陈文胜等:湖南县域发展的新挑战
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陈文胜等 文章来源：中国乡村发现 点击数： 更新时间：2022-05-10 录入：易永喆 ］
在历经多年的高速增长后，中国经济发展进入新常态——经济增长速度的“换挡”期和经济发展质量的“升级”期。新常态下经济社会发展面临的条件和环境都发生了较大变化，传统的经济增长方式遇阻，转型发展成为时代的主题和深化改革的关键，这对于作为国民经济基本单元的县域来说，既带来新的机遇，也面临着新的挑战。湖南县域是新常态下作为农业大省转方式、扩内需、培育新的经济增长点最具潜力的区域，迫切需要因势利导，深化改革，增强发展动力，激发创新活力，为全省应对新常态，构筑新优势，推进新跨越作出新贡献。
三、新常态下湖南县域发展面临新挑战
世界经济当前处于国际金融危机后的深度调整期，各个经济体的复苏步调不一，呈现分化格局，美国、英国等发达经济体经济复苏强劲，欧元区、日本等发达经济体经济增长仍然疲软，巴西、俄罗斯等新兴经济体经济增长持续放缓。与此相对应，各经济体货币政策差异明显，欧元区、日本扩大量化宽松货币政策，而美联储退出量化宽松货币政策，拟加息为美元升值推波助澜，这或许将推动全球金融危机第三波进入高潮。随着美国等发达国家经济逐渐复苏和美元升值，世界经济的重要风险源有可能向新兴经济体转移：源于内部结构转型、外部需求下降、外部融资收紧等因素，发展中国家经济普遍减速，尤其是与中国经济关系密切的“金砖国家”的经济风险加剧，无疑将对国际市场产生影响。当前国际市场的反应是，市场进入强势美元周期，而欧元、日圆、卢布大幅贬值，石油价格不断暴跌波及大宗工业产品价格普遍下滑，加上政治博弈因素的影响，目前尚无法预测是否能止跌回升。与此同时，全球农产品供需区域差异显著，全球跨国粮商已经形成寡头垄断，加紧向发展中国家粮食产业链全面渗透，金融资本在农产品期货市场的投机行为扭曲农产品市场，因气候变化引起的生产波动更加剧了农产品价格波动。这些因素多重叠加，加剧了国际大宗商品市场的不确定性和波动性。而更让人担心的是，如果美元升值背景下欧元区、日本与新兴经济体的经济发展状况出现恶化，则国际市场的波动性将进一步加剧。在当前及未来一段时间，世界经济的低速增长、国际市场的波动还将继续维持。加之全球供需结构深度调整，发达国家经济增长对我国出口拉动效应较危机前明显减弱，新兴经济体对国际市场的争夺更加激烈，贸易保护主义抬头不可避免，我国拓展外需的空间受到多方挤压。防范世界市场风险传导无疑需要未雨绸缪，扩大内需、稳定投资、推进技术革新、化解金融风险将成为我国应对世界市场风险的重要选择。近年来，湖南经济越来越融入到全球市场之中，2013年全年完成进出口总额251.6亿美元，较上年增长14.7%。其中，出口148.2亿美元，增长17.6%；进口103.4亿美元，增长10.7%；全省实际利用外商直接投资87.05亿美元，较上年增长19.6%。2014年湖南进出口贸易继续快速增长，1-10月，全省实现进出口总额1458.6亿元，同比增长22.4%，比前三季度加快0.5个百分点，比全国平均水平高19.9个百分点。其中，出口920.0亿元，增长31.0%；进口538.6亿元，增长10.2%；1—10月，全省实际利用外商直接投资87.0亿美元，同比增长19.3%。湖南各县域是农产品、烟花爆竹、陶瓷及其他轻工制造业等重要全省出口品的主要来源地，且是矿产资源的重要产出地，受国际市场的影响日益加深。应对世界经济的不景气与国际市场的不断波动，加快推进县域经济发展方式转型，在扩大内需的同时努力培育国际竞争新优势，保持出口贸易增长的良好态势，将成为湖南县域应对国际新形势挑战的重要任务。