——基于广东清远和东莞基层改革的比较分析
摘要：基层治理是国家治理的重要组成部分。近年来，各地因地制宜、大胆创新，大力推进基层治理改革。从基层单元村小组的改革方向来看，广东清远和东莞两个地区呈现出不同的改革取向，清远通过“行政—自治”分离采取四个重心下移给村小组做“加法”，而东莞通过“政治—经济”分离以经济分社社长取代村小组长给村小组做“减法”。地方基层单元改革创新路径的选择逻辑包括：村民群体构成影响单元规模选择，经济发展水平形塑单元结构组合，公共服务需求影响单元功能发挥。总体来看，地方在改革创新中要立足具体的社会治理条件，正视改革中出现的问题，厘清单元职能和拓展单元功能。
关键词：基层治理；基本单元；村小组；村民自治；单元规模；单元结构；单元功能
一、问题的提出与文献梳理
2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。”提高基层治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面。近年来，在国家的重视引导和地方的实践探索下，以村民自治、基层民主、协商治理为主题的基层治理创新案例层出不穷，基层治理的内生需求和内在活力得到充分体现。但纵观各地的实践经验我们发现，不同地方针对相同的治理单元却采取了不同甚至是截然相反的改革措施，而观察村小组的改革创新可以更好地认识和研究这一现象。发端于广东清远的“村民自治下沉”改革创新，通过将村委会下移到村小组或自然村一级和建立村民理事会等方式，加强村小组的建设，在村小组实现了激发自治活力和提升治理能力的目标。而广东东莞则实行“用经济分社社长代替村小组长”改革，既解决了历史遗留问题，又促进了集体经济增长，取得了较好的改革成效。笔者拟通过对两地改革举措的比较来探究基层治理改革创新中地方对村小组单元路径的选择及逻辑。
以往学界对基层治理单元和村小组都进行了一系列的研究和探索。对基层治理单元的研究主要集中在以下三个方面。一是对单元规模的研究。邓大才认为，基层治理单元规模设置受制于经济发展水平和行政与自治的均衡，随着经济发展水平的提高，基层治理单元会逐步扩大，但在单元的具体设置上不应忽略行政与自治的均衡，行政与自治的功能不能互相取代。对于单元上移或者下沉，陈明提出村民自治“单元下沉”更多意义应该指向在微观层面寻找中国农村自治的制度原型与底色，突出的应该是研究视角的“单元下沉”，而不是制度实践中的单元“下沉”。李华胤从治理有效的视角提出我国农村目前存在三种基层单元的重组路径和治理取向，分别是“上移、扩大”的行政型治理、“下移、缩小”的自治型治理和行政—自治均衡型的治理。黄辉祥认为，村民自治单元调整应遵循“因地制宜”“治理有效”和“自治落地”的原则。二是对单元功能和属性的研究。邓大才认为，基层治理单位具有行政、自治、经济和服务四种功能，在传统国家向现代国家演变过程中，“单单位治理”正转向“多单位治理”，在“多单位治理”的演化中，单位的数量增长有一定的限度，但其功能的需求和增长则是无止境的。在他看来，中国基层治理单元会逐渐从整合性自治向多元性自治过渡，但过渡的速度、时间在地区之间会有一定的差异。基层治理单元的选择取决于经济、社会的发展，历史文化和人们的特定需求。侣传振认为，农村自治基本单元具有自治属性、行政属性和经济属性，这些属性与国家治理能力密切相关。随着国家治理能力的增强，自治单元的属性不断增多，属性内容不断转变，但国家能力存在一定的限度，要合理利用自治单元的多种属性，促进村民自治真正落地，实现与国家治理的良性互动。三是对单元有效性的研究。胡平江认为，基本单元的形成是国家权力和社会认同共同作用的结果，其有效性取决于治理主体是否独立、治理规则是否具有公共性、治理秩序是否能够有效供给三个维度。现代社会的基本单元不仅应该考虑到历史延续与群众参与问题，还应该考虑到现代国家治理的需要。李华胤认为，规模、联结是单元有效性的两个变量，共同影响自治单元和村民自治的有效性。
