——基于9省920个被征地农户样本的分析
内容提要：新型城镇化建设过程中，我国征地制度存在土地征收目的条件模糊、土地征收补偿制度有失公平、土地征收的程序设置欠公正、失地农民安置和社会保障制度不完善、土地征收救济机制不健全、土地征收立法模式存在缺陷等问题。土地征收过程中，被征地农民的经济权益、政治权益和社会保障权益都受到了某种程度的损害。建议从严格界定土地征收的目的条件、重构土地征收公平补偿制度、完善土地征收的正当程序、健全土地征收救济机制、建立失地农民保障机制、完善土地征收的立法模式等方面采取完善对策保障农民土地权益，促进新型城镇化建设和城乡居民共享社会发展成果。
关键词:土地征收；新型城镇化；农民；土地权益
改革开放以后，我国走上了城镇化快速发展的道路，城市发展规模日益增大。然而城乡二元的格局和严格的户籍制度壁垒严重阻滞了我国城镇化的发展进程。在城镇化的发展进程中，农民、农村和农业为我国城镇化的发展付出了巨大的成本。我们应当调整视角、转变理念，在新型城镇化的进程中给予农民更多的人文关怀。因为中国农村问题的核心始终都是农民的土地问题，徐勇教授早在2005年就曾经指出，“我国是一个农民人口占多数的国家，农民问题一直是中国革命和建设的根本问题。土地问题不仅影响着农业、农村及整个国家社会经济的发展，也在相当程度上决定和影响着国家、政府与农民的关系。”[1]农村土地征收过程中始终伴随着国家、政府、集体、农民之间利益博弈。我们应当从尊重农民土地发展权和保护农民利益的视角对征地制度进行反思、进行改革、进行创新和进行完善。我们应当坚持“以农民为本”，必须杜绝过去忽视农民土地利益进行掠夺式开发的发展模式，而是采用对农民进行反哺式的城镇化发展模式。2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”[2]为了进一步规范土地征收行为，2014年12月，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2016年12月，习近平在中央经济工作会议发表重要讲话，习近平再次强调要统筹做好农村土地征收试点改革工作。这表明我国农村土地征收制度改革也走进了新时代。为了掌握新型城镇化过程中土地被征收农民的权益受侵害现状及其原因，并提出相应的保护农民土地权益对策。笔者通过个别访谈和问卷调查的方法对9个省份的1000户被征地农民进行了实地调研，并利用SPSS.22软件和EXCEL对这920个有效样本进行了统计分析。
一、土地征收过程中农民土地权益受损现状的分析
农民的土地权益是指农民在农村集体经济生存和生活中围绕土地所产生形成的政治性权益、经济性权益和文化性权益，以及由此而产生的物质利益的总和。本次对失地农民的实证调查以问卷形式为主，调查对象分布范围广泛，选取了山东、河南、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、陕西、甘肃等省的比较有代表性的地区进行问卷发放。问卷发放共计1000份，其中有效问卷样本为920个，占发放总数的92%。所调查被征地农民性别分布方面，调查对象男性为454人，占样本总数的49.3%；调查对象女性为466人，占样本总数的50.7%。男女比例基本持平（见表1）。在调查过程中，我们专门对被调研的样本进行了男女性别比例平衡控制。这样就保证了不同性别的调查对象对土地征收的不同看法，确保了调查的广泛性和代表性。特别是能够了解到农村妇女在土地征收过程中的权益保障情况。
（一）土地征收过程中农民土地财产权益受损的状况
土地是农民的命根子，是农民的衣食之源和生活之本，更是农民生存的基本物质保证。从历史上来看，农业经济一直是国民经济的主体，在国民经济中占据主导地位。而从我国的人口比例组成来看，农村人口始终占据着绝大多数。农村地区幅员辽阔，许多农民仍然保持着自给自足的小农经济模式的生产方式，农民在拥有土地时，即使没有其他收入，仍能维持基本生活。对农民而言，一旦失去土地，就失去了其唯一的生活保障。在土地征收过程中，农村集体土地所有权被转为国家所有，承载其上的集体土地承包经营权随之灭失。按照我国《宪法》《土地管理法》和《物权法》等相关法律法规的规定，国家给予农民的是适当补偿、象征性补偿或者叫做一定补偿，而不是公平补偿。农民在失去土地的同时，与土地相关的经济权益也受到了一定的损害。在被调查的920个样本中，家庭年收入5000元以下的占17.39%，5000—1万元的13.4%，1万—2万元的10.87%，2万—3万元的17.39%，3万元以上的41.3%。从调查结果我们可以看出，大部分被征地农民在征地之前家庭年收入在3万元以上，在家庭收入来源方面，土地耕作仍然为家庭收入的主要来源，占到了样本总数的77.3%（见表2）。该数据表明对农民来说，土地具有十分重要的意义，是全家人基本的生活和生存的保障。
然而，在新型城镇化建设的过程中，农村大量的集体所有的土地被征收，转化为非农建设用地。在调查过程中，家庭失地程度上，完全失地的有240户，占样本总数的26.09%；部分失地680户，占样本总数的73.91%。这表明我国的城镇化进程速度非常快，在工业化和城镇化的双重背景下，产生了大量的失地农民，保护征地过程中的农民权益成为摆在我们面前的一个时代课题。