不仅全球经济放缓带来国外市场需求普遍疲软，而且国内经济在经过长达30多年的高速增长后进入“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”的三期叠加阶段,传统制造业面临严重的产能过剩，地方政府负债率居高不下，房地产投资增速显著下滑，过去以投资为主导推动的数量型扩张的经济模式，已经难以支撑起越来越庞大的经济体量实现高速增长，经济结构性逐渐减速成为常态，经济结构亟须大力调整，去杠杆、去泡沫、去产能、去库存成为未来一段时期我国跨越“中等收入陷阱”的主要任务，从长期来看这是通过经济体制改革使经济增长趋于理性，发展动力更为持续，经济增长质量更好的转型期，但从短期来看，阵痛难免。而随着城乡居民收入水平的提高，居民的消费需求正在发生新的变化，消费结构升级步伐明显加快，盲目从众的模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化、档次化消费渐成主流，人们在消费选择时将从侧重产品数量转而侧重产品质量、花色、品种、品牌，从侧重物质消费转而侧重精神消费与服务消费，从侧重满足基本生存需求转而注重追求人的全面发展，人们会因心理需求、文化因素、消费习惯等不同而在消费诉求方面表现得千差万别。这种需求结构的变化对传统产业结构带来挑战，如何建立起消费结构与产业结构之间的连接机制，适应消费结构和市场需求变化改变市场供给结构，成为经济转型中需要应对的重要问题。国民经济增速放缓意味着经济发展格局的重新调整，而消费需求是经济发展的原动力，只有哪些能创造市场需求和适应市场需求的产业、产品、技术才能在激烈的市场竞争中立于不败之地，才能有效驱动经济健康发展。从这一意义上说，增强经济发展动力的重点在于如何通过创新供给激活市场消费需求，进一步释放消费潜力，使消费继续在推动经济发展中发挥基础作用，而经济结构调整的方向就在于以市场需求为引领，由主要注重经济规模和产品产量增长向注重创新驱动、质量效益和产品品牌化、差异化、特色化转变，推进“四化”同步发展，增强战略性新兴产业和服务业的支撑作用，推动传统产业向中高端迈进。从湖南各县域来看，尽管近年来保持着经济稳步增长的良好势头，但县域经济整体发展水平仍然偏低，无论是经济总量、人均均量还是产业结构均存在着较大的提升空间，且已逐步显示出经济增长减速的趋势，成为新常态下需要着重把握并积极应对的核心问题。（1）经济增长速度下降，整体发展水平偏低。受宏观经济形势影响，湖南县域经济总量增幅显著下滑，2013年全省87个县市生产总值为14245.71亿元，较上年增长11.6%，低于2012年13.8%的增长幅度；人均均量增幅同步下降，2013年87个县市人均生产总值为27701元，为全省人均生产总值36763元的75.4%，较上年增长10.9%，低于2012年13.0%的增长幅度；与发达地区江苏省与中部相邻地区湖北省比较来看，2013年湖南生产总值过100亿元的县市为51个，占全部县市数量的58.6%，同期湖北省生产总值过100元的县市为40个，占全部县市数量的62.5%，而江苏省所有县市生产总值均超过100亿元，最低的金湖县都达到166.42亿元；2013年湖南87个县市人均生产总值为湖北省64个县市的90.4%，仅为江苏省45个县市的39.6%。（2）经济结构不容乐观，转型发展有待加快。湖南各县域大多仍是农业大县，服务业发展滞后。2013年湖南87个县市三次产业结构为17.1∶50.8∶32.1，其中尚有44个县市第一产业增加值比重超过20%，有6个县市还超过30%，有23个县市第三产业增加值占比低于30%，而同期江苏省45个县市三次产业结构为7.9∶51.3∶45.8，仅有射阳县和灌云县第一产业增加值超过20%，分别为21.3%、22.5%，所有县市第三产业增加值占比均超过30%。显然，湖南县域服务业还有较大发展空间。服务业的滞后也对县域消费形成一定的制约，2013年湖南87个县市人均社会消费品零售额为7958元，而同期湖北省64个县市人均社会消费品零售额为11991元，江苏省45个县市人均社会消费品零售额则达到19117元（详见表1），表明湖南县域除住房之外的消费水平偏低，尚有较大的挖掘潜力。表1 2013年湖南县域经济情况与湖北省、江苏省比较表