对村小组的研究则主要集中在以下几个方面。一是对村小组共同体的研究。在程同顺和赵一玮看来，村小组是一个天然的利益共同体，村小组在村级利益表达和相关政策执行中发挥的功能对维持稳定、高效的村民自治体系具有不可或缺的作用，应进一步明确村委会与村小组的关系，加强村小组建设。徐勇和周青年认为，村小组是最紧密的经济、社会和文化共同体，以组为基础设立村民理事会，更多是基于农村社会内部的现实需求，这是村民作为社会主体参与公共事务管理、共同建设美好家园可持续的动力。二是对村小组能力和功能的研究。李永萍和慈勤英通过对川西平原村小组的研究，认为村小组是乡村治理体系中最基层的治理单元，其有效治理体现在组织动员能力、秩序维持能力和利益平衡能力等方面，村小组的治理能力有赖于治理过程中治理主体、治理资源、治理动力和治理合法性四个维度的共同作用。王德福基于治理功能的视角认为，中部农村的村组两级组织分别建立在“熟人社会—半熟人社会”的基础之上，承担着政策性和公益性两种不同的治理功能。村级组织遵循现代公共规则和生活逻辑，村小组则主要遵循生活逻辑，通过内化自己人的机制实施治理。三是对村小组长的研究。田先红认为，村民组长制度仍然具有很强的生命力，取消村民组长制度会导致制度变迁成本过高、基层治理弱化和村庄本土资源遭受破坏等问题，应坚持“大组长、小村部”，完善村组制度，健全村级组织。
综上所述，学者们对基层治理单元的研究大都集中在对规模、属性、功能和有效性的静态研究上，并未从动态的视角去探讨地方在基层治理改革中对基层治理单元进行改革的路径及其逻辑。学者们都肯定了村小组作为农民生产、生活的共同体所具有的治理功能，但并未注意到目前有的地方正在弱化村小组功能这一现实。基于此，本文拟在既有研究的基础上，以广东清远和东莞两地案例作为分析对象，探究二者在基层治理改革创新中村小组单元的改革路径及选择逻辑。本文的经验材料源于笔者于2016年在清远和2019年在东莞的实地调研。期间，笔者走访了清远的英德市、连州市和佛冈县，东莞的厚街镇、石排镇、麻涌镇、常平镇等多个镇村，访谈人员涉及市县领导、乡镇领导、村干部、普通村民等。
二、村小组单元设置的两种路径
广东省是我国基层治理改革创新的大省，多个地市都根据地方实际情况进行了以提升基层治理能力为主的改革创新。清远市位于粤北，以山区为主，下辖1022个行政村，村庄管辖范围一般都在几十公里左右，村庄大的有近万人，小的也有上千人，各自然村相距较远，居住相对分散。东莞市位于珠三角地区，全市共辖4个街道、28个镇，外来务工人口较多，号称“世界工厂”，村庄经济较为发达，且多数村庄存在规模较大的村—组两级集体经济。近年来，两个地区都在基层治理改革方面有所创新，但对于村小组这一基层治理单元的设置，两地采取了完全不同的改革措施。具体来看，清远侧重的是“行政—自治”分离，而东莞侧重的是“政治—经济”分离。
（一）“行政-自治”分离下的清远“加法”