在对失地后的家庭净收入方面的调查中，我们发现748户选择了下降，占样本总数的81.3%；147户选择了持平，占样本总数的16%；25户选择了上升，占样本总数的2.7%。（见表3）该项调查结果告诉我们，在土地征收的过程中，大部分农民的财产权益受到了不同程度的侵害。通过对2.7%选择家庭净收入上升的农户的调查，我们发现它们主要是基于近期的农村土地补偿金的考虑，没有考虑长远利益。当问及土地补偿金用完以后的家庭净收入情况时，大部分农户表示了对未来生活的担忧。
在本次调查的被征用土地样本中，关于征地意愿的调查，大部分人都不太愿意或者很不愿意被征地，选择非常愿意和比较愿意被征地的农户只有200户，只占样本总数的21.74%；选择一般没有倾向性意见的农户共220户，占样本总数的22.9%；而选择不太愿意和很不愿意的农户则有500户，占到样本总数的54.3%。（见图1）
（二）土地征收过程中农民土地政治权益受损的状况
政治权益是权益的一种类型，是社会成员参与和影响社会政治生活的权益。所谓政治权益，就是在特定的经济社会关系及其体现的利益关系基础上，由政治权力确认和保障的社会成员和社会群体的主张其共同利益的法定资格。[3]根据上述观点，土地征收过程中农民土地政治权益是指农民在国家征收集体土地的过程中所享有的与土地利益相关的政治方面可以为一定行为的资格，主要包括征地过程中的知情权和参与权。虽然《土地管理法》对土地征收程序进行了明确规定，但存在很多弊端，再加上在广大农村地区，由于农民知识文化水平、经济状况以及生活方式等原因，政治参与度普遍不高，在一定程度上损害了农民的知情权和参与权。
土地征收过程中主要涉及到了国家的土地行政征收权和农民的土地财产权之间的博弈。土地行政征收权的公共利益性决定了对农民土地财产权限制的正当性。但是在限制的过程中应当坚持正当的程序，应当保障征地过程中被征地农民的知情权和参与权。在对土地征收的方式调查过程中，由政府强制或者村委会直接通知而被征地的农户560户，占调查样本总数的60.87%，而与农民进行过协商的农户只有360户，仅占调查样本总数的39.13%。（见图2）
农民在征地过程中政治参与的程度非常有限。无论是土地征收公告还是补偿、安置公告都只是在征地方案被批准，补偿、安置方案做出之后才公告的，属于典型的“先上车，后买票”式的事后公告，这种公告往往只是流于形式。根据我们的调查样本，在土地征收过程中，落实了公告和听证制度的农户有260户，占统计样本总数的28%，而没有进行公告和听证制度的农户则高达660户，占统计样本总数的72%，当然这个数据也不排除公告时间过短或者宣传不到位因而农民不知道有公告和听证程序。（见图3）这表明在土地征收的过程中，农民的知情权和参与权受到了侵犯，而土地征收过程中农民话语权的缺失则成了农民利益受损的重要的原因。
但实际运作中，大多数农民对于公告或者听证制度均不了解，对征地补偿费用具体使用情况也是一无所知，更谈不上对农村集体组织实施监督了。这种情形至少说明了在征地过程中，大多数政府与村集体对于听证和公告制度的实行只是流于形式，没有依法实施，大多数农民没有真正地参与征地过程中的各种决策，而这严重侵害了征地农知情权与参与权。
（三）土地征收过程中农民补偿受损的状况
由于我国当前处于社会主义初级阶段，再加上历史上形成的原因，农村地区至今还没有构建一整套科学的社会保障体系。所以在当前形势下，土地对于农民而言，不仅是衣食之源，而且还承载着就业、医疗、上学等社会保障职能。在农村土地征地过程中，由于征地补偿安置制度存在弊端，失地农民的补偿安置受到了很大的损害。在调查过程中，我们发现920个农户中，仅60户对土地征收补偿款比较满意，仅仅占调查样本总数的6.5%。由此可见，绝大部分农户认为征地补偿不合理，征地补偿款标准过低。在征地补偿款的调查过程中，征地后政府对被征地农民的征地补偿金，在每亩3万元以下农户的占样本总数的52.17%，每亩10万元以上的农户仅占样本总数的4.35%。
对于补偿标准的确定方式，60.87%的农户选择了不清楚或者不知道，其余选择了由乡镇府或者乡村大队决定，所有的调查对象对征地补偿金的多少都没有经过村民讨论决定。对于补偿金分配的公平问题，认为补偿金在村集体和农民个体之间分配很不公平或者不太公平的农户720户，占调查样本总数的56.52%；认为比较公平的120户，占调查样本总数的13.04%；认为非常公平的20户，仅占样本总数的2.17%；认为失地农民与失地农民之间的补偿金分配很不公平或者不太公平的有460户，占样本总数的50%；认为非常公平的没有。（见图4）
（四）土地征收过程中农民就业保障权受损
征地过后，有的政府为失地农民提供了就业安排，少部分人被吸收到征地单位做职工、安置到本地企业或者组织外出打工，但是69.57%的人没有被提供任何帮助，10.87%的人仅提供就业信息和技能培训。被征收土地的大部分农民选择了外出打工和本地非农就业，但39.13%的人处于无业状态。绝大部分被征地农民都认为，对失地农民提供就业培训是非常重要的。征地后，被调查对象中78.26%认为政府并未对被征地农民展开养老方面的保障工作，而91.3%的人认为，养老保险对于被征地农民非常必要。