注：数据根据湖南省统计局《湖南统计年鉴2014》（中国统计出版社，2014年），江苏省统计局、国家统计局江苏调查总队《2014江苏统计年鉴》（中国统计出版社，2014），湖北省统计局、国家统计局湖北调查总队《2014湖北统计年鉴》（中国统计出版社，2014）相关数据整理。随着国民经济增长速度减缓以及经济结构调整政策的大力推进，原来在经济刺激政策下以制造业、房地产业等爆发式增长而致财政税收快速增长的格局逐步改变，当前无论是中央财政收入还是地方财政收入都受到了经济结构性减速的重大影响，财政收入增幅放缓。根据财政部公布的数据，2014年全国一般公共财政收入140350亿元，较上年增长8.6%，其中中央一般公共财政收入64490亿元，增长7.1%；地方一般公共财政收入（本级）75860亿元，增长9.9%。全国财政收入仅8.6%的增幅是自1991年后财政收入增幅最低的一年，并且是自1991年后首次跌入个位数。财政部分析，其主要影响因素在于工业生产、消费、投资、进出口、企业利润等指标增幅均不同程度回落，增值税、营业税、进口环节税收、企业所得税等主体税种增幅相应放缓。而房地产业下滑导致税收及财政的土地出让金收入下降是重要因素。据报道，2014年房地产开发企业土地购置面积3.3亿平方米，同比下降14%；中国指数研究院对全国300个城市土地市场的统计，2014年土地出让金收入实现2.3万亿元，同比下降28%；截止到1月20日，约有19个省份公布2014年财政收入数据，绝大部分省份增速下滑，部分中西部省份下滑明显，近几年从约30%的增速，迅速跌入个位数的增长。不可回避的是，受经济下行的压力短期难以解决、税收营改增试点的进一步扩大、地方用地资源日益紧张的影响，中央财政收入增长仍将面临较大困难，地方财政收入增幅还可能继续回落。财政收入增幅的放缓必然影响到财政支出。财政部发布的数据显示，2014年全国一般公共财政支出151662亿元，增长8.2%，这一增幅同样是1991年以后最低的。一边是财政收入由高速增长转为中低速增长，另一边是城乡建设和保民生、保基本的财政支出呈刚性增长，收支矛盾的日益突出必然导致政府在经济社会发展中投入的缩减，也必然导致财政分配结构的调整。一方面，依靠传统的财政大包大揽刺激经济增长的行为已经难以为继，传统行业投资饱和、效益降低，且世贸规则下农业领域的“黄箱”补贴政策已经接近上限，如果政府再在一般性竞争领域投入，将形成经济增长与财政收入的恶性循环，区分好政府与市场的关系，变大包大揽为引导经济转型将是财政体制改革的首要任务；另一方面，全面建成小康社会的任务还较重，而城乡二元体制是当前制约全面建成小康社会的核心问题，如果政府还倾向于单一的城镇化投入，必将加剧社会矛盾和经济的恶化，增强政策的公平性，以促进社会公平、增进人民福祉为根本要求，立足于保基本、兜底线、促公平，强化城乡一体化的公共服务投入，构建起规范、公平、公开的财政运行机制将是财政体制改革的根本取向。从湖南来看，随着省直管县财政体制改革的不断推进，各县域的财政管理制度日益规范，近年来经济的快速发展也带动了县域财政的大发展，财政对经济和公共社会事业的支撑能力日益增强。但作为农业大省，湖南多数县域仍是农业大县，财政实力较弱，随着经济增长趋缓与公共服务支出的刚性增长，保运转、保民生、保稳定、保发展的压力越来越大。（1）县域财政实力弱，财政赤字不断扩大。财政收入与支出增幅双双下降，2013年湖南87个县市地方财政收入为650.94亿元，较2012年增长19.2%，增幅低于2012年较2011年的增幅（29.7%）10.5个百分点，同期地方财政支出为2197.34亿元，较2012年增长18.2%，增幅低于2012年较2011年的增幅（22.7%）4.5个百分点。财政赤字不断扩大，2013年湖南县市地方财政收入仅为支出的29.6%（同期江苏各县市这一比例是78.4%），财政赤字达到1546.4亿元，较2012年增长233.48亿元，较2011年增长457.74亿元，县市负债压力沉重。发展极不平衡，财政收入低于2亿元的财政穷县还有6个县，低于10亿元的有72个县市，但长沙县、浏阳市、宁乡县三县市财政收入就占到所有县市的五分之一，最高的长沙县是最低的桂东县的48倍。人均财政收入水平低，2013年湖南87个县市人均地方财政收入仅为1266元，而同期湖北省县市人均达到1589元，江苏省县市人均达到5311元，是湖南的4倍多（详见表2）。表2 2013年湖南县域财政收支情况与湖北省、江苏省比较表
