摘要：农村集体产权嵌入复杂的地方行政权力结构和村庄权力结构, 朝着国有化、私有化和股权化等产权样态演进, 形成行政主导型、规则竞争型和利益均沾型三种集体产权变迁模式。与之对应, 地方政府给予村干部任职行政化、公共规则治理、制度化分权等制度回应。这表明, 集体产权变迁与基层治理结构之间并非线性的因果逻辑, 反而呈现出复线的循环关联, 并在基层政权治理能力、国家与农民关系两方面产生重要政治后果。实施乡村振兴战略过程中, 国家主导的新一轮农村土地集体所有制改革, 能否优化相对均衡的土地利益格局, 值得进一步的经验考查和理论思考。
一、农村集体产权研究的政治学视角
农村集体产权是颇具中国特色的产权形态, 其核心是具有“共有私用”产权特征的土地集体所有制。[1](P17)集体产权的“共有私用”特征意味着土地所有权归农民集体, 土地的使用权及其收益归农户。现实中农村集体产权嵌入具体的政治社会环境, 出现了地方化的集体产权变迁。不少学者曾从产权嵌入社会的角度对产权实践予以解读, 考查了社会关系和政治权力对集体产权的直接形塑。[2,3,4]有学者指出, 产权与政治的关系可区分为产权与阶级/革命研究、产权与法律/国家研究和产权与市民社会/民主研究等进路;但这种研究思路尚属宏观层面的理论分析, 对产权与政治关系的具体经验缺乏足够的解释力。不过, 邓大才将产权政治学界定为研究产权与权力之间互动关系的科学, 并将其拆分为包括产权实践对权力的影响和权力对产权实践的适应性调整两个方面。[5]这无疑为探讨集体产权实践与基层治理结构的互动机制提供了启发。
秉持产权政治学的研究方向, 揭示农村集体产权变迁的政治逻辑, 需要从产权实践层面予以切入。实践中的产权不是一种条文、律例或规定, 而是有解构和建构空间的利益程式。[6]那么, 集体产权实践本身是一种包含了权力运作的“利益过程”。[7]由此, 可将集体产权实践理解为一种具有循环性特征的政治过程, 即嵌入高度复杂的地方行政权力结构和村级权力结构的集体产权, 生产出一系列治理后果, 这些治理后果作为新的内生变量影响后续的集体产权实践。
研究采取质性研究方法, 其经验基础源于对浙江省诸暨市、广东省佛山市南海区、江苏省苏州市相城区等地的实地调研, 调研采取深度访谈、集体座谈、政策文件资料收集等方法, 访谈对象包括地方政府官员、村两委干部、企业主和农户。
二、集体产权变迁的典型样态与模式
改革开放以来, 农村集体产权实践的经济社会环境快速变化, 其中最为重要的是土地要素的急剧市场化, 这使得即便是短期历史进程中的集体产权实践, 也包含了丰富的利益配置过程。由于具体政治社会条件的差异较大, 集体产权变迁的样态与模式呈现出不同的逻辑, 这里以江苏、浙江、广东三地农村集体产权实践的典型经验加以类型化表述。
(一) 集体产权变迁的典型样态
在土地经济学看来, 土地要素市场化背景下的集体产权实践, 意味着土地已经从农业生产资料变为工业生产中产生剩余价值的土地资产。[0]具体而言, 农村集体产权呈现出国有化、私有化和股权化三种实践样态。
1. 集体土地增值收益配置国有化
农村土地产权属集体所有, 土地因国家征收形成土地增值。[9]集体收益配置的国有化, 是指在集体经济发展早期, 农民的经济收入以务工为主, 集体土地被地方政府控制。一旦国家征收土地, 原本应向村集体和农民发放的补偿和安置费用转化为由地方政府管理和统筹的集体资产。这类集体产权样态的典型经验是“新苏南模式”。[10]该模式的特点是从政府和村集体兴办乡镇企业的“地方政府公司主义”逻辑, [11]转化为政府和集体联合开发土地、招商引资、促进产业升级的经济发展路径。集体收益配置国有化的产权结构是, 农村土地归集体所有, 土地开发权由乡镇政府和村级组织共享, 乡镇政府享受企业税收收入, 并从村集体获得的土地补偿和安置收益中提取统筹金;而由村集体享有的剩余的土地增值收益, 列入乡镇财政预算费用, 统一开支。集体土地增值收益配置国有化的集体产权变迁样态, 使得原本归村集体所有的土地增值收益成为一笔准公共财政资金。
2. 集体土地工业收益私有化
集体土地归集体所有并受到国家的严格管控, 但在以本土民营经济为主要经济参与者的乡村工业化进程中, 集体土地逐步演化为重要的工业生产资料。由于地方政府在土地管制上“开绿灯”, 乡村企业主在集体土地上修建厂房、安置机器、发展企业。[0]在宏观经济形势较好的背景下, 乡村工业化不断推动土地要素增值, 土地日益成为私营企业主积极争取的土地资产。最终, 占有一份集体土地就相当于获得一块工业用地。