二、土地征收过程中农民土地权益受损原因的理性反思
（一）土地征收的目的条件模糊
土地征收是国家行使土地征收权强行取得农民集体土地所有权的行为，不以集体土地所有权人和使用权人的同意为要件。土地征收权的性质与公民财产受法律保护的基本法律原则存在冲突，如果土地征收权运作不当则很有可能侵害农民的土地权益。
我国《宪法》《物权法》和《土地管理法》都规定土地征收必须以“公共利益”为目的，国家对农村土地进行征收限于“公共利益”的目的。“公共利益”不仅是农村土地征收程序启动的实质性要件，也是规范农村土地征收范围的关键所在。但是上述法律并没有对“公共利益”的具体内涵、种类与认定标准进行界定，也没有明确“公共利益”的解释主体，这直接造成了理论认识和具体应用上的混乱，以致造成耕地锐减、纠纷频生，严重妨碍农业可持续发展和社会和谐。[4]而不少对农民土地的巧取豪夺恰恰常常是在“集体”“公有”或“公共利益”的名义下进行的。[5]这在调查的数据中也可以得到印证，在920个调查样本中，国家投资的能源设施、国家投资的交通设施和国家投资的水利等设施三项加起来只有117个样本，占样本总数的12.7%，而选择工商业、房地产等城市经营性用地的农户则有803户，占到样本总数的87.3%。（见表4）这表明在土地征收的过程中，大部分是征地行为的启动并不是基于公共利益的需要，而是基于商业目的。我国法律规定公共利益目的的模糊性和不可操作性，成为土地征收权在社会实践中异化的重要原因。
（二）土地征收补偿制度有失公平
我国的土地征收补偿制度，形成于计划经济年代，补偿的数额、补偿的标准、补偿的客体和补偿的原则等都带有显著的计划经济年代的烙印，严重落伍于时代的发展。因此，土地征收补偿制度的设置有失公平。主要表现在以下方面：
1.土地征收补偿标准不科学。
农村土地征收补偿标准是整个农村土地征收制度中的关键问题。在农村土地征收补偿范围既定的情况下，各个不同项目补偿标准的高低直接决定了被征地农民所得的补偿数额的高低。确定农村土地征收的合理补偿标准，实质上就是要给出一个公平合理的农村土地征收价格，如何确定该农村土地的价格，确定的补偿标准是否合理，对于被征地农民的家庭和农村土地权益的保障来说是十分重要的问题[5]。我国现行土地征收补偿标准的法律规定主要体现在《土地管理法》第47条，即产值倍数法。国土资源部制定的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定了统一年产值标准和征地区片综合地价标准。从各省、自治区制定的土地征收地方性规章来看，区片综合地价标准成为目前征地补偿的主要标准。该标准与土地的市场价格之间还存在着很大的差距。仍然不利于被征地农民的土地权益保障。例如《山东省泰安市2015年第2批次建设用地实施方案》征收土地补偿安置方案中土地征收补偿安置费标准为：按照山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复（鲁政字〔2015〕286号）文件公布的征地综合区片地价标准执行，补偿标准为6万元／亩。而同期同区域《泰安市国土资源局泰安高新技术产业开发区分局国有土地使用权招拍挂出让成交公示（2015－03－08）》中土地出让的价格则达到了20万元／亩。①由此可见，即便是征地区片综合地价的标准与市场标准的差距仍然很大。
2.土地征收补偿金受偿主体不明确。
对于农村土地征收补偿费在相关的主体之间如何进行分配，《土地管理法》没有作出规定。《土地管理法实施条例》第26条只是原则上规定土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。地上附着物和青苗属于个人所有，产权主体明确。土地征收补偿金分配问题主要集中在土地补偿费的分配归属方面。在对“您认为在当地有没有单位和个人侵占挪用征地补偿费用？”进行调研时：选择“不存在”的有14户，占样本总数的1.5%；选择“不了解，无法评价”的有193户，占样本总数的21%；而选择“存在”的却高达713户，占调查样本总数的77.5%。这表明在土地征收的社会实践中，相关的部门或者工作人员凭借特权，截留私扣农民土地补偿金的现象普遍存在（见表5）。
而在对“您觉得村集体与农民个体之间的分配比例公平吗？”调查中，可以发现被调查的农户认为土地补偿金分配“公平”的只有50户，占样本总数的5.4%；认为分配比例“一般”的有63户，占被调查样本总数的6.8%；而认为“不太公平”和“很不公平”的农户高达807户，占被调查样本总数的87.8%。（见表6）从被调查农户的调查数据可以看出，大部分农民认为村集体和农民个体之间在土地补偿金的分配方面比例不公平，农民土地权益严重受损与模糊的农地产权之间存在着很大的关系。