注：数据根据湖南省统计局《湖南统计年鉴2014》（中国统计出版社，2014年），江苏省统计局、国家统计局江苏调查总队《2014江苏统计年鉴》（中国统计出版社，2014），湖北省统计局、国家统计局湖北调查总队《2014湖北统计年鉴》（中国统计出版社，2014）相关数据整理。（2）县域财政投入机制不健全，低效与浪费并存。一方面是保县域基本运转压力大。县域作为基本的行政单元，政府机构及事业单位门类齐全，由于长期以来行政机构精简乏力，导致财政供养人口多，用于行政机构运转的财政支出居高不下。调查发现，尽管近年来湖南各县域财政收入增长普遍较快，但受物价上涨、工资上调、服务职能增强等因素影响，加上财权与事权的不相匹配，县域保县乡政府机构基本运转的支出压力与日俱增，当前受经济下行影响的财政实力薄弱的县域除了保基本运转，难以在经济、民生上有更多的投入，为了保证法定支出，只有大幅举债，这也是导致湖南县域财政赤字大幅增加的重要原因。另一方面是财政投入方式不合理。受面子工程、攀比心理、行政考核体系不健全的影响，湖南县域还存在财政投入追求规模、形象，对经济发展的支持注重规模效应与产出量、忽视质量效益与品牌建设等现象，一些县市超出实际需求盲目扩张城镇规模、攀比城镇形象。同时，由于缺乏统筹整合机制，导致财政投入效率低，如在农业基础设施建设中，存在“撒胡椒面”的现象，无论是上级下来的资金还是自身投入的资金，由于部门各自为战，缺乏综合统筹、配合协调、资金整合等机制，往往出现“头尾分割”、“半拉子工程”、重复建设等现象，造成很多不必要的浪费，导致财政投入的低效。4.劳动力、土地等要素价格不断攀升与资源环境约束日益强化凭借改革开放政策和丰富廉价的劳动力资源、自然资源等为支撑，我国经济保持多年的高速增长，从农业大国跻身于世界工业大国之列，成为名副其实的“世界工厂”。但随着城镇化、工业化的加速推进及人口老龄化趋势的强化，我国的“人口红利”逐渐消失，劳动力、土地、生产资料、技术等各种要素投入成本不断快速上涨，导致经济增长所依赖的传统优势逐步丧失。据美国国会研究服务机构统计，从2000年到2013年，中国工资平均每年增长11.4%。本世纪初，中国工人的工资只有墨西哥工人的30.2%，而2013年，中国工人的月工资已经比墨西哥工人高出50.5%，比越南工人高出168%。而在快速城镇化进程中土地投资的边际成本较高，尤其是农地的规模化开发使用成本还在不断提升。同时，受全球经济复苏缓慢和能源低位运行等多种因素影响，大宗工业品市场需求下降，工业品的价格正处于低位徘徊，成本与价格的矛盾突显；而国际主要农产品价格延续下跌，并已经不同程度低于国内同类产品价格，国内外农产品价格倒挂，农产品价格“天花板”下压与农业生产成本“地板”上升同样成为突出矛盾。如何依靠人力资本质量和技术进步提高要素的使用效率，扩大产业的效益空间，拓宽城乡居民增收渠道，成为当前全面深化改革的重中之重。与此同时，我国在长期的经济粗放式发展中，付出了沉重的资源环境代价，导致当前能源资源、生态环境问题越来越突出，环境承载能力已经达到或接近上限。据环保部环境规划院专家团队的分析，2010年全国SO2、NOx、一次PM2.5和NH3实际排放量分别超过环境容量的66%、81%、96%、52%，各种污染物排放量均远超过大气环境容量。环境保护局和国土资源局发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，在对全国630万平方公里的土地进行的调查中，全国土壤总的点位超标率为16.1%，约合100.8万平方公里，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。