中国特色社会主义进入新时代，农业农村发展步入新的历史阶段，乡村振兴成为农业农村工作的总抓手和主旋律。改革仍是激活主体、激活市场、激活要素的关键所在。要准确把握农村改革方向，以土地制度改革为主线，创新农业体制机制，实现全面建成小康社会发展目标和强国梦，完成乡村振兴的历史使命。
一 、土地制度改革绩效巨大
农村改革，土地制度创新是主线。以改革开放前的人民公社体制为历史起点，中国的农地制度经历了“公有共营”“公有私营”“公有共享”三个阶段，呈现出明显的阶段性与渐进性。“公有共营”阶段，为人民公社时期，土地集体所有，集体经营，平均分配，制约了农民的生产积极性，导致农业生产效率低下。“公有私营”阶段，1978年家庭联产承包责任制的实施，土地所有权与承包经营权的“两权分离”，还原了土地家庭经营的最优本源，极大地解放了农村劳动力，调动了农民的生产积极性，农村经济充满活力并得以蓬勃发展。但随着市场经济的不断发展，家庭分散经营在保持农民生产积极性的同时，也不断暴露资源配置效率不优的缺陷，需要调整生产关系以适应生产力的发展水平。在新的历史条件下，坚决稳定农户家庭承包经营的基础地位，农村土地制度进入以土地经营权共享为特征的“公有共享”阶段，土地所有权、承包权、经营权“三权分置”成为继家庭联产承包责任制后农村改革又一次具有革命性意义的重大制度创新。“公有共享”成为当前和未来我国农地制度改革的基本方向。
四十多年的土地制度演变到今天，渐进性的制度演变使中国农地的利用效率呈现出了三大特征。
其一，从封闭到开放。传统农业与现代农业最大的区别表现为传统农业是生存农业，现代农业是竞争农业。要提高中国农业的质量效益竞争力，家家有地、户户种田的小规模经营方式显然无法适应。“三权分置”制度设计，在坚持农村土地集体所有、维护农户承包权益的基础上，通过土地经营权的流转或在新型经营主体之间共享的方式，实现了“农地农用农民用”向“农地农用全民用”的转变，在保持了家庭经营基础的同时，使土地资源要素在更大范围内得到优化配置，土地的经营权利在更多主体中得以分享，为规模经营创造了条件。
其二，从分散到集中。据中国统计年鉴数据显示，2004年农村承包地流转面积为0.58亿亩，占全国耕地总面积的2.97%左右。另据农业农村部统计，到2018年全国家庭承包耕地流转面积接近5.4亿亩，占二轮土地承包面积的37%以上。根据第三次全国农业普查结果，2016年耕地规模化（南方省份50亩以上、北方省份100亩以上）耕种面积占全部实际耕地耕种面积的比重为28.6%。伴随着新型农业经营主体的大量涌现，土地集约化、规模化经营，产出效益提升拥有了更加广阔的空间。
其三，从公平到效率。改革开放之初，新的制度安排既要通过变革旧的制度，采取家庭承包经营的方式，激发农民的生产积极性，又要兼顾当时农业生产条件差、土地资源质量参差不齐的客观现实，采取以家庭为单位，按人平均分配，远近、肥瘦搭配土地资源的做法是相对公平的原则。尔后几十年间，一方面，随着农村劳动力大量转移进城，“谁来种地”问题日益显现。另一方面，随着农业生产条件改善，土地资源质量普遍提升，实现由分散到集中的条件逐渐成熟。如何提升农业劳动生产率、土地产出率以及资源配置效率成为迫切需要解决的问题。土地“三权分置”满足了从公平到效率的制度设计。
土地制度的不断创新产生了明显的制度绩效。从农业生产的角度看，从2004年到2019年，我国粮食生产实现了历史性的“十六连丰”，2012年以来，总产量连续九年持续稳定在6亿吨以上。2019年，我国粮食总产量6.64亿吨，人均占有量470公斤，高于世界平均水平120公斤；肉类总产量7649万吨，人均占有量55公斤，高于世界平均水平12公斤；水产品总量6450万吨，人均占有量45公斤，高于世界平均水平22公斤。从劳动力结构的角度看，1978年从事第一产业的劳动力为2.83亿人，到2002年达到3.66亿人的历史最高点后，从业人员绝对数量开始不断减少，到2018年减少到2.03亿人。与此同时，1978年全部劳动力构成中，从事第一产业的比例为70.5%，到2018年其比例下降到26%，每年下降1个百分点以上，全部劳动力构成由农民为主变为二三产业从业人员为主。我们之所以能以越来越少的农村劳动力，生产出越来越多的农产品，生产效率大大提升，土地制度演进在其中扮演了重要角色，最大可能地实现了小农户与现代农业的有机衔接，走出了一条独具中国特色的农地创新之路。伴随着土地制度的不断创新，各类新型农业经营主体不断发育成长，推动了传统农业向现代农业的转变，促进了国民经济健康可持续的发展，使中国由贫困国家跃升为全球经济总量第二大国，制度绩效巨大。