此外，土地补偿费是作为集体经济组织资金留用发展村集体经济，还是发放给村民？如果发放给村民，那么应当采用什么样的标准来发放？谁有资格受偿？那些已经出嫁但户口仍在本村的妇女、嫁入本村但户口不在本村的妇女、村内部分无地的村民，赘婿、大中专学校在读学生、服现役的义务兵，以前迁离本村后又回迁的村民有没有受偿资格？所有的这些都找不到相应的明确法律依据。实践中土地征收补偿费，被政府、村委会、村民小组，以各种名义层层截留，真正到农民手中的十分有限，损害了农民的土地权益。
（三）土地征收的程序设置欠公正
行政行为合法性的依据和获得公正行政效果的前提，就是严格依照法定的程序履行行政权力及其职能。农村土地征收是国家公权力运作的过程，土地征收行为必须严格按照法定的程序进行。我国现行《土地管理法》确定的集体土地征收程序为：两公告—登记—意见，即征收公告和补偿安置公告、征地补偿登记、听取农村集体经济组织和农民的意见。土地征收程序设置顺序不当，属于“先决定后通知”的倒置程序，即国家在决定征收村集体经济组织土地之后，采取通知的方式告知被征地人。在这种程序规定下，被征收人在征地决定做出之前，没有任何知情权，异议权更是无从谈起。在这一程序下，被征收人只能接受土地被征收的既定事实。此外，征地程序在本质上属于“先征后补”的倒置程序。《土地管理法实施条例》第25条规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，这就意味着在征地补偿费用没有确定、土地补偿费没有到位的情况下，土地可能已经被强行征收到了政府手中。这种排除一方当事人基本权益的命令式强制性程序，与现代法制“程序公正”的基本理念和基本要求背道而驰。
（四）失地农民安置和社会保障制度不完善
土地征收过程中，被征地农民的安置问题是征地制度的关键。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第5—8条规定关于被征地农民安置途径为：农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置和异地移民安置。现实中很多农村集体经济组织已经没有了机动地再承包给被征地农户从事农业生产，而入股分红安置和异地移民安置操作起来又有很多困难，所以快速便捷高效地重新择业安置，即一次性发放安置补助费，让失地农民自谋职业成为了安置方式的首选。由于这种方式操作简单，受到各级地方政府的欢迎，实施范围极为广泛。在调查过程中，在对“征地后政府采取了以下哪些安置方式？”进行调查时，选择货币安置的农户有784户，占到了样本总数的85.2%，而选择“就业安置、入股安置、留地安置和住房安置”的总数只有136户，占样本总数的14.4%。（见表7）
但是这种以货币安置为主的方式对农民来说没有保障，解决不了根本的就业问题。失地农民由于文化水平普遍不高，缺乏非农就业的技能，在就业方面处于明显的劣势，很容易陷入失去土地、失去权益又失业的困境。另外，土地对农民来说不仅是生活资料的主要来源，还具有一定的社会保障作用。失去土地，意味着他们的医疗、养老、子女上学等也失去了保障。
（五）土地征收救济机制不健全
有权利必有救济是现代法治社会的基本理念，完善的救济机制从根本上保障了权利的实现。国家强制力是权利实现的基本保障，而权利的司法救济渠道的畅通是权利保障的最终防线。美国马歇尔大法官这样说：“公民自由的本质确切无疑地存在于每个人在遭到侵害时能够获得法律保护的权利。政府的首要义务之一就是承担这种保护。”[6]然而在土地征收过程当中，如果被征地农民或农民集体认为自己的土地权益受到了损害，对政府的土地征收决定或者征收补偿数额不服或者持有异议，《土地管理法》没有规定任何救济措施。土地征收纠纷解决的唯一法律依据是《土地管理法实施条例》第25条第3款，该款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”根据该规定，协调解决的是县级人民政府，最终行政裁决的则是批准用地的人民政府。由此可见，政府同时扮演三种角色：即政府既是公共利益的判断者，又是征收的执行者，还是征收争议的裁判者[7]，显然难以做出公正的裁决。该法律规定致使被征地农民在土地征收补偿权益受到损害时，无法有效获得作为社会正义最后一道守护防线的司法的救济，同时也导致司法在这一领域一直处于“集体性失语”的尴尬境地。[8]土地征收是否符合公共利益的目的条件，土地征收行为有没有按照法定程序进行，土地征收补偿有没有到位，安置措施是不是合适，这些问题是否得到相应的司法救济，法律规定是缺位的。土地征收案件是否在法院的受理范围，各个法院之间做法并不一致，实践中法院对于土地征收纠纷大多采取不予受理的做法，司法保障对于土地征收纠纷案件的救济是缺位的。
（六）土地征收立法模式存在缺陷
立法模式的选择和一个国家的立法传统和社会现实有着密切的联系，立法模式的选择不但影响着法的作用的发挥，而且制约着法的实施效果。从世界范围来看，关于土地征收的立法模式选择主要有两种：分散性的立法和集中式的立法，其中集中式的立法主要是法典化的立法模式，法国、日本、韩国等国家采用了这种集中式的立法模式。[9]集中式的立法模式相对于分散性的立法模式而言，土地征收法律体系性较强，逻辑性较好，方便执法和司法工作时顺利开展，也方便人们遵守法律。然而我国土地征收的立法散见于《宪法》《土地管理法》《物权法》，以及各种行政法规和规范性文件之中，属于典型的分散性的立法模式。这种立法模式导致我国土地征收法律体系内部冲突层出不穷，不仅土地征收的法律规范之间存在矛盾，而且下位法的地方性行政法规和上位法的法律规范之间也不协调。这不仅影响了土地征收法律体系的权威性，而且也造成了司法实践中法律适用的困难。