另据世界自然基金会与中国——东盟环境保护合作中心联合发布的《中国生态足迹与可持续消费研究报告》显示，2008年，中国的人均生态足迹为2.1全球公顷，为其自身生态系统供给能力（0.87全球公顷）的2.5倍，生态超载十分严重。面对资源环境约束的加剧，如何加快形成绿色低碳循环发展新方式，强化环境治理，减轻发展对资源环境的破坏，越来越成为摆在各级政府面前的头等大事。湖南是农业大省，也是资源大省，丰富的劳动力资源和自然资源在湖南各县域长期以来的经济快速增长中发挥了重要支撑作用，但随着经济发展迈上新台阶，城镇化与人口发展进入新阶段，县域发展的传统资源优势在逐步丧失，资源环境对县域发展的约束在不断强化，市场化条件下要素价格的上涨与市场竞争的日益激烈对县域发展的影响越来越突出，推进县域发展转型的形势日益紧迫。（1）县域优质劳动力短缺加剧。湖南是劳动力资源大省，也是劳动力资源输出大省，长期以来农村劳动力大量外流，2012年时农村劳动力转移就业总规模就达到1340.85万人，其中省外就业达到928.81万人。同时，湖南人口老龄化趋势加快，《2012年湖南省老龄事业发展统计公报》显示，近16年来，老龄人口净增466.02万人，每年以近30万人的速度增加，年均增长率超过5%（全国平均增长率约为3%），到2012年底已经达到1033.02万人。由于外出打工或经商绝大多数是青壮年劳动力，且多是农村有一技之长或文化素质较高者，而留在农村务农的主要是老人、妇女和儿童，农村空心化现象突出，湖南县域优质劳动力资源紧缺。尤其在当前随着劳动力与其他要素价格的上升，而县域的工资水平与大城市存在较大的差距，县域经济发展不仅面临着劳动力价格上升的挑战，更面临着优质劳动力短缺加剧的风险。（2）县域资金外流形势严峻。与大中城市相比，县域经济发展水平与城镇化建设能力均有较大的差距，特别是农村经济基础薄弱，加上当前湖南农村金融发展滞后，土地产权抵押、担保改革缓慢，金融对农村放贷成本高、利润低、风险大的问题尚没有得到根本解决，而政府又缺乏对正规金融资本与民间资本的正确引导，导致多数县域发展难以受到金融资本的青睐，长期以来大量县域剩余资金通过储蓄等形式流入金融机构，而又被金融机构更多地投向大中城市。这一方面导致大量县域资金外流，另一方面使得县域投资不足、资金紧缺。据对湖南省农村发展研究院7个研究基地县市的调查，2013年7个县市金融机构存贷比达到2.1∶1，最高的嘉禾县达到3.6∶1，最低的湘潭县也达到1.7∶1，这远远超出全省1.5∶1的水平，而同期江苏45个县市金融机构存贷比仅为1.4∶1。（3）农民增收难度加大。国民经济下行无疑冲击着诸多的传统产业，部分领域投资放缓、传统企业兼并重组、产能过剩部门优胜劣汰、传统服务业转型均不可避免，在此过程中优质人力资本将受到青睐，而劳动力素质和专业技能较低的劳动力就业必然受到影响。对于湖南县域来说，劳动力素质尤其是农业转移劳动力素质普遍偏低，就业压力会不断增加，农民的工资性收入增长难度也将加大。经济减速必然影响到惠农政策的财政投入方式和投入水平，中央已明确提出要逐步建立农产品目标价格制度，实行农产品价格补贴，现行的粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机补贴等普惠性农业补贴方式将发生变革，将在一定程度上影响到农民的转移性收入。同时，由于农业生产成本上升与农产品价格下压，且湖南农产品加工业发展滞后导致农业效益链条短，如2013年湖南农副食品加工业销售产值与农业总产值的比为0.48∶1，而2012年时全国平均水平已经达到0.59∶1，这些对农业的效益增长产生重要影响，使农民的经营性收入增加同样面临压力。而根据近几年湖南农村居民人均纯收入来看，其收入增幅已有减缓趋势，2013年湖南农村居民人均纯收入为8372.13元，较上年增长12.5%，而2012年、2011年这一增幅分别为13.3%、16.8%。（4）资源环境状况不容乐观。