中国农村基层存在两类基本单元，即国家建构的行政单元和自然形成的自然单元，前者具有行政性治理功能，后者则具有自治性治理功能；从长期来看，两者的功能互补，且存在此消彼长的趋势。清远地区的农村面临的主要问题是基层单元行政职能与自治功能之间存在明显的张力。在过去，清远市的大多数农村行政凌驾于自治之上，自治日趋虚化和形式化情况普遍存在，具体表现为基层党组织软弱涣散、村委会行政化严重、村集体经济薄弱和公共服务享受不均等。为了解决这些问题，提升基层治理能力，清远市自发探索进行基层治理改革，2012年11月印发了《关于完善基层组织建设推进农村综合改革的意见》，提出并推行村民自治下移。2013年10月开始在英德市西牛镇、佛冈县石角镇和连州市九陂镇的6个村进行试点。经过一系列探索，将改革经验总结为“四个重心下移”，即村民自治重心下移、农村公共服务和社会管理重心下移、党组织设置重心下移和发展农村集体经济重心下移。
从村—组关系来看，清远在村小组层面采取的是做“加法”。首先，增加组织力量，在村小组增设党支部、村民理事会和农村集体经济组织。清远市改变了以往仅在行政村建立党支部的做法，通过设立“党总支—党支部”，将党支部下沉到村小组一级，将支部建设融入村落发展，将支部引领落实于日常生活，化解党组织脱离党员和群众的危险；重新构建起党支部、党员和群众的利益共同体，充分发挥村党支部在基层组织和农村各项工作中的核心领导作用。通过在村小组建立理事会，搭建了平台，聚拢了人心。理事会作为农民群众的自治组织，在倡导农民共议、引导农民共筹和带领农民共建方面具有特殊优势。理事会以尊重农民发展意愿为前提，鼓励农民参与村庄公共事务，实现共理共管。村小组集体经济组织的建立体现了充分尊重农村集体产权在村小组的事实，通过经济载体盘活村庄土地资源和壮大集体经济实力。其次，增加人员力量，在村小组增加了村小组党支部书记、理事长和经济社长。村小组在原来只有一个小组长的基础上实现了组织和人员的扩展，并承担起相应的责任。清远改革取得了一定成效，包括强化了党在农村基层的领导核心地位，增强了村级组织的自治能力，促进了村集体经济发展和农民增收致富。由此，清远的地方探索实践上升为国家政策，2014—2018年四年的中央一号文件都以不同的表述方式提出开展以村小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。
清远针对当地农村存在的自治悬浮、自治虚化问题，将改革落脚在“行政—自治”分离方面，通过对村小组在组织、人员和经济上做“加法”，最大程度激活村小组的内生动力，进而通过激活村民自治来有效解决地方难题。
（二）“政治—经济”分离下的东莞“减法”
在治理单元改革实践中出现了经济发展权上收和社会治理权责下移的双重变奏。东莞改革的路径正呈现出经济发展权上收的态势。以往，东莞市的多数农村在基层治理方面都存在着行政经费开支较大、选举拉票贿选普遍、村民分红矛盾较多等问题。为了有效解决这些问题，东莞市立足实际，于2009年3月出台《关于推进村级体制改革试点工作的意见》，明确提出从2009年7月由厚街和黄江两镇领衔试点工作；2010年8月17日，经调整修订的《厚街镇村级体制改革试点工作方案（讨论稿）》出炉，标志着厚街全面铺开东莞村级体制改革试点工作。试点明确规定，此后不再选举村小组长，而是通过“进、聘、转、退”的方式来解决村小组长的进退问题。以厚街白濠社区为例，原先该社区下设7个村小组，每个小组设一名组长，两名副组长。村小组取消以后，7名组长达到法定退休年龄，自动退休；两名副组长通过竞聘，其中一人成为社区委派理事负责打理村小组的经济事务。
