推进农业农村现代化和建设农业强国必须认真应对的问题。
2022年中央一号文件提出扩充油料种植，2023年中央一号文件又明确部署增加大豆油料，提出深入推进大豆和油料产能提升工程。因为大豆自给率最低的时候，85%的大豆依赖进口，风险较大。进口大豆最主要是两个用途，一是榨油，二是榨油之后的饼粕用作饲料。但国内生产的大豆品种大多是食用大豆，蛋白质含量高、出油率低。食用大豆供给充足但榨油大豆缺口较大，这导致国产大豆销路困难。因此，食物结构优化一定要细分到品种和用途。
（三）需要关注的几个具体问题
食物供给安全是一个非常复杂的问题。基于我国的人地关系，人均耕地面积仅1.35亩，不及世界平均水平的50%，同时我国水资源也不及世界人均水平的25%，我国用占全球9%的耕地、6%的水资源，要养活全球18%的人口，在这样的资源条件下，我国的粮食安全、食物供给长期会处在一个紧平衡的状态。保障国内粮食安全，还需要树立大食物观。在口粮与其他食物之间，存在着很强的替代和转换关系，我们要有统筹观念，不能只满足于口粮安全，还要看到其他重要食物供给方面的缺口、存在的问题，增强自身能力、守住自身底线。关注当前粮食安全，需要时刻关注一些具体问题。从国内来看，一是年度粮食产量的波动；二是国内各类粮食库存变化，包括政府的储备库存、调节库存，企业的商业库存，粮食贸易商的周转库存等；三是年度粮食进口数量和品种变化；四是饲料和工业用粮的变化；五是种粮农民的家庭存粮变化。从国际来看，一是气候变化尤其是极端性气候变化对全球粮油产品供给的影响；二是地缘政治冲突引起的粮食生产贸易的遏制；三是粮食和油料糖料越来越多地被作为生物质能源的原料；四是长臂管辖、单边制裁等和粮油国际市场的垄断和炒作。还有一点，国内国际都需要关注，谨防新冠疫情反复、延宕对食物供给、需求和供应链流通的影响。因此，当前我国的粮食安全和食物安全问题处在一个非常复杂的背景下，我们必须眼观六路、耳听八方，及时获取精准信息，制定有效对策，落实多种措施。我们既要认清我国食物供给方面存在的风险，又要有信心通过一系列的改革创新管理好、防范好这些风险。
三、关注耕地保护和农业科技进步问题
中国的自然禀赋决定了人多地少，而农业又是所有产业中的一个短板，从这个角度来看，建设农业强国是一项艰巨任务。当前形势下，应立足国内提高自身食物供给能力，尤其是粮油糖等重要副食品供给能力，严格落实中央提出的关于“藏粮于地、藏粮于技”的战略，从保护耕地和运用科技两方面发力，满足我国持续增长的食物需求。
（一）耕地保护问题
我国人均农业自然资源相对稀缺，尤其是耕地。据国土“三调”的结果，全国2019年底的耕地总面积为19.18亿亩，只占国土总面积的13.32%，按2021年底全国总人口141260万人计，人均耕地面积不足1.36亩，不及世界人均水平的50%。我国耕地不仅人均数量少，而且质量不高，一至三等优质耕地只占31.2%，四至六等耕地占46.8%，七等至十等耕地占22%；处于山地丘陵的耕地约7亿亩，占耕地总面积的36.5%。
同时，我国耕地的数量和质量都有所下降。自然资源部公布，2022年底，全国耕地总面积持有量为19.14亿亩，与国土“三调”公布的2019年耕地总面积19.18亿亩相比，减少了400万亩。这说明我国目前的耕地形势十分严峻。从国土“二调”到“三调”的十年间，我国耕地总面积减少了11300万亩，平均每年减少1130万亩。除东北三省以及内蒙古、新疆自治区外，其他26个省区的耕地面积都在减少。11300万亩意味着什么？11300万亩差不多是河南省的耕地面积，河南省年均粮食产量在1200亿斤左右，相当于十年间丢了一个河南省的耕地面积。严格保护耕地早已被确定为国策，但违规占用耕地现象仍然屡禁不止，耕地占补平衡在实际中存在占优补劣的现象。这造成耕地的数量和质量都有所下降。其他方面的问题也很突出，比如永久基本农田永久不了，经常被占；高标准基本农田，建设标准达不到，管理过程中存在缺乏资金缺乏动力等问题。严防死守现有的宝贵耕地刻不容缓。
第三次全国国土调查结果出来之后，国家明显加大了对耕地和生态环境的保护力度，提出了耕地用途管制的新概念，除了原来的建设占用耕地必须“占补平衡”之外，又提出耕地转为林地、园地、水面等，以及在基本农田上建苗圃、种草皮、搞设施农业和畜禽养殖场等，必须实现“进出平衡”；同时，在国土空间规划确定的生态红线范围内，也严格禁止可能损害生态环境的开发利用项目。我们必须坚决落实好习近平总书记关于“要采取‘长牙齿’的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。对有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任”的要求，确保耕地数量不减、质量提高。