尽管随着湖南“四化两型”战略的不断推进，各县域越来越重视生态环境问题，在生态建设与环境保护上不断加大投入，在一定程度上缓解了环境问题，但总体来看生态环境的形势仍然严峻，随着大中城市环境污染治理力度的加大，县域越来越成为污染排放的主要来源。从污染物排放情况来看，2013年湖南化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氧化物排放量分别为126.33万吨、15.77万吨、64.13万吨、58.82万吨，其中化学需氧量、氨氮排放量比湖北省与江苏省均要高，二氧化硫排放量也比湖北省高；从减排情况来看，2013年四大主要污染物减排水平不仅低于全国平均水平，也明显低于江苏省与湖北省（详见表3），表明湖南整体环境污染状况还比较严重。从农业面源污染来看，由于各地农业生产中农药、化肥等投入持续增加，加上工业污染的影响，湖南土壤酸化和耕地污染日益突出，土壤酸化面积达到4100多万亩，占全省耕地总面积的七成多，重金属污染面积占全省耕地面积的四分之一。从资源状况看，由对资源的长期过度开采，部分县市资源已经枯竭，生态环境破坏严重，目前全省已经有资兴市、涟源市、冷水江市、常宁市、耒阳市五个城市列入全国资源枯竭城市。表3 2013 年湖南与其他省份主要污染物总量及减排比较表
注：数据来源于环境保护部、国家统计局、国家发展和改革委员会《2013年度各省、自治区、直辖市和八家中央企业主要污染物总量减排考核结果公告》，国家统计局网2014-09-02，http://www.stats.gov.cn/tjgz/tzgb/201409/t20140902_604707.html。城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。从1980年到2014年的34年时间里，我国的城镇化率由19.39%提高到54.77%，特别在1996年以来，以每年提高1个多百分点的速度快速发展，取得了令世人瞩目的巨大成就。城镇化的快速推进，实现了大量农村剩余劳动力的转移就业，促进了资源要素的快速流动，推动了经济的高速发展，极大地改善了城乡居民的生活条件，加快了我国现代化进程。但同时也因为体制改革的滞后带来了一系列的社会问题，城乡经济社会发展的差距越来越大，城乡关系的不平等性日益突出。为此，2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确要求“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”，根据到2020年常住人口城镇化率达到60%左右的规划目标，未来一段时间，城镇化率还将保持在每年提升1个百分点左右的速度，所不同的是新型城镇化将是一种以人的城镇化为核心的、以消除城乡二元结构的体制机制障碍为重要抓手的高质量的城镇化，这为缩小城乡差距、促进城乡公平发展提供了重大机遇。“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”是全面深化改革的价值导向，其基本的要求是实现城乡公共服务均等化，这也是让全体社会成员共同享受改革开放和社会发展成果的重要体现，是广大人民群众的殷切期待，是新型城镇化需要遵循的根本理念。在我国长期实行的城乡分割的经济社会体制和政策框架下，城乡公共产品供给不均衡，农村公共服务供给严重不足，基础设施落后，社会事业城乡差距不断扩大，导致了城乡居民基本权利和发展机会不平等，也抑制了农村居民的消费欲望和农村市场经济的活力。而随着人们收入水平的不断提高，对基本公共服务的需求正处于一个快速增长的阶段，并成为经济社会发展的重要动力，特别是广大农民在基础设施、医疗、教育、文化、社会保障等方面的公共服务需求日益强烈。顺应新型城镇化发展要求，着力解决农村公共服务短缺与需求之间的矛盾，推进城乡公共服务均等化，是政府理应承担的责任，在国民经济下行、财政收入增长减缓的形势下，如何协调推进城镇化与新农村建设，优化财政投入结构，推进城乡公共资源均衡配置，加快基础设施向农村延伸，加快公共服务向农村覆盖，构建城乡一体的公共服务体系，成为当前全面深化改革亟待解决的一个重大问题。