这类集体产权的典型样态是浙北乡村工业化模式。浙北模式的经济所有制形态以私营企业为主, 集体经济从未成为最主要的工业经济形态。浙北乡村工业化的重要基础是地方政府在土地管理中的执法不严, 这为私营企业的发展提供了便利。在建设用地指标稀缺的前提下, 乡村工业化的发展导致集体土地利用的高度私有化。农村宅基地虽然经过村级组织的初始审批, 但最终宅基地变相成为经营企业的工业用地。此外, 由于当地农村的经济发展水平较高, 地方政府对农村征地的土地补偿相对较高, 乡镇政府在土地征收中普遍采用“行政包干制”的做法, [13]村干部存在大量攫取私人利益的剩余空间。
3. 集体土地租赁收益配置股权化
集体土地租赁收益配置的股权化, 具有集体开发、收益均沾的特征, 这意味着集体收益无法按照共有状态得到存留, 最终要转化为集体经济组织成员的家户收益。土地开发中, 村集体享有绝对的土地收益权, 村集体不仅招商引资, 同时利用土地收益完善基础设施和开展固定资产投资, 并按照股权制度定期向村社成员分红。这种类型的集体产权实践最为典型的是“南海模式”。[14]“南海模式”中, 村集体直接享有土地一级开发权, 依靠土地地租获取超额土地收益。村集体经济组织将大量地租收益向集体经济组织成员分配。为控制土地集体收益分利人口规模的不扩大, 确保土地收益分红不被新增人口稀释, 集体经济组织成员权的门槛高于集体成员权, 这种集体经济组织成员权对后续新生人口和外来落户的集体成员具有显著的排他性。集体土地租赁收益配置股权化之后, 村集体成为兼具稳固政治秩序、促进经济发展和优化社会管理等职能于一体的全能型社区共同体。
(二) 集体产权变迁的模式
集体产权变迁是地方政府、村级组织、企业主、农户等诸多利益主体互动的政治过程, 不同产权利益主体的互动形塑出不同的集体产权变迁模式, 以下分别展开。
1. 行政主导型集体产权变迁
集体土地增值收益配置之所以发展出近似于国有化的产权结构, 重要原因在于苏南地区过早出现了乡镇集体经济, 土地集体所有制在土地要素彻底市场化之前并未被深入贯彻。行政主导型集体产权意味着, 在集体产权结构形成初期, 地方政府的行政权嵌入集体产权实践, 不断形塑农民的公有制土地产权观。这种独特的地方性集体产权实践的重要后果是, 农民一直认为集体土地始终属于国家, 进而导致集体土地的产权收益在事实上长期被地方政府占据。如此, 大兴土木的地方政府便能够有效整合以行政村为单位的集体产权单元, 在乡镇范围乃至区/县范围内集中创办工业园区, 克服经济发展中的“反公地悲剧”。[15]
2. 私人竞争型集体产权变迁
集体土地原本被严格禁止作为工业用地开发, 但浙北乡村工业化发展高度依赖集体土地的非法利用。在乡村工业化早期, 地方政府为发展乡村工业而有意放松土地监管, [0]土地执法不严是常态。乡村工业化发展的鼎盛时期, 农村土地依照强力占有原则实现配置, 形成村干部获取土地以发展私营企业的产权实践状态。私人竞争性集体产权实践中, 地方政府对土地管理的松懈为集体产权的变相私有化提供了政治环境, 培育出大量以财富累积为目的的村庄体制性精英, 这些村庄富人成为集体产权实践中最主要的“政治人”, [0]主导了集体产权的配置状态。
3. 利益均沾型集体产权变迁
与私人竞争性集体产权变迁不同的是, 利益均沾型集体产权变迁直接突破国家征地制度, 农村集体享有超级地租收益。由于集体土地收益体量庞大, 在地方政府的管理之下, 村集体经济组织形成以集体经济组织成员权为资格的土地收益分红机制。这种集体产权实践以自然村为基本集体产权单位, 形成强大的土地收益分配需求, 并带来难以有效整合的排他性产权结构。相对于地方政府, 利益均沾型集体产权变迁催生出强大的抵抗国家土地征收行为的产权利益群体;相对于村级组织, 土地股份经济社能够与村两委和土地股份合作社开展利益博弈。[18]利益均沾型集体产权变迁经济创造能力最弱, 土地利益分配需求最旺盛, 对宏观经济形势的依赖度最高。一旦宏观经济环境不够景气, 超级地租便无法维系。[19]更重要的是, 由于在村社内部早已形成相对封闭的权力结构体系, 地方政府的行政权力无法嵌入集体产权实践, 由此带来集体产权利益主体与国家土地开发公共权力之间的长期抵牾。