从村—组关系来看，东莞在村小组层面采取的是做“减法”。一是减少集体经济组织。农村从过去的村—组两级经济通过“集体经济社区统筹”的改革推进组级经济并入村级集体经济，但这项措施并非一刀切，而是根据村组实际情况，对于原先村小组发展相对均衡的村庄，原村小组的资产、资源一次性并入股份经济联合社；而对于原先村小组发展不均衡、存在差距较大的行政村，则采取设立经济联合社分社的形式，实现集体经济由两级核算向行政村一级核算过渡。二是减少人员。东莞市大多数村庄除了有两委干部外，还有治安队、护村队等，少的有30～50人，多的有100人以上。改革后，除了不再设立小组长外，治安员招聘也由各片区派出所统筹，村庄不再单独招聘治安员，行政人员大大减少。三是减少经费。人员的减少意味着工资开支的减少，厚街全镇23个社区，改革之后行政经费支出总额减少几千万元。上述改革取得了一定成效，具体包括减少了村小组选举的家族角力、降低了行政成本、提升了行政效率、镇村资源重组实现了镇村双赢格局。
东莞针对当地农村存在的行政效率低下、利益矛盾扩大等问题，将改革落脚在“政治—经济”分离方面，通过设立经济联合社和分社，取消村小组长代之以经济分社社长，对村小组在组织上、人员上和经济上做“减法”，提高了行政效率，通过经济引领来带动村组发展。
（三）两地单元改革路径的限度
清远和东莞根据本地实际进行基层治理创新，取得了一定的成效，但也面临着不小的困难和挑战。正如有学者认为，无论从清远自身的实践还是从全国实践来看，清远的村小组自治仍存在体制上的障碍、党建上的问题、财政上的困难和人才上的匮乏，以村小组或自然村为基本单元的村民自治并不具有普遍性和可行性。而东莞市的改革同样面临着困难和挑战：一是有的村小组之间经济水平差距较大，利益难以协调。经济发达的村小组每个村民的平均资产高达10万元，而经济欠发达的村小组村民的平均资产只有几千元，村小组合并后实行统一分红，发展较好的村小组村民必然会有抵触情绪。二是取消村小组长代之以经济分社理事之后，村小组只具有经济职能，而社会职能缺失，行政人员不变甚至减少，要做的事情更多责任也更大，容易诱发新的矛盾。政经分离后村庄呈现出“经济强而社会弱”的自治格局，形成“经济自治消解社会自治”的现象，突出表现为规则程序悬浮与自治价值消解、民主的功利化与治理效应抵消、自治空间缩减与融合治理失效。
不可否认的是，改革过程中必然会遇到各种问题，关键是各级政府如何面对和解决这些问题。中国地域辽阔，区域农村各具特点，改革举措应紧密结合当地的实际。清远改革激发出来的农村活力表明，当地现阶段仍然需要进行“行政—自治”分离；而东莞地区的农村已经没有可供开发的土地，通过镇政府的统筹、整合，引进好的项目实现镇村分利的双赢模式符合当地的发展趋势。显然，不能因为出现一些伴生性问题就忽视改革成果甚至否认改革，应积极探究地方改革路径的选择逻辑以及如何调整下一步的改革路径。
三、基层治理路径的选择逻辑
本文所讨论的基本单元是聚焦于我国基层治理单元演变中不可缺少的村小组单元。通过比较广东省清远市和东莞市的基层治理改革创新特别是针对其在村小组一级采取的截然不同的改革路径可以发现，各地对村小组的单元设置受当地农村村民群体构成、村庄经济发展水平和村民对公共服务需求的影响，并由此决定了基层在改革中所选择的单元规模、单元组合和单元功能。通过结合当地实际情况，适应当地发展需求，改革实现了激活土地要素、激发农村活力、提升农民生活水平的目标。
（一）村民群体构成影响单元规模选择