三、征地制度改革中农民土地权益法律保护机制的构建
（一）严格界定土地征收的目的条件
土地征收是国家公权力对公民私权的限制和剥夺，世界上大部分国家都严格限定土地征收权启动的法定目的条件，即只有为了公共利益的需要和公共利益的目的才可以对公民个人财产启动国家行政征收的权力。英国从目的性方面对公共利益进行界定。美国土地征收的垄断性主要表现在为了公共目的，并且美国对土地征收的公共使用目的的范围又有所收窄[10]。从日本宪法第29条第3项的文义来看，征收土地的必要条件是“为了公用”。也就是说，不符合“公用”的征地法律或征地行为有违宪的嫌疑。所以，确保土地征收的公共性便成为了重点。日本《土地收用法》第3条列举了35项事业属于“公共利益”的范围，可以进行土地征收。[11]由此可见，国外关于“公共利益”的界定方式有三种：概括式、列举式和结合式。结合式分别从公共利益的内涵和外延两个角度进行双重维度的解析，不但克服了概括式的模糊抽象性，而且具有较大的灵活性和可操作性，所以有学者建议我国也应当采用概括和列举相结合的模式来界定土地征收的公共利益目的。[12]
鉴于我国实践中，公共利益目的被严重滥用或盗用，笔者认为，对公共利益目的的界定应当采用概括式、列举式加排除法三者相结合的界定方式。“公共利益”条款是土地征收法律制度的核心和关键所在，该条款科学与否直接决定着土地征收制度立法目的能否实现。建议修改《土地管理法》第2条之规定，在第4款后面增加三个条款。
增加第4款规定：“本法所称公共利益是指，不特定的社会成员所享有的、超出地方性的，由法律、地方性法规或县级以上人大及其常委会决议所确定的公共用途和长远利益。”该款通过抽象概括的方式界定了公共利益的内涵，本款重点规定了公共利益的确定和解释主体。公共利益之所以应当由法律、地方性法规或者县级以上的人大及其常委会来确定，是由国家机关的性质和职权范围所决定的。人民代表大会是我国的权力机关，是法律和地方性法规的制定主体，公共利益的确定理应属于立法机关的职权范围。行政机关是我国的法律执行机关，因此，如果由行政机关来认定土地征收申请是否是为公共利益的目的范畴有越权的嫌疑。所以在用地申请是否是基于公共利益的目的由法律、地方性法规或者县级以上的人大及其常委会做出判断更符合现代法治的基本理念。
增加第5款规定：“为了公共利益的需要，进行下列公益性项目建设的，可以申请征收土地：（一）国防军事设施和外交；（二）中央与地方各级政府机关地方自治机关及其他公共建筑；（三）非营利性的基础设施、公共设施、社会公益事业；（四）其他由政府兴办以公共利益为目的的事业。”该款通过列举式的方法从外延的角度列举了公共利益的范围。该款规定不但借鉴了《日本土地征收法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律关于“公共利益”外延的界定方式，而且结合了我国土地征收的社会实践。党的十八届三中全会《决定》指出，深化征地制度改革的方向和重点任务就是缩小征地范围。所以在征地公共利益范围的界定上，坚持了严格公共用途、公共目的的范围，把征地范围限制在了三个主要方面。但是社会实践具有复杂性和多样性的特点，为了增加法律的适用弹性，我们在最后设置了兜底的弹性条款。
增设第6款规定：“除本法前款所列的各类项目用地外，非公益性以及营利性建设项目用地，不得通过行政征收方式取得。”该款是采用排除式的方法对土地征收公共利益之外的事项和行为进行了规定。之所以通过排除式的方法将过去存在过的或者将来可能出现的不属于公共利益范围的征地项目和行为排除在外，是因为仅从正面列举还存在外延概括的片面性。通过排除式的规定，可以全方位立体式地限定公共利益的范围，确保公共利益范围的纯洁性。
（二）重构土地征收公平补偿制度
土地征收过程中涉及到国家土地征收权和农民土地财产权之间的博弈，土地征收是对农民土地财产权的合法剥夺，而土地征收补偿，则是平衡两者之间关系的重要砝码。土地征收补偿制度公平与否不仅关系到被征收人土地权益的保障，而且是一个国家人权完善状况和法治文明程度的标杆[13]。笔者认为我国应当从以下几个方面来重构我国的土地征收补偿制度：
1.科学界定土地征收补偿标准。
1789年的法国《人权宣言》第17条：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”法国的《公用征收法典》文中指出，“土地征收是国家为了公共利益，按照法律法规所规定的流程和土地征收前的公平补偿原则，用强制手段获取土地所有权的行政行为。”[14]美国宪法第五修正案规定：“没有公正的补偿，私有财产不得为公共使用而征收。”日本土地征收中的补偿原则有完全补偿和相当补偿两种观点，二者的共同点都是以被征收标的物的市场价格为准计算补偿额，区别在于后者是“计算出合理数额”，而不是全部数额。[15]通过上述国家关于土地征收补偿标准的规定，我们可以看出国外在土地征收补偿的过程中大多是坚持的“完全补偿原则”“市场等价补偿原则”或者“公平补偿原则”。尽管各国在表述方法上有所差异，但是核心思想都是基于被征收土地的市场价格给予被征收人公平合理的等价补偿。因为为了社会公共福祉的增加而让一小部分被征地人承担相应的代价成本违背了公平和正义的理念。为了实现这种利益平平衡，理应对被征收人进行公平合理的补偿。