三、地方政府的制度回应
市场经济条件下, 新的集体产权结构成为地方政府需要调控甚至改革的对象。集体产权实践的治理后果体现在村级治理的组织形态和乡镇政府的治理策略两个层面, 这成为地方政府对集体产权变迁的制度回应。
(一) 村干部任职行政化+目标管理责任制
集体产权国有化弱化了集体经济组织成员在集体土地上的使用权, 重塑了集体经济组织成员的产权观念。在农村社会高度离农化的背景下, 村庄社会内部无法留存本土精英, 加之村庄公共事务服从于集体产权收益的统筹利用, 村级治理的行政化色彩不断加重。为更好地发挥乡镇政府对村级集体土地收益的统筹和对村集体资金的监管, 乡镇政府强化了对村干部的组织控制, 在乡镇范围内推行村干部的横向流动机制, 并实施村干部的职业培养体系, 强化职级激励, 为村干部开辟政治上升通道。[0]如此, 村级组织的行政属性不断凸显, 村干部的人事任免权全部掌握在乡镇政府手中, 村级组织近乎于乡镇政府的下设机构。村级组织的行政化意味着, 村级治理的公共服务规则化程度较高, 村干部成为乡镇行政工作中的“事务官”。[21]
乡镇政府的行政体系全盘吸纳村级组织之后, 目标管理责任制成为乡镇政府对村级组织开展行政管理的基本工具。行政主导型集体产权变迁中乡镇政府对村级组织的考核体系见表1。
由表1可知, 在乡镇政府对村级组织的考核体系中, 经济工作最为重要。由于村干部的任职高度行政化, 乡镇政府对村级组织的考核具有强大的激励功能, 一旦无法完成相应的行政任务, 村干部就可能被扣罚工资、奖金, 甚至被降级使用。与正式公务员相比, 村干部并无行政编制, 属于半正式行政人员。但由于村干部已经普遍具备在体制中长期工作的职业预期, 乡镇政府通过行政考核, 能够最大限度地调动村干部的积极性, 借助村级组织作为产业园建设、招商引资的组织力量。
(二) 丛林政治+公共规则治理
集体产权的私有化导致村庄选举成为富人群体获取经济利益的政治工具, 演化出派系化的丛林政治。[22]丛林政治以利益争夺为最终目标, 以关键政治人物为核心而形成相互斗争的两派或多派。村级组织的权力运作服从和服务于资本追逐商业利益的逻辑, 村干部的身份不仅便于企业主获得乡镇政府的政治庇护, 获取集体土地指标、规避土地执法, 进而扩大企业规模;同时能够使自身始终处于集体产权向国有产权转移的行政运作过程之中, 非法获取土地增值收益。
偏向私有化的集体产权实践中, 乡镇政府无法对村干部实现有效控制, 甚至在信息不对称的基层治理事务中对村干部形成依赖。由于村级组织体制性位置的含金量大, 村庄选举极易发生贿选。即便乡镇政府严格控制村庄选举, 也无法改变村干部利用体制性权力攫取集体产权收益的现实, 以致村庄选举的民主决策和民主监督成为基层治理中的头等难题。为缓解村级治理冲突, 乡镇政府在村级治理中推行“村级权力清单36条”, 以公共规则强化对村庄体制性权力运作的监管, [23]这是地方政府为解决集体产权实践中的权力寻租而推进的制度创新。通过严格而明晰的权力控制, 附着于集体产权上的土地利益处于行政权力监督的范围。从村级权力监管的制度创新来看, 村级治理制度复杂化的程度不断增加, 乡镇党委的纪律监察不断严格。村级权力约束的后果是富人参与村庄政治的风险加大, 富人参政的积极性有所降低。
(三) 股权经理人+制度化分权
集体产权通过股权化的方式进行确认并分红, 强化了集体土地收益的分配属性, 培育出农民较强的私有产权认同。土地增值收益中的地租增量归集体所有并向股民高比例分成, 意味着集体经济无法实现累积性剩余, 村集体经济组织成员对集体土地享有强大的配置性权力。集体土地坐享城市发展带来的超级地租, 集体收益通过基础设施建设和地方政府配套资金发展出体量庞大的集体资产, 这进一步强化了集体产权在城市土地开发中面临的细碎化地权所带来的治理挑战。超级地租经济的收益分配预期和庞大的集体资产规模, 将农村集体经济组织中的成员整合起来, 形成具备强大集体行动能力的土地产权主体。[24]
