我国行政监督体系中的“最后一公里”
摘 要：随着我国惩治腐败力度的不断加强, 农村村干部的腐败问题受到越来越多的关注, 农村村干部的监督问题已成了我国行政监督体系中的一大难题。如何打通监督体系中的最后一公里, 使农村村干部的权力也纳入有效的监督体系之中, 成为目前亟待解决的难题。本文通过对农村村干部监督的现状进行分析, 提出从上级监督、同级监督、民主监督三个层面进行监督体系的改革从而实现对村干部的有效监督。
村干部是党和政府在基层的形象代言人, 他们是否依法依规依纪办事, 关乎老百姓的切身利益, 也关乎基层的有序运行。2015年中央一号文件专章提出“加强农村法治建设”, 释放了明确信号, 表示要“严肃处理违反党规党纪的行为, 坚决查处发生在农民身边的不正之风和腐败问题”。
一、问题的提出
最后一公里, 在英美也常被称为Last Mile。起初“最后一公里”经常被用来描述公共交通末梢和微循环的问题。近年来, 这一概念逐渐被一些行业所使用, 引申为完成一件事情的最后而且关键性的步骤, 通常此步骤还充满困难且意义重大。本文探讨的“最后一公里”问题, 不限于交通、通讯、网络等具有具体“线路最后一段”的狭义概念, 而是意指公共管理与服务中善始善终、重视末端、重视细节、重视衔接、重视群众满意度等更为广义的概念。本文中所指的我国行政监督体系中的最后一公里问题就是指我国行政监督体系中的基层村干部的监督问题。本文使用“最后一公里”这一名词是为了更加形象地说明村干部监督问题在我国监督体系中的重要位置和解决这一问题的重要性。
“村干部”在各国含义其实存在着差异性, 但有一个基本通用的定义:“村一级干部或村一级的组织负责人”[1]。由于我国村干部不在行政编制序列中, 不是公务员身份, 不属于真正意义上的“官”, 但却是我国农村最基层的领导人, 这种双重的身份决定了他们并非专业和终身制, 也没有固定的职业化特征, 也就是说村干部是区别于国家公务员的特殊群体, 村干部是游离于国家行政干部体制之外的边缘化干部。我们可以将“村干部”定义为:在我国村民自治体制下, 由村民依法选举产生, 并在村党组织和村民委员会及相关组织担任职务, 依法履行对村级公共事务和公益事业的管理职能并享受相应政治待遇和经济报酬的农村工作人员。
“村干部”是一个村公共生活的核心人物, 是农民诉求的首选通道和依托对象, 在农民心中扮演重要角色, 因此村干部在农村经济发展和社会管理中起着非常重要的作用。农村稳定是国家稳定的基础, 由于我国行政监督体系的不完整, 对村干部的监督力度不够, 村干部腐败现象时有发生, 违法违纪现象呈递增趋势, 村干部的腐败与不作为不仅损害了数亿农村居民的利益, 也侵蚀着国民经济和国家政权肌体, 所以打通我国行政监督体系中的“最后一公里”, 实现对村干部的有效监督势在必行。
二、农村村干部监督的现状
近年来, 日益频繁、日益严重的村干部违法违纪现象已然成为国家和社会舆论关注的焦点, 在我国目前的村干部监督现状中, 常出现“上级监督太远, 同级监督太软, 群众监督太难”的尴尬局面, 监督机制出现真空, 村干部贪污腐败现象普遍存在, 村干部监督方面现状堪忧, 其问题主要体现在以下几个方面。
1. 监督制度上存在漏洞, 使村民无从监督。
村民大会作为村级最高权力机构, 但实际却很难发挥作用, 常常是村委会最后说了算。村委会已经超出了设定的权限, 村民自治没有真正实现。村务公开形式主义, 只存在于法律、法规的条款中, 在运行中却被无视。并且, 村干部一手遮天, 可以随意决定村务公开的内容, 避重就轻, 甚至有些关键性的信息不公开, 这种随意性导致了公开的内容存在虚假性, 存在明显的制度缺陷。村民与村干部的信息严重不对称, 他们不直接参与管理, 缺乏权威的信息披露, 不能确定哪些是真公开哪些是假公开。再者, 村财务制度也不够完善。有些村子财务管理混乱, 村财务状况掌握在少数人手里, 村干部将自家亲戚安排进村财务人员以及村民监督小组中, 因此财务制度和监督制度形同虚设, 村干部一人说了算, 村财务成了一锅糊涂粥。
2. 农村目前的熟人特点, 令许多村民主动放弃了监督权, 民主监督实际缺失。
《村民委员会自治法》明确规定:村民依法享有民主监督权。这是实现村民自治的最根本最有效的方法, 然而在现实生活中, 民主监督却得不到切实保障, 村民在监督时常常是想监督却没有方法和条件, 民主监督存在形式主义。在民主监督缺位的情况下, 即便选举公正公开, 后面的决策和管理程序也不会是民主的, 变成了少数人的决策和管理行为, 村一级的公共权力就会被滥用。虽然我国法律明确规定, 村民委员会向村民大会、村民代表大会负责并报告工作, 接受农民群众监督。从村民自治制度的实际运行情况上来看, 民主监督往往是所有自治制度中最薄弱的环节。我国法律规定, 村委会主任的罢免程序, 必须有本村内五分之一以上的有选举权的村民, 或者由三分之一以上的村民代表联合提出, 并有登记参加选举的村民过半数投票, 经投票的村民过半数通过。这种罢免程序条件十分苛刻, 难以实现, 况且被罢免的村干部都是村里的老人、熟人, 村民担心举报或者罢免的监督方式会遭到报复和同村人的埋怨, 不愿得罪人, 因此主动放弃监督权, 不愿、不敢监督。
