湖南作为农业大省，积极探索以县域为节点的城乡融合发展路径，呈现城乡资源要素流动加快、产业融合加速、二元结构不断收敛的良好态势。同时，必须看到，湖南发展不充分、不协调、不平衡的基本省情还没有从根本上改变，经济新常态下诸多矛盾叠加给城乡融合尤其是县域城乡发展带来了新的挑战，如何因地制宜、统筹谋划，强化城乡一体化改革的战略性和系统性，实现在体制机制上有新的突破，成为湖南“十三五”谋篇开局的重要任务。
一、湖南城乡融合发展的基本态势
近年来，湖南着力城乡统筹发展，推进“四化两型”，促进“三量齐升”，推动城乡空间一体化步伐加快，城乡经济发展由对立向融合转折，农村教育、医疗卫生、文化、社会保障服务水平不断提高，城乡社会融合进入新阶段，城乡一体化进程加快并呈现出新的发展态势。
1.区域经济一体化是城乡融合发展的重要内容。湖南着力推进区域经济分工合作，促进了区域与城乡资源要素的优化配置。长株潭城市群以“两型”产业作为战略支点推进各领域的深度合作，区域经济一体化程度不断提升；大湘西区域协同发展加快，城镇群建设正着力推进，区域经济合作不断强化；湘南地区不断深化对外经济合作，县市区组团发展格局正日益明朗。洞庭湖地区加快培育岳阳长江新区、津澧新城等城镇体系，为城乡经济融合提供了有利条件。
2.城乡产业融合成为县域经济新的增长点。诸多县域立足农产品加工、休闲旅游、电子商务等推进一二三产业协调互动，使城乡产业融合成为新常态下推进县域经济发展的重要动力和新的增长点。全省规模以上农副食品加工业产值增幅居各工业行业前列；以休闲农业与乡村旅游连接一产、带动二产，成为诸多县域城乡经济转型的重要支撑。
3.资源要素在城乡融合发展中加速流动。农村土地产权制度改革不断推进，土地流转步伐加快。金融投入农村力度加大，不断推进了农村土地承包经营权抵押贷款试点，社会资本投入农业农村积极性不断提高。农村财政投入不断增加，新的户籍制度改革在全省铺开，为城乡资源有序流动提供了有力支撑。
4.现代城市文明扩张与传统乡村文化回归并存。随着湖南城镇化进程不断提速，城镇的物质财富、生产生活方式和理念不断向农村辐射，有力地带动了“三农”发展。但农村的“空心化”亦日益明显，传统文化功能削减，“城市病”开始向农村渗透。为保护文化脉络，留住乡愁，近年来全省不断推进农村公共文化服务体系建设，加强传统村落文化保护，支持了大批农村公益性文化活动开展，由此，传统乡村文化回归趋势正在增强，并逐步由政府倡导向民间自发转变。
二、湖南城乡融合发展的主要问题
尽管湖南城乡融合发展发展呈现良好态势，但各方面的制约因素仍然较多，纵深推进改革遭遇的难题正在增加。
1.县域经济增长遭遇历史困境，城乡经济转型压力凸显。在疫情常态化的影响下，县域经济便普遍进入增速下滑期，与此相对应的是县域财政收入不断缩水，收支矛盾加剧，县域财政保运转、保民生、保稳定、保发展的压力越来越大，债务风险正在不断累积。
2.农民增收的空间拓展难度加大，城乡居民收入差距仍然很大。湖南是农业劳动力转移大省，随着国民经济下行，转移劳动力就业压力不断增大。同时，农业要素成本不断攀升，加上农产品的数量地位与质量地位不对称，农业增效的空间受挤压，这些都对农民的收入增加形成长期挑战。
3.县域行政改革未取得有效突破，城乡与区域资源优化配置的制度瓶颈依然突出。县域财权、事权、行政权不对称，县级政府对经济的独立调控手段仍然有限，省直管县改革中一些重要职能部门该放的权力并未下放，市管县仍然有其特有的权力。同时，由于制度激励缺乏和行政区域分割等体制障碍，大部分县域参与区域合作的积极性与主动性不足，诸多县域市场流通半径短，产业结构单一，缺乏核心竞争力，县域行政区划的封闭性与区域经济发展的开放性的矛盾日益突出。