二、牢牢把握土地制度改革方向
所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权共享作为现阶段土地制度的主要特征，实践中如何最大限度地释放其制度效应，应在两方面做大文章。
其一，稳定承包关系。我国目前有超过15亿亩的农村承包地，涉及近两亿农户，土地承包关系事关巩固完善农村基本经营制度、现代农业发展、农村社会和谐稳定根本性问题。党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。要充分领会其蕴含的深刻内涵，坚决做好“两不变、一稳定”，保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，保持农户承包地稳定。农业是我国经济社会的压舱石，稳定承包关系则是我国农业的基石，这是改革不能突破的原则底线。只有承包关系稳定了，农业持续健康发展的基础才能牢靠，共享经营权的制度创新才有空间。要安排实施长久不变的试点试验，并及时总结好试点模式和经验，同时尽快研究出台在全国范围内实施长久不变的具体办法。
其二，发展规模经营。农业适度规模经营是现代农业的必由之路，也是国内外经验反复证明的基本事实。在中国实现规模经营一直有两条道路，一条是土地经营权流转形成的土地规模经营，由农户拥有的承包权派生出租、转包、互换、入股等多种方式让第三方分享其经营权，比较好地解决了劳动力转移出去以后“谁来种地”问题。一条是土地经营权不流转，农户将重要的田间作业环节托转给新的服务主体，即实践中的土地经营全托管、半托管形式，形成服务规模经营，解决“地怎样种好”问题。总之，无论是经营权全部转让，抑或是部分转让，都形成了新的条件下土地农户经营权的共享，这种公有共享的土地制度创新格局极具中国特色，在东亚人多地少的资源状态下，为小农户与现代农业有机衔接找到了一条切实可行之路，其意义十分重大。
但是，我们应该清楚地看到，一方面，随着土地制度的不断完善，农民拥有的土地权益不断增加，以及近年来农业外部就业机会相对减少，农民越来越不愿意将经营权转移出来。另一方面，土地经营的土地资源要素配置格局有所变化，生产成本的构成由最初的化肥农药、人工成本，越来越向租地成本转移集聚。近年来，化肥农药的价格基本稳定，人工成本受经济环境的影响无大幅度增长，而由于土地权益保障体系的健全，土地收益有所增长，农民惜地情结更甚，导致地租成本不断上升，新的经营主体流转土地经营的积极性受到遏制。据农业农村部统计，2017年全国经营权流转的土地面积为5.12亿亩，到2018年发展为5.39亿亩，增速为5.3%。而同期全国农业托管面积达到13.84亿亩次，按照综合托管系数计算的托管面积达到3.64亿亩，2018年比2017年增加了50%。充分表明相对于土地经营权流转面积的增长，不流转土地经营权，而通过托管、半托管形成的经营权共享发展速度更快，越来越多的经营主体倾向于在土地经营权归属明晰并有保障的基础上，提供农业生产性服务，共享经营权。土地不流转而转向服务形成的规模经营，成为土地制度创新的大趋势。
当然，从长期趋势来看，服务的规模经营还是产生于土地的规模经营，只有实现土地规模经营，服务的供给才更有可能降低成本、保障质量、提升专业化水平。这需要工业化、城镇化继续推进，使农村劳动力和农村人口转得出去、留得下来，真正成为城市市民，实现城市安居和非农领域的充分就业，为留在农业内部的职业从业者从事生产经营活动以及土地规模化、服务规模化创造前提，更好地发挥规模效应。作为工业化、城镇化水平全国领先的区域，江苏省苏州市虎丘区开展的土地承包经营权有偿退出改革试验，在充分尊重农民意愿的基础上，通过规范土地承包经营权有偿退出主体资格认定与退出回收程序、完善社会保障政策、优化收益分配机制，确保了拥有土地承包经营权的农户有退地的意愿，退出以后充分享有与城市居民完全一样的社会保障，农户退出承包经营权的改革试验取得明显进展。截至目前，在虎丘区试点的全部14903户农户、33455亩承包地中，累计土地承包经营权有偿退出涉及农户12391户，承包地退出面积23753亩，承包土地退出率达到71%。退出土地通过镇村统一经营管理、发展合作农场、引入社会资本经营等方式进行多元化、规模化、现代化经营管理，为农业社会化服务的开展提供了基础条件，优化了土地资源配置效率，提升了农业现代化水平，为在全国范围内开展承包农户退出土地承包经营权，特别是规避出现大量不在地“地主”现象提供了实践范例。