3. 部分村干部身兼数职, 权力过度集中。
目前的村干部腐败, 存在着千丝万缕的连带关系, 其原因很多都是因为有些村的村干部一人担任好几个职务, 存在交叉任职现象。在实际运行过程中存在三个部门共同管理村级事务:即党组织、自治组织和集体经济组织, 看似各司其职的管理方式, 有时候这三个部门实际上是一套人马执行。因为缺乏职务担任人员限制条件的硬性规定, 更有甚者将村党组织、村委会、村集体经济组织三合一, 书记、主任职务由一个人担任, 可谓集党务、管理权和财权于一身;有的村干部, 把会计等职位弄成自家亲戚担任, 导致财务收支混乱, 审批程序成了空摆设现象的泛滥。村干部因此享有很多特权, 再加上身兼数职, 权力过于集中, 很容易造成官僚作风、专制作风泛滥, 不做调查研究, 习惯“拍脑袋”决策, 搞“一言堂”。长此以往, 村干部在一个村中称王称霸, 老百姓苦不堪言却更加不敢监督。
4. 上级监督疲软, 虽然表面上存在监督形式, 但往往是走过场、相互扯皮推诿。
监管部门各管各自的工作, 职能分割严重, 缺乏协调和沟通, 很难形成监督合力。我国目前由组织部门管理基层党建工作, 民政部门管理村委会选举工作, 纪检部门管理村干部违法违纪处理等等。正是这样的管理方式, 导致村级管理多头管理, 一旦出现违法违纪现象, 各个部门却互相不沟通, 缺乏合力, 立即变为无头管理, 造成上级监督成了空摆设的局面。村委会属于群众自治性组织, 因此它是实行自我管理的个体, 与上级政府并不是上下级关系。这就意味着上级政府只能对村委会的工作进行指导, 而不能过分干涉, 因此, 上级对村干部的监督工作并不是那么容易。
我国行政监督体系的不健全, 村干部监督机制的缺失, 致使村干部贪污腐败普遍存在, 村干部的贪污腐败损害了群众切身利益, 致使农村信访事件猛增, 影响了农村社会的稳定, 严重破坏了党干群关系和党在群众中的威信。
三、打通我国行政监督体系最后一公里的对策建议
根据农村村干部监督的现状分析和“上级监督太远, 同级监督太软, 群众监督太难”的实际情况, 本文认为打通我国行政监督体系的最后一公里, 需要从上级监督、同级监督、民主监督这三个角度进行。
1. 上级监督方面。
进一步完善村干部选拔、任用、培养机制。首先, 要制定规范的、严格的选举程序, 选贤任能, 保证选举中的公平透明, 确保引入到村干部队伍中的都是有才能、有德行的优秀人才。这就要求我们不断优化村干部的选拔和任用机制, 选拔能力强、文化素质高的人才进入村干部队伍中, 提高村干部队伍的整体水平, 带动和帮助全村进行创业致富, 不断创新选拔的路径, 注重从回乡创业的大学生、退役军人、离退休的老干部以及致富能手等人中选拔村干部;鼓励大学生村官进入到村“两委”领导班子中参与村级事务管理。其次, 要通过多种形式加强村干部的培训和教育。要加强村干部的文化素质教育、法制教育、任职能力教育等等。通过农广校、组织部开展的党员现代远程教育、乡镇党委组织的村干部能力培训等方式, 有条件的乡镇还可以通过典型案例、现身说法、参观教育基地等形式拓宽村干部的视野, 强化他们的法律意识、纪律意识以及服务群众的意识和能力。
2. 同级监督方面。
不断完善议事、决策制度。民主决策对于民主监督来说是尤为重要的一环。要想真正实现民主决策, 就必须重视并充分发挥村民大会以及村民代表大会的群众决策作用。要将每次会议的内容、日程等程序化, 明确村级组织中每个岗位的职能职责, 在实行决策的时候将个人的职责分离, 互不干涉, 由此完善村级议事制度。村务监督委员会要发挥其职能作用, 对村财务监督、村务公开监督要常态化, 并开展好村干部的任中、离任审计工作。认真落实好“一事一议”制度, 并将结果定期予以真实的公开, 接受群众的监督。在民主评议的时候要确保结果真实、有效, 测评的结果才能真正作为绩效考核、任用选拔的参考, 否则民主测评只能沦为形式。
3. 民主监督方面。
成立村民监督委员会, 有效发挥村民监督委员会职能。我国目前的村干部监督机制, 一直存在民主监督混乱的局面, 村民的知情权得不到保障, 因此很多情况下是想监督却无从监督, 因此, 成立村民监督委员会并充分发挥其功能对民主监督切实贯彻落实具有非常重要的作用。村民监督委员会独立于村日常管理事务, 在镇纪委领导指导下进行独立工作。委员会通过日常巡查、调研, 发现农村干部腐败预防工作中存在的问题和村干部违法违纪的线索, 并及时向乡镇纪委和村民代表大会通报。村务监督委员会成员的职责是将决策之前的村集体重要事项告知于村民, 广泛征求村民的意见和建议, 并将村集体的重大决定通过张贴公告栏等形式向村民进行公示。按照规定他们可以列席村“两委”会议, 村务监督委员会在党务公开、群众自治和公共服务等方面监督村干部, 这就意味着“村干部”的权力被大大分散开来而不是“一手遮天”, 监督机制的建立也就更加顺畅。
作者单位：中国海洋大学法政学院
中国乡村发现网转自：学理论2015年19期
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