从湖南各县域来看，城镇化快速推进中还存在诸多问题，走的以土地城镇化为主要特征的道路，导致城镇化对农村的辐射带动能力不强，城乡经济发展、公共服务差距较大，当前各县域正面临着新常态下财力下降导致公共服务需求与供给的矛盾加大的严峻挑战。（1）县域城镇化质量仍然不高。尽管近年来湖南县域城镇化进程不断加快，但总体来说城镇化水平不高，2013年湖南87个县市平均城镇化率为38.7%，低于同期湖北省64个县市平均城镇化率（40.6%）1.9个百分点。且城镇化发展不平衡，最高的冷水江市城镇化率达到76.65%，最低的隆回县仅为26.56%，有4个县域城镇化率超过60%，还有12个县域城镇化率低于30%。尤其是小城镇发展滞后，大部分小城镇功能不齐全，基础设施滞后，公共服务水平低，2013年湖南建制镇公用设施水平明显低于湖北省，其中供水普及率、燃气普及率、绿化覆盖率、人均道路面积分别低于湖北省14.27、13.83、3.94个百分点和0.83平方米。小城镇建设滞后导致其资源要素集聚能力和辐射能力较弱，对农村发展难以产生显著的带动作用。（2）县域公共服务城乡差距仍然很大。近年来，湖南各县域不断加大民生投入力度，城乡公共服务水平不断提高，但受仍未打破的城乡二元的户籍制度和公共资源配置体制等因素的影响，农村公共产品投入仍然明显不足，城乡公共服务的差距仍然较大。教育方面，农村优质教育资源还在向城镇流出，受原来大量撤并农村中小学的影响，农村上学难的问题还未得到根本解决，农村留守儿童教育问题仍然比较突出。医疗卫生方面，乡村一级的医疗卫生资源仍然短缺，医疗卫生人才流失现象仍较突出，2013年湖南每千人口医疗卫生机构床位数在城市是8.69张，农村仅为3.39张；每千人口执业（助理）医师数在城市是3.35人，在农村是1.14人；每千农业人口乡镇卫生院床位数是1.39张，同期湖北省是1.53张，湖南平均每个村卫生室拥有乡村医生和卫生人员1.08人，同期湖北省是1.76人。文化方面，近年来县市农村文化事业发展步伐加快，但缺乏正确的引导与组织，公共文化基础设施还远不能满足农村居民的需要，且设施的管理与维护成为新的问题。社会保障方面，随着农村经济发展，农村居民的养老与医疗保障需求逐步向城镇居民靠拢，但城镇居民与农村居民在社会保障经费方面的差距还很大。（3）农村基础设施仍然滞后。近年来，湖南各县市对农村基础设施的投入不断加大，农村路、水、电等方面条件得到了明显改善。但总体上看，农村基础设施仍然脆弱。基础设施建设投入水平低，2013年全省固定资产投资（不含农户）18381.4亿元，其中城镇投资16211.1亿元，农村投资仅2170.3亿元，难以满足现实需求。农田水利设施条件仍然落后，湖南现有耕地6202.5万亩，其中，中低产田面积达到3988.4万亩，占全省耕地面积的64.3%，灌排设施老化、损毁问题突出，全省灌溉水利用系数仅0.43，农田机耕道“窄、差、无”问题突出，30%以上渍涝、渍潜中低产田地下水难以排出，农田输配电设施建设滞后。加上农村基础设施缺乏有效的维护管理措施，现有基础设施条件相对于新形势下的农业农村发展需求来说，还有较大的距离，特别是边远贫困县域财力薄弱、农民收入水平较低，农村交通、饮水、信息、环保及农业生产基础设施条件落后。6.社会主体日益多元与基层治理体系和治理能力相对滞后改革开放到今天，我国的经济体制发生了深刻变革，社会主义市场经济体制的建立，经济成分、组织形式、利益分配和就业方式的多样化发展，导致了利益格局的深刻调整，促成了社会阶层的迅速分化与社会利益主体的日益多元化，原来单一的工人、农民、知识分子群体结构被分化，新的社会阶层不断形成。社会主体的日益多元化必然导致社会观念、价值取向、利益诉求的多元化，不同群体的利益诉求和对社会生活的理解不同，同一群体的主体之间社会观念也不尽相同、利益取向的重点也不尽相同，这使得社会思想文化日益复杂，并在一定程度上削弱了主流意识形态对社会的向心力。