需要反复强调的是，土地制度的改革、土地经营权的流转、承包权的退出等都需要尊重农民的意愿，把选择权交给农民，这是一项政策性很强的工作。要把握好土地经营权流转、集中和规模经营的度，把握好农户承包经营权退出的经济社会发展条件，不能侵犯农民利益。不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地减少了，不能把粮食产量改降了，不能把农民利益损害了，这是我们必须树立的底线思维，是任何时期任何情况都不能违背的基本原则。土地制度的创新实践值得总结，由此带动的农业生产性服务业形成与发展要好好研究，土地经营权流转与不流转表现出的土地公有共享中的经济学理论更需要深挖。
三、土地制度创新要提升人力资本
新型农业经营主体创新、发展，与土地制度相伴而生，这既是土地制度创新的结果，也是农民内部分工分业的要求。据2018年农业农村部统计，各类家庭农场60万家、合作社216万家、各种各样产业化经营组织10万家、社会化服务组织115万家，总共约400万左右的新型农业经营主体，此外有1500万职业化农民，两者相加，大约有2000万左右现代农业领军人物和职业化农民，占2018年第一产业从业人数10%。另据农业农村部最新统计，全国返乡入乡创业创新人员已达850万人，在乡创业创新人员达3100万人，两者相加接近4000万人，占第一产业从业劳动力20%。无论按哪个数据计算，新型的职业化农民都已占到第一产业从业人员的10—20%，如何打造一支高素质的职业农民队伍，如何引导经营主体有序发展，从而更好地服务于现代农业发展，需要细致规划，长远布局。
现代农业发展到今天，无论是从纵向或横向角度观察，其生成的若干生产环节和多产业衍生形态，在很大程度上颠覆了人们对农业的传统认知。土地制度的创新，经营权共享，催生着各类新型农业经营主体不断发育成长，并在现代农业不同环节、不同层面创造扮演着不同角色。在乡村振兴背景下，多元化的新型经营主体，包括家庭农场、合作社、农业企业、社会化服务组织等要继续创新发展，明确各自不同的功能定位，激活农业发展所需的各种资源要素，深入推动传统农业向现代农业的历史性转变。
其一，充分发挥家庭农场的基础性作用。家庭农场更多聚焦于粮、猪等资源性农产品产出，家庭农场具有产权关系清晰、治理结构单一、利益关系直接、监督成本较低等显著特点。在农产品直接生产过程中，家庭农场既能保证最大产出还能有效降低生产成本，相对于其他主体具有不可替代的优势。
其二，充分挖掘合作社组织农民的核心功能。就中国现实情况看，面对日益开放的外部环境，无论是数量众多的普通农户，抑或是具有一定经营规模的家庭农场和种养大户，与市场化大生产仍难以实现无缝衔接，由此决定了农民间互助合作极为重要。合作化的组织形式和运行机制，可以为成员提供农资采购、作业服务、技术指导等专业服务，节省生产成本，拓宽交易渠道，降低交易费用，增加成员收入，并确保所有成员平等享受服务和收益，对连接农民与市场、农村与城镇、农业与二三产业大有助益。
其三，充分凸显农业企业在现代农业中的引领地位。农业企业作为现代经营组织形式，在发展新产业新业态、品牌打造、营销渠道建设等方面拥有巨大优势，也拥有发展高端化、多元化、绿色化、小众化农业，提升农业产业价值的能力，在引领众多经营主体发展现代农业方面具有示范效应和导向性作用。因此，要通过“公司+农户”“公司+合作社+农户”等组织模式，让企业与农户形成利益共同体，带领农民、帮助农民、服务农民、富裕农民，推动农业供给侧结构性改革，促进现代农业发展。
其四，充分拓展社会化服务组织服务农民的纽带效应。社会化服务组织具有专业化特征，可以为普通农户和其他经营主体提供市场信息、农机作业及维修、农产品初加工及营销等全方位生产性服务。特别是近年来新兴的托管、半托管等农业服务模式中，不同类型的社会化服务组织发挥着至关重要的作用。既满足了农村劳动力大量转移，农业劳动力兼业化、老龄化导致的农业对经营性生产服务的需要，同时也拓展了规模经营的内涵，为现阶段实现适度规模经营提供了另外一条可选路径。