（二）农业科技进步问题
再怎么保护，耕地要增加是比较困难的，因此就必须着力推进以种业创新为代表的农业科技进步。习近平总书记指出：“解决吃饭问题，根本出路在科技。我国农业科技进步有目共睹，但也存在短板，其中最大的短板就是种子。”种子是农业现代化的基础，一定要打牢农业科技进步的基础。在广大科技人员的努力下，我国种业创新有了很大发展，但与推动农业高质量发展的要求相比还有很大差距，突出反映在创新性、突破性的新品种少，单位面积产量低上。我国玉米产量相比世界平均水平是不低的，但是和美国、巴西、阿根廷、欧盟相比还有较大差距，大豆产量更是如此。如大豆，我国目前每公顷平均产量为1.95吨，比世界平均水平2.75吨低29%，只相当于巴西的57.2%，美国的61.1%。玉米，我国去年每公顷产量为6.32吨，已高于世界平均水平的5.78吨（高9.34%），但仍只相当于美国的60.13%、阿根廷的78%、欧盟的84.15%。说明我国在种子、农艺等方面存在短板，也有很大潜力可以挖掘。当前我国在育种上存在的主要问题是，因自主创新育种投入高、周期长、风险大，因此都热衷于“修饰性育种”，结果得到的都是“实质性派生品种”，路子越走越窄，难以有重大突破。因此，一定要下决心改革体制机制，调动科研人员的积极性，把育种的力量凝聚到创新性育种上。只要在种业上有重大突破，再加上保持耕地数量，提高耕地质量，在我们有限的耕地上还是能够不断收获更多的农产品。
除良种培育，还需要关注栽培和养殖技术、烘干仓储、冷链保鲜、农业机械等现代农业物质装备的短板不足。2023年中央一号文件明确了“农业核心技术攻关”重点领域，不仅包括“核心种源、关键农机装备、农业节水、耕地质量”等熟知领域，还需要关注“底盘技术”“合成药物”等不少新技术。要提高我国粮食安全和食物保障的水平，根本出路只能是依靠科技进步，必须要着力推进种业创新，强化农业科技和装备支撑，按照习近平总书记所指出的，“要坚持农业科技自立自强，加快推进农业关键核心技术攻关。”
保住耕地，推进农业的科技进步，再加上保障农民增收，这几个方面工作如果都做好了，我国就有能力提高自己的产能，保障我国的食物供给安全。习近平总书记反复强调，“要办好自己的事，其中很重要的一个任务就是始终立足自身抓好农业生产，以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性。”外部环境我们掌控不了，但是立足自身，按总书记要求稳产保供，从保护耕地和运用科技两方面发力，增加自己的确定性，这是可以做到的。
四、结语
习近平总书记在2022年底中央农村工作会议上的讲话中，概述了建设中国特色农业强国的五个主要方面：一是依靠自己的力量端牢饭碗；二是依托双层经营体制发展农业；三是发展生态低碳农业；四是赓续农耕文明；五是扎实推进共同富裕。要把我国建设成为真正的农业强国，这五个方面缺一不可。其中，依靠自身力量端牢饭碗是最根本的。正如习近平总书记所讲，“农业保的是生命安全、生存安全，是极端重要的国家安全。”当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，新冠疫情反复延宕，来自外部的打压遏制不断升级，各种不确定难预料因素明显增多。要按照二十大报告中提出的要求：“我们必须增强忧患意识、坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”必须守住农业基本盘，守好“三农”基础这个应变局、开新局的“压舱石”。只有农业强起来，粮食安全有完全保障，我们稳大局、应变局、开新局才有充足底气和战略主动。我们必须认真贯彻好习近平总书记的重要论述，落实好党中央的战略部署，在任何情况下都始终绷紧保障国家食物安全这根弦。只有这样，我们才能在全面推进乡村振兴战略的过程中，努力完成中央提出的到2035年基本实现农业现代化，到本世纪中叶和国家同步建成农业强国，从而为我们的社会主义现代化强国打下坚实基础。
（作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院首席专家、中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任，第十三届全国人大常委、农业与农村委员会主任委员；中国乡村发现网转自：《农村金融研究》 2023年第4期）
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