摘要：我国农村经济的迅速发展, 在改变村民生产、生活方式的同时也使生活垃圾的种类和数量大大增加, 农村生活垃圾处理事涉土壤、空气、水源, 与生态文明建设、中国社会可持续发展紧密相关。必须寻找新方法从根本上对农村生活垃圾进行治理。完善我国农村生活垃圾处理的路径应包括基础设施建设一体化、平台建设专业化、宣传教育普及化和处理效果生态化等方面。
随着农村经济的发展、现代科学技术在农业中的运用、电子商务在农村的迅速发展, 在推动农村经济进步和给村民生产生活带来便利的同时也使农村生活垃圾在种类和数量上都不断增多, “垃圾围村”情况愈加严重。由于历史原因, 我国城市生活垃圾治理的基础设施、公共服务供给都比较完善, 而农村地区存在明显的不足, 农村生活垃圾的污染正在成为农村发展的“短板”, 若不采取有效措施将会危及农村的长远可持续发展。本文试从国家层面对有关政策进行细读, 分析到目前时间段我国农村生活垃圾的政策演变过程和政策的实现效果, 进而提出完善路径。
一、分析逻辑:研究思路、样本选择
(一) 研究思路
本文通过对相关部门的官方网站以及数据库进行筛选, 汇总我国从2006年“十一五”规划开始到2017年12月所颁布的涉及农村生活垃圾治理的政策, 运用内容分析法和词频统计软件对收集到的政策样本分别从总体和词频的角度进行分析, 总体方面有:政策发文时间、政策类型、关键词三个方面进行分析, 词频角度主要从政策中关键词的角度对词频进行统计。然后分析有关政策演变, 总结我国农村生活垃圾治理在政策目标、政策主体、政策工具等上的变化情况, 进而提出完善路径。
(二) 样本选择
以我国国家层面有关农村生活垃圾的中央一号文件、五年规划、发布的法律法规、条例、通知等为样本, 以农村生活垃圾为关键词在国家各职能部门网站和相关法律法规数据库 (如北大法宝) 进行检索, 在对政策相对找全的情况下, 共收集综合性的政策和专门性的政策68份, 如下图所示: (部分略)
二、相关政策的量化分析
对所收集的政策, 以发文主体、政策类型、发文时间三个维度作为分析框架, 对政策中提取的信息进行统计, 并进行量化分析。
(一) 政策发文时间的量化分析
按发文时间划分为“十一五”、“十二五”、“十三五”三个阶段。
(二) 政策发文类型的量化分析 (综合性政策、专门性政策)
在本文所收集的政策中, 显性或隐性涉及农村生活垃圾的综合性政策有65份, 专门性的政策有3份, 综合性政策与专门性政策的比例见图1。由于农村生活垃圾治理是农村垃圾治理范围内的一个方面, 政策更多的是以综合性的政策形式出现, 专门性的政策比较匮乏, 专门性的政策颁布主要在2012年、2015年、2017年, 从“十二五”规划开始我国逐渐增强对农村生活垃圾的专门性治理。
(三) 政策中关键词词频统计分析
在表1所中可见, 对农村生活垃圾的治理专门性的政策只有3份, 其他的政策里面显性或隐性地提到了关于农村生活垃圾的治理, 因此也将其纳入词频分析对象, 词频分析步骤如下:通过从“十一五”规划开始到2017年生活垃圾治理领域受关注度较高的一些问题作为关键词, 用词频统计软件对其出现的频次进行分析, 探讨农村生活垃圾治理政策中的关键词在政策上的变化。在词频统计中, “十三五”规划期间的政策只统计到2016、2017两年。
三、政策演变及原因分析
政策的制定包括政策目标、政策主体、政策客体、政策工具几个关键的部分。[1]结合政策量化分析结果和政策中的内容对农村生活垃圾治理政策的演变及原因进行分析, 结果如下:
(一) 政策目标:无害化、资源化、减量化
我国对城市生活垃圾实行“三化” (无害化、资源化、减量化) 处理, 在农村生活垃圾治理上, 虽然跟城市有区别, 但“三化”也是农村生活垃圾治理的目标。从表2的词频统计可以发现, 从“十一五”开始, 政策中也一直重视生活垃圾的“三化”目标的实现。