基于以上考虑，笔者建议修改《宪法》第10条第3款为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并按照市场价格给予公平合理的补偿。”因为宪法是国家的根本大法，宪法中土地征收的法律规定具有纲领性和指导性的作用，也是土地征收补偿法律、行政法规和地方性法规制定的依据。所以完善土地征收补偿标准，首先应当完善宪法中的土地征收补偿条款。
建议《土地管理法》第2条第4款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并按照市场价格给予公平合理的补偿。”我国目前尚没有专门的土地法典，《土地管理法》在土地法体系中充当着土地基本法的角色。所以，在《土地管理法》第2条第4款当中增加公平合理补偿的内容，具有非常重要的意义。
《土地管理法》第47条修改为：征收土地的，按照被征收土地的市场价格给予公平补偿。省、自治区、直辖市人大或者常委会可以根据当地土地资源条件、建设用地市场价格、土地区位、土地供求关系和社会经济发展水平等综合因素，制定土地补偿基准价，作为征地补偿的参考依据，且每两年调整一次。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。审批机关可以当地社会经济发展水平、不动产交易价格等综合因素，制定地上的附着物和青苗的补偿基准价。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市人大及其常委会参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。现行《土地管理法》第47条规定的原用途产值倍数法是计划经济时代的产物，已经不适应社会发展的实际。目前地方性法规和规章中的征地区片综合地价具有政府强制定价的色彩，征地区片综合地价标准远远低于市场价，也不利于被征收人土地权益的保障，所以笔者建议统一采用市场价格作为土地征收补偿的标准，并且这种标准的制定主体为省、自治区和直辖市的人大及其常委会。此外，《物权法》等相关法律法规中也应当与宪法的基本精神保持一致，进行相应的完善，修改或增加公平补偿的条款内容。
2.明确土地征收补偿金受偿主体。
土地征收补偿金受偿主体，即在土地征收法律关系中享有土地补偿费请求权的人。[16]根据我国《土地管理法实施条例》第26条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。根据该条规定，农村集体经济组织享有土地补偿请求权，是土地征收补偿金的受益主体。我国《宪法》《民法通则》《物权法》《农村土地承包法》和《土地管理法》等法律法规也都使用了“农村集体经济组织”的概念。但是从实践来看，随着家庭承包责任制取代人民公社，农村集体经济组织从事生产的方式逐渐消失，农村集体经济组织也实际上名存实亡。而我国法律又缺乏集体经济组织进行土地补偿金分配的细化方案，使作为农村集体经济组织成员的农民得不到应得的补偿份额，从而导致农民的土地权益受损。建议强化农村经济组织成员的独立地位，由农村集体经济成员取代农村集体经济组织成为土地征收补偿金的受偿主体。在土地征收补偿过程中，通过界定农村集体经济组织成员的资格确定土地征收补偿金受偿主体的范围，凡是具有本集体经济组织成员资格的则都享有土地征收补偿请求权[17]。在征地补偿过程中，舍弃集体经济组织的中间环节，由征地机关和集体经济组织成员之间对话。这样虽然增大了征地的时间效率成本，但是可以有效防止土地补偿金被截留，最大限度地保障集体经济组织成员即农民的土地权益。
3.扩大土地征收补偿范围。
建议土地征收补偿不仅要考虑土地所有权，还应考虑把土地承包经营权作为独立的补偿对象。根据《物权法》规定，土地承包经营权的性质为用益物权，充分肯定了土地承包经营权物权属性。在民法基本理论中，用益物权不是从所有权中分离出来的权利形态，而是所有权行使的一种重要方式。也就是说用益物权具有一定的独立性，它不随着所有权的变化而变化[18]。因此，根据该理论，我们可以得出这样的结论：土地承包经营权也具有一定的独立性，国家在土地征收的过程中，国家对土地所有权行使征收并不必然意味着土地承包经营权被土地所有权吸收而一起消灭，并不能干涉具有独立性的土地承包经营权人行使具有独立意义的土地用益物权。由此可见，在我国土地征收的对象具有双重性，即土地所有权和土地承包经营权。此外，在实践中农村集体经济成员和被征地的土地承包户并不总是保持一致，这进一步表明了对土地承包经营权进行单独补偿的客观必要性。综上所述，国家应当进一步扩大农村土地征收的范围，把农村土地承包经营权进行独立补偿，土地承包经营权人和土地所有权人应处于同等补偿地位。