同时，随着政治民主化、社会法制化的推进和人们生活水平的提高，出于保护自身利益的考虑，各类社会群体日益关心和维护自己的合法权益，都希望拥有更多的机会表达自己的利益愿望和要求，他们对公共事务越来越关注、越来越积极参与公共政策的制定，而群众组织、社会团体、媒体舆论的快速发展，尤其是信息技术的快速发展与应用，使人们在表达自己利益诉求、参与社会事务时所依赖的对象、渠道都变得日益多元化，这些为社会治理带来了前所未有的挑战。基层治理体系是国家治理体系的重要组成部分，党的十八届三中全会明确把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，对提高基层治理能力提出了新要求。改革开放至今，我国基层民主管理制度逐步建立和不断发展，基层自治组织建设不断加强，基层群众自治制度不断完善，基层治理正逐步迈向制度化、法治化的轨道。但客观来看，离基层治理能力现代化的目标还有很大差距。尤其在当前社会转型的重要时期，社会主体日益多元化，利益结构日益分化，流动性日益增强，身份转换日益加快，由此而产生的利益矛盾和社会问题大量存在于基层，这对当前基层仍偏重以行政体系为依托的社会治理组织结构、自由裁量权过大的公共决策机制、城乡二元的公共服务体系、侧重管控形式的社会矛盾化解与公共危机应对体系等，提出了新的挑战。如何进一步提高基层治理能力，推进单一的行政管理向社会共治转变，发挥多元社会主体在利益协调和矛盾化解中的作用，形成多元、合作、平等、协商的治理架构，建立体现民主、公平、法治精神的新型基层治理体系，是新形势下推进国家治理能力现代化的紧迫任务。对湖南来说，近年来通过全省上下的共同努力，县域基层治理能力建设取得较好成效，在基层组织建设、民主决策、强化政府服务职能、完善社会矛盾化解机制等方面不断取得新的成就，为维护社会的和谐稳定与经济发展的良好环境提供了坚实保障。但随着社会的快速转型，县域也进入到矛盾集中突发、多发期，而当前的基层治理体系还存在诸多不完善的地方，难以应对新常态下社会多元化带来的挑战。如行政管理转型滞后，一些基层政府习惯于大包大揽各类社会事务，注重以行政手段解决经济社会问题，在公共服务上也只是提供标准化产品，导致行政成本高，而又难以满足多元化的社会需求；省直管县改革尚未推进到行政层面，县级政府财权与事权划分不合理，承担的事务越来越多，财政压力越来越大，乡镇一级政府公共服务职能加强，“一票否决”的压力也越来越大，但又缺乏财权，难以满足基层公共服务需求；农村各类基层自治组织的发育和成长缺乏引导与支持，凝聚力不强、服务能力弱小，民主监督机制不健全，农村社区服务性、公益性、互助性社会组织发展缓慢，而政府随意干涉村居自治事务的现象还较普遍；社会矛盾化解、利益协调机制尚不健全，基层政府应对突发事件的能力不强，尚不能运用法治的手段，依靠社会力量来理顺群众情绪、解决各种纠纷，往往导致干群关系紧张。显然，加强基层治理体系建设，提高基层依法治理水平，将是新常态下湖南县域改革发展的一项重要任务。
(作者简介：陈文胜，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师、中央农办乡村振兴专家委员、省委农村工作领导小组“三农”工作专家组组长，研究方向：农村经济、城乡关系、乡村治理。王文强，湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员，湖南省社会科学院人力资源与改革发展研究所所长。陆福兴，湖南师范大学中国乡村振兴研究院教授，研究方向：农村政策法律、农业安全。来源：陈文胜
王文强 陆福兴 ：《湖南省县域发展研究报告(2014)》，湖南人民出版社，2015年7月)
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陈文胜等:湖南省县域发展的新成就和新特征
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