第一, 无害化。无害化是指通过将废物内的生物或化学性物质进行技术化的处理使其不造成二次污染。从2006-2017年无害化处理一直是全国生活垃圾处理的重要目标, 通过词频分析可以发现, 无害化处理在三个五年计划中高度重要。通过图2可以发现, 从2006—2017年在全国城市、县城和农村的无害化处理率都呈上升趋势, 但与城市和县城相比, 农村地区的无害化处理仍然处于低水平, 因此无害化处理将仍是农村生活垃圾处理的重要目标。
第二, 资源化。从表2可以看出, 资源化也是从“十一五”开始到“十三五”规划农村生活垃圾治理强调的重要目标, 并且资源化目标逐渐增加, 2009年《循环经济促进法》中就提出“要加强城乡统一的农村生活垃圾资源化利用基础设施建设”, 之后的政策多次提出集中处理农村生活垃圾, 加强资源化利用的目标。
第三, 减量化。从表2来看, 减量化有所涉及, 相对于无害化、资源化处于较低位置, 因为之前我国对生活垃圾的处理主要是希望通过技术的运用达到无害化处理, 通过回收达到资源循环利用。由于资源是有限的, 但人类在经济发展的过程中必须消耗资源, 因此提倡在源头减量近年成为相关政策中的重要议题, 在2017年《全国农村环境综合整治“十三五”规划》中也专门提到要开展农村生活垃圾的源头分类和减量, 实现“三化”目标。这一目标包括从初期减少生活垃圾—中期回收生活垃圾—最终无害化处理。我国农村生活垃圾治理的“三化”目标与当前提出的生态建设、绿色经济、环境友好型社会、美丽乡村建设紧密相关, 由于资源的有限性与社会的可持续发展需要资源之间存在不可避免的矛盾, “三化”目标必须坚持。生活垃圾治理取得成功的国家, 都十分强调对垃圾的减量、回收和无害化处理, 如美国、德国、日本等国家在生活垃圾的处理上都非常注重分类回收, 提高资源利用率和减少有毒有害垃圾对人体的危害。
(二) 投资主体:向多元化方向发展
从表2的词频统计来看, 市场、企业、社会在政策中的频次也逐渐增强, 农村生活垃圾的处理中市场、企业、社会的参与逐步显现。由于受计划经济体制的影响, 我国长期以来由政府包揽了太多社会事务, 垃圾的处理需要技术、资金投入、基础设施建设等多方面资源, 而政府自身的力量是有限的, 不能够提供社会事务发展所需要的所有资源, 也很难把每件事都做好。随着市场经济的发展, 市场的作用逐步凸现。从“十一五”开始农村生活垃圾治理领域中市场已逐步发挥作用, 如2006年《国家农村小康环保行动计划》中, 就提出要加强市场化进程, 推进投资主体向多元化方向发展;2015年《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》中也提出要引导社会资本参与农村垃圾治理, 鼓励采取政府与社会资本合作等方式将农村环卫作业中经营性服务项目推向市场;《“十二五”规划》也明确了政府主导、依靠群众的原则。
(三) 政策客体:加强综合治理
由表2可知, 综合治理是政策文本中涉及的重要词汇, 综合治理农村地区的陈年垃圾是农村生活垃圾治理的重要方面。2006《国家小康环保行动计划》提倡推进综合治理, 生活垃圾要实现定点存放、统一收集、定时清理、集中处置, 提倡资源化利用或纳入镇级以上处置系统集中处理;应采取分散或相对集中、生物或土地等多种处理方式。2017年《关于开展农村生活垃圾分类试点工作的通知》也提出要在全国选出一百个县开展农村生活垃圾分类示范, 生活垃圾的治理要从收集—转运—处理的末端处理方式到分类等源头处理的综合治理方式的转变, 同时监督监管宣传教育 (表2) 等综合治理理念的加强使农村生活垃圾的治理发生了新的转变。
综合治理的提出与农村地区的现实背景相关, 由于农村地区村民居住的分散性, 垃圾靠简单的地下填埋、焚烧, 而随意堆放的陈年垃圾会随着雨水扩散到其他土壤, 发生连环效应, 最终危害到整个土壤。垃圾焚烧产生的有毒有害气体, 造成空气污染, 危害环境, 同时也危害到人体健康, 所以这些处理方式都无法达到减量化、资源化、无害化的目标, 因此推动源头处理如进行收集—转运—集中处理、垃圾分类、加强宣传教育、监督监管等源头减量的综合治理方式是农村生活垃圾治理的迫切需要。