密尔认为，有效参与和治理规模有关，“在面积和人口超过一个小市镇的社会里，除公共事务的某些极次要的部分外，所有的人亲自参加公共事务是不可能的”。托克维尔在对美国的乡镇进行考察的基础上提出：“乡镇是自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体”“其人口一般为两三千人，其面积并未大得使全体居民无法实现其共同利益的地步；居民人数也足以使居民确实能从乡亲中选出良好的行政管理人员。”美国学者达尔对治理规模与民主的关系进行考察，发现在一个国家之内，为了使参与和效能感的价值最大化，可能需要的单位大大小于通常假设的规模。可见，从治理有效的视角看，基本单元的特点是规模最小且不可再细分，相对较小规模的单元更加有助于实现有效治理。在清远市和东莞市关于单元设置的改革方面，单元规模是一个重要的考虑因素，而单元规模的选择逻辑则深受当地农村村民群体构成的影响。
清远的单元选择是小规模的村小组。清远市大多数农村地区的村民群体构成是“农村留守人口+外出返乡人员”。从村民对村庄的认同感来看，本地的留守人口多为“386199部队”，他们日常生活和交往范围多为熟人社会的村小组或自然村，不关心行政村的公共事务，也不具有参与行政村公共事务的能力，对村小组的集体认同高于行政村。外出返乡人口大多是在外工作取得一定成就想回乡创业就业的群体，部分外出返乡能人作为新乡贤，能为村小组或自然村的发展作出较大的贡献。以清远市的中华里村为例，中华里村位于佛冈县，大量村民外出务工，虽然物质生活较为富裕但精神生活却相对贫乏，村庄人心涣散，村民沉迷赌博。后来，以返乡能人李庚原为代表的新乡贤通过搭建村民理事会，聚合村庄人力、物力、财力，开展共建、共理、共管，使村庄生产生活条件与村容村貌大为改善。清远市采取“行政—自治”分离，村民自治下沉到村小组一级的改革路径，让村民群体回归到极具认同感的村小组单元，适宜的单元规模激发了村小组的内生活力，村集体经济日益壮大，村民生活水平显著提高。
东莞的单元选择是较大规模的网格，村庄下辖也有村民小组。东莞市的村民群体构成是“本地户籍人口+外来务工人员”。从村民对村庄的认同感来看，由于外来人员较多，原来的村小组因为历史、产权等因素无法将外来人员纳入其中，外来务工人员始终被排除在村小组单元之外，无法参与到农村社会的有效治理当中。东莞市采取“政治—经济”分离，取消村民小组长，代之以经济分社社长，原有的村小组保留经济职能，实行经济自治，而在社会治理的单元规模选择上以网格代替村小组，一个网格通常由2～3个村小组构成，设立网格长和网格员，负责网格房屋信息核查、企业资料录入、消防安全检查、矛盾纠纷调解和环境卫生监督等多项事务。以东莞市的桥梓村为例，桥梓村位于常平镇，面积1.75平方公里，村中户籍人口2600多人，华侨和港澳同胞3000多人，外来人员高达10000人以上。桥梓村原来下辖7个村小组，后重新进行单元设置，分为3个网格，设6名网格员，聘用新莞人作为工作人员，充分吸纳外来人口参与村庄事务，形成了新老莞人共同参与的基层治理新格局。可见，两个地方的村民群体构成不同，所选择的基本单元规模也不一样。
（二）经济发展水平形塑单元结构组合
基层治理单元规模设置受制于经济发展水平，随着经济发展水平的提高，基层治理单元会逐渐扩大。学者们探讨了经济发展水平与治理单元规模之间的关系，但并未关注和探讨经济发展水平与地方单元结构组合形式之间的关系。清远市和东莞市呈现出两种完全不同的经济发展方式，前者为农业经济，后者为工业经济。清远市大多数农村集体经济收入来源为山林出租、土地发包，收入普遍较低，村民的收入主要来源于种植农作物、经济作物和外出务工。如，英德市禾湾村2013年村集体经济收入21万元，人均纯收入为7000元/年；佛冈县石角镇大田村在2013—2016年村集体经济收入分别为40137.1元、63242.6元、42337.8元、57849.2元，在5万元上下浮动。而东莞市农村的村集体收入来源为厂房出租、企业项目引进，收入相对较高，村民的收入主要依靠房屋出租、村组分红和就地务工。如，常平镇桥梓村2018年的村集体收入达到4000万元，石排镇埔心村、横山村、谷吓村、燕窝村2017年的村组两级经营总收入分别为3280万元、2500万元、2366万元、1944万元。