各类新型经营主体在各司其职、充分发挥自身优势的基础上，要根据发展环境与需求，寻求主体之间的联合经营，建立利益联结机制，实现互利共赢。国内外的市场经济发展经验证明，建立有效的协同合作关系，有利于在规模适度的前提下，最大限度地提升生产效率，调动生产积极性，促进产业优化升级，形成健康开放的产业生态系统。在农业产业化、规模化、市场化不断加深的发展背景下，实现区域、行业、主体间的有机结合，共同抵御风险，扩大资源调配范围，提升农业产业竞争力，保障农民权益的需求日益强烈。因此，要不断探索农业主体间合作与联合的不同形式，博采众长，完善机制，形成合力，找到大国小农在生产经营过程中的最佳资源配置方式。最近几年“公司+合作社+农户”的组织形式和经营模式在实践中大量出现，表现出可持续发展的运行机制。在这种模式中，企业发挥其引领方向、链接市场、现代资源要素投入的作用；农民负责提供土地资源、劳动力与农产品生产；合作社一方面组织农户，与企业建立合作关系，一方面保障农民权益,代表农户与企业进行利益博弈,使相关农户在与企业谈判中增强话语权、把握主动权、扩大收益权。三者的结合，能够实现优势互补，有效打通农业产业链上生产、加工、销售、服务多个环节，在整体提高农业生产力的同时，促进各经营主体的效用最大化、收益最大化、风险最小化，是符合农业产业化发展要求、具有创新性和可持续性的组织经营形式。
无论哪类经营主体，功能定位如何，怎样分工协作，其发展的主要目的，一是实现小农户与现代农业的有机衔接，组织、带动、提高、富裕农民，真正提升农业创新力、竞争力和全要素生产率；二是优化收入结构，增加农民收入，让农民在改革发展中有获得感、幸福感、安全感；三是丰富集体经济的有效实现形式，通过组织形式、治理结构的创新，探索多层次、多形式、多类型的农村集体经济。因此，新型经营主体要明确发展目的，把握发展方向，勇于探索创新，推动现代农业经营体系的构建，完成我国由大国农业向强国农业的转变。
实现乡村的全面振兴，培育壮大各类新型经营主体的同时，要着眼于职业农民的培养，打破人才瓶颈，为乡村振兴提供强有力的人才支撑。新型主体和职业农民培养不仅要注重数量增长，更应聚焦质量提升，培养出一批真正有文化、懂科技、会管理、善经营的职业化农民，提升第一产业劳动力从业者的人力资本，在继续向城市、向工业转移出富余农业劳动力的同时，使留在农业内部的从业者和外来从业人员由普通农民或简单劳动力成为具有职业精神的新型农民，为此，要在以下四个方面下功夫：
一是要有爱农情怀。当前，国内外经济发展环境、党和国家对“三农”的重视、源源不断的政策投入，催生了农业农村领域对于人才、资源、技术等要素的巨大需求，为农村人才回流、投身于乡村振兴建设提供了良机。但需要正视的是，农业是一个周期长、见效慢的产业，农业发展仍面临着一系列的问题与挑战，需要从业者拥有乡土情怀，有感恩、奉献精神，要真正喜欢做农业、爱农业、爱农村；要摆正心态，不能急于求成，急功近利，要有毅力，有耐心；要努力提升自身的专业技术、经营管理等能力，成为符合现代农业发展要求的高素质人才，这是对新型职业农民的基本要求。
二是具有工匠精神。进入21世纪以来，农林牧渔各大产业保持增长势头，各种各样的新产业新业态不断涌现，农业的产业层次在不断提升，如何生产出好产品，卖出好价钱，需要高素质的农民群体，需要能够带领更多农民群众生产致富的领军人物。无论从事资源性农产品生产，抑或是开创新产业、新业态，都强调追求工匠精神和工匠价值，这其实也是实现农业高质量发展的内在要求。
三是具有创新意识。创新精神，不仅仅表现在传统农业向高端发展，更表现在各类新产业、新业态的发展方面，要敢为人先。在农业观光旅游休闲、民宿产业、互联网+农业、智慧农业、养老养生等方面，都需要具有创新能力的人才。特别是随着新产业新业态的发展，过去很多前所未有的职业脱颖而出，比如乡村规划师、农村生产生活类服务性从业人员等。这方面“新农人”具有广阔的生存空间。
四是要有社会责任。家庭农场、农民合作社以及各类产业化经营组织的带头人，不仅自己要致富，而且要带动越来越多的普通农民群众共同发展、共同致富，让普通的农民群众在乡村振兴中有获得感、参与感、幸福感。因此，需要大批有管理能力、有情怀、有社会责任感的人才担当领军人物角色，发挥引导作用，实现小农户和现代农业的有机衔接。
作者简介：张红宇，男，清华大学中国农村研究院副院长，教授、博士生导师，中央农办乡村振兴专家委员会委员
中国乡村发现网转自：《毛泽东研究》2020年第3期 （此为原稿，与书刊有出入）
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