(四) 政策工具:市场与企业逐步参与
市场化工具的作用逐步增强。从表2可以看出。PPP是“十三五”规划时期新出现的词汇, PPP模式的出现与现实背景有着紧密的联系。长期以来政府在社会事务中扮演主导角色, 政策法规的制定、资金的投入、基础设施的建设等都主要靠政府来提供, 近几年PPP逐渐进入到农村, 国家政策也鼓励PPP模式在农村地区的运用, 在2017年《全国农村环境综合整治“十三五”规划》中也提出要让社会资本参与到农村生活垃圾的治理中, 让政府和社会资本合作来进行设施建设和设施的维护。
在过去, 政府是基础设施、资金等资源的主要来源, 但由于政府自身力量有限, 仅仅依靠政府的力量无法解决农村生活垃圾治理所需的基础设施、资金等问题, 并且农村生活垃圾的治理只是政府所需要管理的庞大事务中的一部分, 因此政府在面对庞大的事务时可能会存在失灵, 而市场、企业的参与能够弥补这方面缺陷。
(五) 政策演变:从综合性政策向专门性政策转变
从图1政策发文类型的量化分析可以看出, 我国专门针对农村生活垃圾处理的法规条例上比较少, 在所收集的政策当中, 综合性的政策占比达到95.59%, 而专门性的政策却只有4.41%。我国农村生活垃圾的治理多是在综合性的政策中体现出来, 专门性的政策只有2015年《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》、2017年6月住房和城乡建设部发布的《关于开展第一批农村生活垃圾分类和资源化利用示范工作的通知》和“十九大”报告中专门提到的农村垃圾的治理。随着中央政府的重视, 农村地区的生活垃圾治理逐步放到了高度重要的位置。
专门性政策的逐步显现有着现实的原因, 一方面由于农村地区经济的发展, 生活垃圾的种类和数量逐年增多, 传统的焚烧、堆肥、填埋的处理方式严重危害到了农村地区的环境, 造成了土壤污染, 严重影响农作物的生产, 危害到整个国家的粮食安全。另一方面, 近几年国家加大对农村地区的投入, 新农村建设、美丽乡村建设等对农村生产生活环境提出了更高要求, 也推动农村生活垃圾污染治理工作受到中央政府的高度重视。
四、政策实施现状分析
(一) 成效
近年来, 农村生活垃圾问题作为农村环境问题的重要方面逐渐受到国家的重视, 如2017年的中央一号文件、党的十九大报告等, 使这一问题上升到了国家的层面, 也为农村生活垃圾的治理指明了新方向。2017年住建部还在全国选出了100个农村生活垃圾分类的示范县开展农村生活垃圾的分类工作, 以此逐步在全国推广农村生活垃圾的分类。在国家的高度重视下, 全国各地区都开始了对农村生活垃圾的治理工作, 农村生活垃圾污染问题得到了一定程度的缓解。
随着各类相关政策出台, 全国各地积极根据本地区的实际出台农村生活垃圾处理的法规条例。如, 上海出台了《关于开展本市农村生活垃圾全面治理工作的实施意见》, 明确2015年至2020年的工作路线图, 提出了具体的农村生活垃圾治理工作任务:全面开展对农村陈年生活垃圾堆弃情况的排查, 尽快完成陈年生活垃圾清理任务;重点清理村庄路边、河边桥头、坑塘沟渠等地方堆放的生活垃圾;禁止城镇向农村转移垃圾等, 以确保农村生活垃圾100%无害化处理[2];广东出台了《广东省城乡生活垃圾管理条例》, 明确农村生活垃圾减量和分类、保洁要求、农村生活垃圾处理等内容。