两地经济发展方式和经济发展水平都呈现较大差距。清远市在经济发展上更依赖产权与治权合一，发展村组集体经济，产权在村小组一级，更容易在村小组内部实现土地整合和资金整合。清远市将改革重点放在村—组关系上，强化村—组合作结构，大力发展村小组集体经济，提升村小组经济内生活力。东莞市则侧重于镇—村关系改革。首先，自2009年起，东莞市开始推进“扩权强镇试点”和“村级体制改革”，形成了市—镇—村三级扁平化的治理架构。与此同时，逐步取消村民小组，用经济分社社长代替村民小组长，更便于乡镇灵活治理和统筹管理。其次，整合组织资源，理顺乡镇—村庄—网格三者各自的职责。在乡镇层面，通过整合不同部门功能，多部门联合，节省行政资源，提高服务效率；村庄层面，通过村级组织分工、分类服务，根据村民所需要的服务类型，探索市场化、社会化、行政化等多种服务模式，实现村级专业化治理；在网格层面，综合利用网格管理系统，探索发挥“一格多元”功能。可见，在镇—村—组纵向链条中，地方的经济发展方式和经济发展水平形塑了基层单元结构组合，通过优化单元组合方式实现有效治理。
（三）公共服务需求影响单元功能的发挥
基本单元的特点是有一定的公共生活，人们聚集或者组织在一起就是为了实现公共生活，没有公共生活的群体不能称为基本单元。各个地区的村民群体构成和经济发展水平不同，所以公共服务需求也会有所不同。关于地方提供公共服务的路径，胡平江认为，“单元上移”是强化国家对基本单元的控制，使国家资源更集中、高效地投入，“单元下沉”是国家将基本单元的划定权让渡给社会，以此激活社会资源的自我供给能力。由此可见，资源配置高效化和资源供给社会化是地方提供公共服务的两条有效路径，其选择逻辑取决于地方改革发展是靠行政效率推动还是靠自治活力推动。
清远市和东莞市恰好选择了两种不同的公共服务路径。在清远，村组较低的集体收入导致村民所需的公共基础设施建设和公共服务无法由村组自身来承担，大多数村庄都要依靠政府的转移支付、新农村建设等项目支持。清远市在村小组建立党支部和理事会，激发村小组发展动力，通过村小组筹工筹劳开展土地整合、拆旧建新、修缮路桥等公共事务，政府“以奖代补”最大程度激发村组活力，积极发挥农民主体性作用，实现资源供给社会化。如佛冈县同兴村在村民理事会的带领下，对农户156 间旧屋危房进行拆并后实施统一规划建设，利用新整合的宅基地资源，建成村庄文化室、篮球场、健身广场和公园等基础设施，村庄面貌大为改善。在东莞市，政府在整合资源的基础上通过建立服务清单制度、创新服务供给制度来为村民提供公共服务，同时，村集体自身有较大的财力支持村庄的公共事务和提升公共服务供给水平。东莞市将村小组的经济统合到村一级，可以克服分散的村小组决策带来的摩擦和阻力，提高村庄的资源统筹和整合能力，在公共服务的分配和安排上可以更好地实现均等化，在村级土地资源的利用上可以更好地打通既有的瓶颈，实现整片开发、综合开发，提高经济效益。可见，清远市和东莞市都面临着提升农村公共服务水平的需求。清远市侧重于发挥单元的自治功能，选择在村小组层面激活村民内动力，通过村民自发筹工筹劳参与到村庄公共事务中来；而东莞市侧重于发挥单元的行政功能，选择从行政村层面整体统筹和落实网格单元来更好地实现公共服务均等化。二者处于经济水平发展的不同阶段，不同的基础条件决定了清远市通过发挥单元的自治功能，选择了公共服务资源供给社会化；而东莞市通过发挥单元的行政功能，选择了公共服务资源配置高效化。