4.城乡公共服务供给公平度不高，农村财政投入难以达到政策预期。地市、县域政府倾向于城镇化的公共投入，对农村的公共服务投入主要依赖中央和省级财政投入，而中央和省级财政对转移支付的分配并未将农村公共服务的供给缺口作为重要衡量标准，反而导致“强县多得、弱县少得”，影响到农村财政投入的公平度与效率。当前湖南农村基础设施仍然比较薄弱，诸多“最后一公里”瓶颈突出存在，农村公共服务需求与供给的矛盾仍然突出。
5.城乡改革顶层设计缺乏系统性，中央相关政策文件在基层空转而未能落地。如在湖南的国家新型城镇化试点中，试点地区在哪些层面可以获得突破的权力、农业转移人口的宅基地和土地承包经营权退出如何处理、政府如何分担农业转移人口市民化成本等，从中央到省级都没有指导性意见；农村改革方面，农民宅基地的所有权与使用权如何分置处理、农村集体经济组织成员如何认定、不隶属于地方的金融机构如何服务农村产权抵押融资等，中央与省级也没有明确的政策措施，这给基层的改革实践带来诸多障碍。
三、加快推进湖南城乡融合发展的政策建议
进一步推进湖南城乡融合发展，应突出改革顶层设计的战略性与系统性，构建系统完善的政策支撑体系。
1.突出改革顶层设计的战略性和系统性，优化区域发展的总体布局。建议省委、省政府统筹出台相关城乡融合发展的改革政策措施，进一步完善财政投入、奖励扶持、分类考核等保障机制，鼓励县域因地制宜开展城乡一体化改革，释放城乡发展活力。同时，完善城乡统筹发展规划，实行“组团式、差异化”发展战略，构建“中心城市—县城—中心镇—中心村”一体化的发展体系，推进资源要素的跨区域整合，形成分区域、有次序推进城乡一体化的发展格局。
2.突出培育县域中心城市，增强对农村的辐射与带动力。建议省委、省政府加快编制县级政府权力清单和责任清单，将有条件打造为中心城市的县域全部纳入省直管县经济体制改革试点，支持资兴、衡山、祁阳、溆浦、平江、新化等向县域中心城市转型。支持有条件的县域建设与周边县域功能互补的新型城镇体系，建设区域性产业集聚区，发展跨区域的商品市场，深化金融资本市场改革，促进县域之间、城乡之间的资源要素平等交换与优化配置。
3.突出推进区域一体化进程，加快城乡资源要素的双向流动。将县域区域一体化作为县域发展的重大战略，进行统筹谋划，选择一批有地域优势、历史文化渊源、产业发展基础的县域开展区域经济一体化试点，支持县域间突破行政边界，建立区域协作制度框架，形成互联互通的区域市场体系，支持突破县域边界的重大基础设施、公共合作平台、产业链项目建设，支持区位优越、人口集中、经济较发达、集聚作用强的县城加快建设成为引领区域发展的增长极。
4.突出公共产品供给侧改革，确保城乡社会共享发展成果。将县域农村公共服务的供给缺口作为增加转移支付的重要衡量标准，提高县级政府尤其是财政弱县的公共产品供给能力。同时，完善城乡公共产品供给的市场机制，加大政府购买公共服务的力度，鼓励社会力量参与提供城乡公共产品；从提高供给质量出发，推进公共产品结构调整，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，更好地满足城乡融合发展的需要。
(作者陈文胜系湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师、中央农办乡村振兴专家委员、省委农村工作领导小组“三农”工作专家组组长；王文强系湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员，湖南省社会科学院人力资源与改革发展研究所所长；陆福兴系湖南师范大学中国乡村振兴研究院教授；)
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