同时, 广东省财政安排专项资金纳入农村生活垃圾处理设施建设, 共计36000万元用于补助70个欠发达县 (市、区) ;海南出台了《海南省美丽乡村建设三年行动计划 (2017-2019) 》, 其“清洁家园”行动, 要求到2017年5月底, 农村垃圾集中收集的村庄全域覆盖;[3]四川出台了《关于全省推进农村垃圾治理实施方案的通知》, 明确到2020年全面建成小康社会时, 全省90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理, 实现“有齐全的设施设备、有成熟的治理技术、有稳定的保洁队伍、有长效的资金保障、有完善的监管制度”;甘肃出台了《甘肃省农村生活垃圾管理条例》, 提出要坚持政府主导、公众参与、因地制宜、注重长效、综合利用、统筹推进的原则加强农村生活垃圾的管理;贵州省贵阳市出台了《贵阳市农村垃圾治理三年行动计划》, 要求在全市农村生活垃圾治理覆盖率2019年要达到90%以上。
在各层面政策的支持下, 全国各地都加大对农村生活垃圾的治理力度, 并根据本地区的实际情况选择适合本地区的生活垃圾处理方式。“十一五”开始, 我国对农村垃圾处理力度逐步提高, 2016年我国农村生活垃圾处理率48.2%, 是2009年的近三倍, 有垃圾收集点的村占64%, 也较2009年翻了近一倍。[4]
与此同时, 全国各地加大了对农村生活垃圾处理的投入, 取得初步成效。如:2008年以来, 山东全省累计投入资金51.3亿元, 目前有76个县 (市、区) 实现了生活垃圾城乡一体化处理;2009年以来, 四川大力推进以农村生活垃圾治理为重点的城乡环境综合整治, 目前全省85%的行政村生活垃圾得到了处理;2010年以来, 安徽省级财政安排专项资金10.5亿元, 县 (市、区) 投入财政资金4.5亿元用于农村生活垃圾治理;2011年以来, 广西加大推动农村生活垃圾处理, 两年内对生活垃圾进行处理的行政村比例增加30个百分点, [5]等等。各地也形成了一些可供借鉴的经验模式, 比如浙江省的“分类减量、源头追溯、定点投放、集中处理”。[6]
(二) 存在的问题
一是基础设施匮乏, 基础设施的不足体现在:农村生活垃圾处置未纳入环境公共服务体系;村组环卫设施建设不足;最终垃圾处置场所建设滞后等。
虽然农村生活垃圾处理的基础设施投入在逐步增加, 但还是处于初步阶段, 基础设施的投入还明显不足。2017年2月《全国农村环境综合整治“十三五”规划》中显示, 我国仍有40%的建制村垃圾处理设施缺失, 村镇垃圾污染“脏乱差”问题依然突出, 东部地区垃圾不规范处理的村镇占20.83%, 西部地区乡镇和村庄达到45.24%和50%, 东北地区占87.5%和75%。农村生活垃圾得到无害化、减量化、资源化治理的前提是有相应的公共服务供给作保障, 比如资金的投入、基础设施的建设等, 因此基础设施的有效提供事关农村生活垃圾治理“三化” (减量化、无害化、资源化) 目标的实现。
二是专业性平台缺乏。在城市地区, 信息技术近年来逐渐运用到生活垃圾的治理中, 互联网、大数据等平台实现了对生活垃圾更好的监管和治理, 但在农村, 虽然有环卫办、人居办等, 但农村生活垃圾的处理并没有建起专门性的平台, 农村地区难以实现生活垃圾的实时、统筹监管和生活垃圾相关信息公开等, 急需建设专业性平台。生活垃圾处理平台的重要性体现在:第一, 村民能够了解到生活垃圾的具体信息;第二, 实现资源整合。平台的建设能够让政府、市场、村民、社会组织等多主体的资源实现共享, 发挥资源优势, 实现资源的最大化利用;第三, 实现相互监管。平台的建设能够让生活垃圾处理的主体相互交流、共同监督, 防止各主体为了自己的利益而发生寻租现象。
三是农村居民环保意识薄弱。一方面, 农村生活垃圾主要来自于村民每天的生产生活, 而农村地区村民居住比较分散, 传统生活习惯对村民的影响深远, 基层政府、村委会等又很难每时每刻都对村民进行监管, 如果村民自身的环保意识薄弱, 仅仅依靠政府来推动无法从根本上解决问题。另一方面, 随着乡村旅游的发展, 农民开始兴建农家乐, 但不少缺乏科学的规划, 生活垃圾处理设施未能跟上, 导致餐厨垃圾排入沟渠、倒入土壤。