（三）完善土地征收的正当程序
土地征收是国家强制征收农民集体土地所有权的行为，涉及到农民土地财产权利的剥夺，如果没有公平公正公开的程序保障，很容易造成对农民利益的严重损害。现阶段我国农民群体整体上文化知识水平相对较低，法律意识不高，维权能力不强，所以土地征收程序的设计更应当彰显对弱势群体的保护和人文关怀。
首先，改变重实体轻程序的法律理念，注重程序价值。土地征收程序是保障土地征收权力规范运行，防止越权、侵权的重要保障。在土地征收过程中，我们应当认识到土地征收程序本身所具有的公平正义价值，以及对这种价值实现的推动作用[19]。为了约束土地征收权力，防止国家公权对农民土地私权益的肆意侵犯和践踏，应当架构土地征收过程中的农民土地权益保障谱系，完善土地征收过程中的知情权、参与权和表达权。
其次，完善土地征收公告程序。第一，应当扩大征地公告的内容。在原有的公告内容基础之上，应当把征地项目的核准意见、土地征收以后的利用规划书、土地征收后对周围的环境影响等相关内容都纳入公告范围之内。第二，增加公告渠道。征收土地方案和征地补偿、安置方案在书面形式公告的基础上，增加通过村委广播、微信、飞信、短信、电话、村委会成员入户通知等尽可能便于被征收人知晓的方式保证通知到每一位农户，全面保障被征地农民的知情权。
再次，完善土地征收的听证程序。第一，改变听证程序的启动主体。按照《征收土地公告办法》，听证程序的启动主体是对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人。建议启动主体改为有关市、县人民政府土地行政主管部门，并且把土地征收的听证程序由选择性程序改为必设程序[20]；第二，确保听证程序的质量。听证会的组织应该落到实处、听证代表的选取应该具有代表性。因为农民的专业知识水平、法律维权意识普遍较低，应当把被征地农民纳入法律援助的对象，允许他们委托具有法律专业知识和素养的代理人参加听证会。
最后，调整土地征收的步骤程序。彰显公平、正义而又科学的土地征收程序，不仅包括土地征收行为步骤的适当选择，而且包括土地征收次序的合理安排和组合。建议我国土地征收的步骤顺序进行如下调整：第一，公告和听证程序前置。现行程序是征收土地的决定经依法批准后才进行公告，其实这种通知的公告没有太大的意义和价值，对于已成定局的征地事实，农民是没有拒绝和异议的权利，应当把公告程序调整为土地征收的第一个环节，即用地单位提出拟用地申请以后，县级以上土地主管部门通过适当的途径和方式向土地征收利益相关主体发出通知公告，然后组织土地征收的听证，充分听取被征地主体发表和表达的意愿基础上，再决定土地征收实质程序的启动问题；第二，建立“先补偿、后征收”事先补偿制度。从国外土地征收的立法实践来看，事先补偿均是土地征收的前置程序，我们也应当改变最后安置补偿的做法，把征收补偿程序前置，这样可以更好地保障农民的土地权益。
（四）健全土地征收救济机制
土地征收救济机制对于保障被征地农民的土地权益具有十分重要的意义和价值。我们应当突破单一的土地征收行政救济方式，建立民间调解、行政救济、司法救济等多元的土地征收救济机制，全方位地保障被征地农民的土地权益。
第一，构建土地征收调解救济机制。“瘦的和解胜过胖的诉讼”，这一西方法谚，形象地说明了调解与司法诉讼对于解决当事人之间的矛盾和纠纷所发挥的不同功能，揭示了和解这一纠纷解决方式在社会矛盾与冲突救济机制中具有重要的价值。[21]建议在土地征收纠纷解决过程中，引进土地征收纠纷调解机制，成立土地征收民间调解委员会，在征地机关和被征地人之间架设沟通与对话的平台，通过平等协商的方式，解决征地过程中的矛盾和纠纷。因为调解协议是双方诉求的充分表达，体现了双方当事人的利益和价值取向，更容易为双方所接受，不仅可以提高纠纷解决的效率，而且有利于保障被征地农民的合法权益，实现和谐。
第二，完善和重视土地征收行政救济机制。土地征收行政救济机制是我国法律明确规定的唯一救济方式。农村土地征收纠纷主要是由于国家行政机关的土地征收行为而产生的，因此行政裁决和行政复议在解决土地征收纠纷具有得天独厚的优势。我国立法中之所以采取行政救济方式，一是因为考虑到行政行为的法治权威，使行政机关得以重新审视自己行政行为的合法性与合理性；二是节约司法资源，可以减少进入到司法诉讼阶段的纠纷，为其他司法案件的解决提供必要的人力和物力资源；三是提高纠纷解决效率，行政机关解决土地征收纠纷可以在最短的时间内采取较小的成本投入解决相应的土地征收纠纷。