四、结论与讨论
（一）立足具体的社会治理条件是单元设置的前提
从我国的实际情况来看，社会区域的复杂性决定了基层社会治理样态的丰富性。因此，深入推进基层改革、提升基层治理能力需要为地方探索留出空间，坚持实事求是，鼓励各地因地制宜、大胆创新。具体到农村改革方面，有学者关注到改革应尊重地方社会治理条件，如印子提出优化村组治理的可行路径，是对我国农村治理现状保持类型化的理解思路，结合具体的社会治理条件，来思考乡村治理体系的重构，为村组治理的运行提供合适的治理空间和制度环境。各个地区的社会基础不同，村民群体构成、经济发展水平和公共服务需求也不一样，这直接影响到基层改革过程中单元规模的选择、单元结构的组合和单元功能的发挥。地方在进行基层治理创新时要充分尊重地方底色与特色，最大程度地争取村民的认同和支持，正确把握地方的经济发展水平和发展形势，提升公共服务水平。
（二）正视改革中出现的问题是治理创新的重点
地方治理创新具有实际性和灵活性，要直击改革过程中出现的痛点和难点。自治重心下移后的村民自治依然面临着新的结构性困境与挑战，分别为动力机制缺失、人才难接续和再度行政化，具体体现在理事会成员全凭公益心、能人外流下的精英匮乏和自治组织承担上级事务变多。此外，清远市强化村民自治面临的问题还有政策衔接不顺畅等；东莞市取消村小组选举同样也面临着一系列后续问题，如行政村工作压力增大、村小组社会治理职能缺失和新老莞人融合度低，乡镇、村庄和村小组在公共服务提供方面的责任和义务尚未明确和理顺等。具体体现在还未理顺乡镇、村庄和小组在公共服务提供方面的责任和义务。弱村组、强街镇的改革路径虽然提升了行政效率和加快了经济发展，但社会根基的削弱导致村小组日益缺乏社会活力，村庄当“保姆”村民当“懒汉”的现象随处可见。两个地区应当正确对待改革创新过程中出现的新现象和新问题，及时转换改革思路，调整改革策略，确保改革成果。
（三）厘清单元职能和拓展单元功能是单元调整的关键
在基层治理改革中，地方需要认识到单元的限度，厘清单元职能和拓展单元功能是有效的解决办法之一。一方面，厘清职能分工，实现权责明晰。清远市应进一步理顺村委会和村民理事会之间的职能分工，从体制上明确二者的权责清单，确保村民理事会的自治作用得到有效发挥，避免理事会再度行政化。东莞市经济发展水平较高导致所需的公共服务也较多，大多数村组都承担了大量的公共职能，如消防、安全监管等，需要理顺乡镇—村庄—小组三者在公共服务提供方面的责任和义务，处理好三者之间既分工又合作的关系。另一方面，确定单元性质，实现功能整合。地方在治理改革创新中，避免用单一视角看问题，不能仅仅从“行政—自治”分离或者“政治—经济”分离来确定改革思路，要培育多功能的单元。清远市的村小组在自治能力较强的基础上积极发挥经济功能，东莞市行政村在经济效率较高的基础上积极发挥社会职能，如此方能确保基层治理改革的顺利推进。
注释：
（1） 本文所使用的实际案例和相关数据均来源于笔者的实证调查，由地方政府提供和访谈所得，文中不再单独注释。笔者所在的华中师范大学中国农村研究院调研团队在清远市调研的相关成果已汇编于调研报告《清远改革：以治理有效引领乡村振兴》。
（作者刘义强系华中师范大学中国农村研究院教授、博士生导师，朱露系华中师范大学中国农村研究院博士生；中国乡村发现网转自：《求实》2021年第3期）
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