四是生态化处理率低。农村生活垃圾的生态化处理率低表现在:第一, 虽然现在全国很多地区都实行了“户分类、村收集、镇转运、县处理”的生活垃圾处理模式, 但实际在源头处理上各种生活垃圾混合在一起收集, 难以实现有机垃圾、有毒垃圾等的分类, 在最后处理的时候更未能达到生态化处理, 因此源头分类缺失是导致生活垃圾生态化处理率低的重要原因;第二, 生活垃圾的处理技术水平较低。生活垃圾源头的分类和最后的技术化处理是其生态化处理的重要环节, 但目前相关技术缺乏针对性, 主要体现在农村垃圾的处置技术直接参考城市处置模式, 缺少对堆肥等资源化利用的设计。同时, 对于秸秆等农村地区特有的生产生活垃圾以城市的处置模式处理, 也没能实现资源的最大化利用。
五、完善我国农村生活垃圾处理的路径
(一) 基础设施建设一体化
针对农村生活垃圾处理基础设施不足的现状, 应从科学规划角度考虑, 考虑到农村居民分散居住的特点, 合理规划生活垃圾的收集点、转运站等, 对离城区近的区域可采取就近原则与城区共享生活垃圾的处理设施, 对于偏远地区的村庄可以几个村共建生活垃圾处理的设施。以村民的方便为原则, 避免规划不合理给村民带来不便;从政府管理角度考虑, 应当建立农村生活垃圾专门管理机构, 将农村生活垃圾管理纳入现有城市管理局、市容管理局或住宅建设部门的职能范围, 同时完善市、县、乡镇、村级的协调管理机制和考核督察机制, 在合理就地资源化分类利用的基础上, 实现“户分类、村收集、乡转运、市处理”的垃圾处理模式;[7]从资金保障角度考虑, 应当加快制定、完善和细化可操作的农村环卫设施建设财政投入政策, 探索和尝试采用PPP模式提高农村环卫设施的投资力度, 鼓励民资投入农村环卫建设, 积极引入社会资金, 提高设施运营效率。
(二) 平台建设专业化
农村生活垃圾处理专门性平台, 应该从以下几方面进行建设:第一, 政府部门发挥主导作用, 根据本地区的实际情况设计平台, 并保障生活垃圾处理信息的公开, 包括有专门的版块公布本地区生活垃圾处理的信息, 垃圾的具体种类分类、收集时间, 垃圾的相关知识宣传等;第二, 对于政府与市场的合作, 村民有知晓具体怎么合作的权力, 村民、社会组织等应该能够通过平台维护自身的利益, 并对具体运行进行自下而上的监督;第三, 政府、市场、社会多方把自身的资源进行整合, 三者合作, 相互协调, 实现资源的最大化利用。
(三) 宣传、教育普及化
一方面, 相关部门应该对村民进行相关知识的宣传、教育, 引导村民自觉进行生活垃圾分类, 改变焚烧、填埋等处理方式。在学校开展相关知识的教育, 从小培养村民的3R (减量化、再利用、再循环) 环境意识, 让其认识到生活垃圾污染会造成连锁反应, 危害土壤、空气等, 最终危害整个农村的环境, 影响农村的长远发展。另一方面, 对于乡村旅游区生活垃圾, 在加强生活垃圾知识宣传的同时要加强景区环卫设施建设, 尽量使增加的生活垃圾实现减量化、无害化。
(四) 处理效果生态化
应对农村生活垃圾的生态化处理从两方面进行完善:一方面, 加强生活垃圾处理的源头分类, 由相关部门制定详细的生活垃圾分类信息, 如具体的每种垃圾种类的类别, 加强村民的生活垃圾分类意识, 强调生活垃圾分类目标的实现需要政府和村民共同行动才能实现。另一方面, 从技术适用角度考虑, 我国农村生活垃圾中60%以上为可堆肥类垃圾, 应当鼓励有技术研发实力的社会资本加强农村生活垃圾分类处置适用技术的开发和推广, 因地制宜地采用分散与集中相结合的处理方式, 充分利用现有的环境卫生、可再生能源和环境污染处理设施, 实现可堆肥类垃圾的资源化利用。应该从政策制定、科学规划、政府管理、资金保障、技术适用等方面加强投入, 将一部分的生活垃圾收集处置基础设施和美丽乡村、旅游基础设施打包以增强项目的综合吸引力, 并加强项目实施全过程中和社会资金、技术、管理方面的合作。
中国乡村发现网转自：贵州社会科学2018年09期
(扫一扫，更多精彩内容！)