第三，构建土地征收司法救济机制。司法救济是穷尽其他救济途径之后的最后保护屏障，土地征收司法救济机制是农民土地权益保障的最后一道防线。法国和德国土地征收救济模式就是采取的法院主导型救济模式，无论是在土地征收的行政阶段，还是在司法阶段，法院都发挥着重要作用。法院全过程参与土地征收纠纷的解决，土地征收公权力始终处于法院的监管之下，这种做法不仅可以化解矛盾，减少违法征收的出现，而且有利于被征收人土地权益的保障，而且还能彰显分权与制衡的法治理念。然而在我国土地征收救济机制中，土地征收的司法救济机制是缺位的，无论是从立法角度，还是从司法实践来看，我国需要在土地行政救济机制之后实行司法救济机制，只有这样才能恢复被国家行政行为侵犯的权益，才能有效地保障被征地农民的土地权益。建议在《土地管理法》《土地管理法实施条例》中增加对征收人行政裁决不服的，被征收人可以向人民法院提起诉讼的规定，并且引进土地征收公益诉讼制度。由于农民群体在经济能力、文化素养、法律意识等方面处于弱势地位，高昂的诉讼成本和高深的专业技能经常使农民在司法救济面前望而却步，影响了司法救济功能的发挥。为了保障被征地农民的诉权，实现社会的公平与正义，把土地征收案件纳入社会援助救助体系，成立公益性的土地征收维权法律中心，专门受理农民的土地征收司法救济案件。
（五）建立失地农民生活保障机制
通过对失地农民的征地意愿的调查数据可以看出，大多数农民并非直接反对土地被征用，而是担心土地被征收以后，失去了生活资料的重要来源，失去了未来就医、子女上学、养老等生活保障。因此，建立普惠的失地农民社会保障机制，可以解决农民生活的后顾之忧，可以保障农民的合法权益。
首先，构建多元化的安置补偿方式。因为我国地域广阔，各地存在较大差异，失地农民的情形具有十分复杂的特点，建立动态多元的安置补偿方式十分必要。从目前失地农民安置实践来看，主要存在货币安置、农地置换、社保安置、移民安置、留地安置、就业安置、土地入股、住房安置等多种安置方式。从920个调查样本数据来看，货币安置以其便捷高效成为诸多安置方式中最常见的一种。事实证明每种安置方式都有自己的优点和不足。因此，应当结合各地区、每个具体个案的情况建立动态的多元化安置补偿模式成为一种必然选择。根据失地农民自身不同条件及土地状况等因素，因地制宜、因人而异、合理区分、自愿选择的方式来进行补偿安置和社会保障，充分发挥不同安置方式的优点，实现失地农民的权益的最大保障。
其次，加强失地农民技能培训，积极进行就业引导。在完善社会保障体系的同时，要加强被征地农民，尤其是劳动年龄阶段内的被征地农民的就业培训和就业指导。加强对失地农民再就业技能的职业培训，特别是适合被征地农民特点的非农就业的教育培训，提高被征地农民的非农就业的专业技能。另外，要将被征地农民纳入统一的失业登记制度和城镇就业服务体系，采取就业咨询、职业介绍、就业指导、就业培训等多种方式，促使劳动年龄阶段内有就业意愿的被征地农民走向新的工作岗位，尽快实现再就业。同时国家应当落实好目前失地农民的就业与创业扶持政策，建立对失地农民的各种创业帮助、扶持和优惠机制，使失地的农民能够顺利创业，通过创业再就业，避免出现农民在失去土地以后又出现失业的悲剧。
（六）完善土地征收的立法模式
通过日本、韩国、法国、澳大利亚和中国台湾地区土地征收的立法模式比较分析可以看出，采用法典或者单行专门立法规范土地征收行为是世界上多数国家和地区的普遍做法。土地征收立法模式往往是宪法对土地征收做出纲领性的规定，民事基本法或者行政法基本法作出原则性规定，而专门的土地征收单行法作出具体详细的可操作性规定。[22]从我国的土地征收法律的立法、司法和社会实践来看，《土地管理法》即便再怎么完善也无法完成全面规范土地征收制度的法律使命，建议在进一步完善《土地管理法》相关制度的基础上，采用统一“集中型”立法，制定《中华人民共和国土地征收法》。《土地征收法》共由六部分组成，第一部分为总则。总则部分主要包括立法目的、法律原则、适用范围、土地征收的概念界定、公共利益概念和范围的界定等。第二部分为土地征收法律关系。主要包括法律关系主体的种类、土地征收权人享有的权益承担的义务，被征收人的权利和义务。第三部分为土地征收程序。主要包括土地征收的申请与调查、土地征收的公告与听证、项目用途的认定、征收决定的作出、补偿金确定程序、土地补偿金预付程序、土地补偿程序等。第四部分为征收补偿。主要包括补偿范围和标准、补偿与安置方式、补偿费用的分配与管理。第五部分为土地征收法律责任，主要包括违法土地征收的民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。第六部分为附则。
四、结语
财产征收的本质是国家以实现公共利益为目的和补偿私人财产权的损失为代价，对私人财产权予以合法“剥夺”的制度，其中如何平衡公共利益和私人利益是一个亘古不变的难题，而将复杂的价值问题转换为程序问题，是打破利益平衡中价值判断僵局的一个明智选择。在全面建设社会主义小康社会、法治社会、和谐社会的大背景下，由于土地征收而导致的自焚事件、集体上访、剧烈冲突层出不穷。我们不应当把农民排斥在共享土地制度改革和经济社会发展的成果之外，应当从保障农民的土地权益视角出发，关注民生，关注农民的生存状态，改革我国的征地制度，切实保障征地过程中农民的土地权益。
作者简介：佀连涛，男，山东郓城人，山东科技大学文法系讲师，首都经济贸易大学法学院法理学博士研究生。丁文，华中师范大学法学院教授，博士生导师。
中国乡村发现网转自：《中国农村研究》2018年卷·上
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