为维系和扩展集体土地收益, 村级组织不仅需要对外招商引资, 还需要利用集体资金为外来企业提供良好的基础设施和教育、卫生、治安等公共服务, 并解决因地租经济发展带来的外来人口管理问题。这就倒逼地方政府不断向集体经济组织增加公共财政投入, 改善集体经济发展的整体环境。此外, 为确保集体资产使用的安全、透明, 地方政府将农村集体经济组织从村级组织中分离出来, 形成“政经分离”的村社权力结构, 意图通过村支部、村委会和村股份合作社的相互制衡, 实现村社权力的规范运作。为强化行政权力对村社事务的管理, 地方政府在村社层面成立社区服务中心, 承担街道办事处向乡村社区延伸的各项公共事务职能。
“政经分离”之后, 村社权力结构成为集体经济组织及其成员的股权经理人, 整体上服务于集体土地的地租收益。利益均沾型集体产权变迁客观上要求地方政府为地租经济设计出确保其不断发展的土地管理政策、企业投资政策和集体资产收支分成管理制度。在这种集体产权结构中, 地方政府的行政权力即便通过制度化分权的方式来干预集体经济, 也很难发挥应有的调控功能。只要城市化进程还在持续, 政府与市场的关系中便始终横亘着强大的集体产权主体, 极大地影响着地方政府产业升级政策的实施。
四、集体产权变迁的政治后果
按照线性的思维模式, 集体产权容易被认定为相对静态的产权结构和较为单一的产权形态, 但集体所有制的产权结构却朝着不同的方向变迁。在真实的产权世界中, 土地集体产权的“共有私用”结构, 或偏向于“共有”, 或偏向于“私用”。倾向于“共有”的产权实践, 集体土地的增值收益很早便被地方政府的行政权力所干预, 庞大的集体资产最终以类似于公共财政的方式运作;而看似最为接近“共有”理想状态的集体产权实践, 其集体产权事实上为农民的家户理性所把持, 集体产权的“共有”只短暂地存在于集体收益会计账目中, 超额的土地收益制度化地向集体经济组织成员进行分红, 并转化为无法实现公共统筹的私有财产。就此而言, 集体产权与其所处的基层政权、社会环境等因素之间的关联完全是复线的。现在的集体产权实践状态不仅包含了当前的政治社会因素, 同时也无法排除过去的历史因素。归结起来, 这种复线的集体产权变迁格局的政治后果体现为以下两方面。
(一) 基层政权治理能力
基层政权是身处一线的政策执行者, 土地要素的高度市场化意味着基层政权肩负着沉重的促进经济发展的政治责任。原本为地方政府的经济政策所引导的集体产权实践, 反向决定了基层政权在市场经济发展中的组织特性。基层政权的组织特性很大程度上取决于其在土地增值收益配置中的权力空间。凡是能够以公共行政权力统筹土地增值收益的基层政权, 基层治理能力就较为强大, 地方政府在产业升级中不仅占据主导地位, 而且能够有效捕获市场信息和调动诸多资源, 促进产业升级。
无法以公共行政权力统筹土地增值收益的基层政权, 其所施行的经济政策因缺乏对土地要素的控制权而难以真正发挥作用。尤其是在产业升级过程中, 地方政府即便触动微小体量的集体经济, 也将遭遇集体经济组织的激烈抗争。如此, 地方政府始终难以将市场资源与土地资源有效对接, 反而降低了市场要素的配置效率。在集体经济不发达而社会分化程度较高的发达地区农村, 农民利益与土地要素关联度较低, 土地要素被基层政权所控制, 地方政府的行政权力能较好地发挥对市场经济的调控作用, 基层政权对集体土地在市场化进程中的增值收益具备较强的配置能力。
(二) 国家与农民关系的复杂形态
农业税费制度曾是关联国家与农民的重要政治制度。土地要素高度市场化后, 土地集体所有制的运作更为深刻地将国家与农民连接起来。国家与农民以土地增值收益的配置机制为媒介开展互动, 土地集体所有制成为型塑国家与农民关系形态的产权基础。集体产权变迁中, 围绕土地增值收益, 地方政府、村集体经济组织、集体经济组织成员在既定产权结构中开展利益博弈, 国家与农民的形象随之多元化。土地增值收益的多少并无法决定国家与农民关系的具体形态, 土地增值收益与农民利益的直接关联度真正决定了国家与农民关系的现实状态。
第一, 土地增值收益与农民利益的直接关联度越低, 集体经济趋向于维持在“共有”状态并有利于土地收益的统筹利用, 国家与集体经济组织之间产生土地冲突的可能性越小。通过土地要素与市场资本的结合, 国家与农民共享土地增值收益, 形成利益趋同、良性互动的国家与农民关系形态, 即融合型国家与农民关系形态。第二, 在集体经济不发达、土地利益密集而社会分化严重的农村, 国家与农民的关系演化为“政府—富人—社会底层”三层互动框架。政府与村庄富人结成利益联盟, 压制社会底层获取市场经济资源的机会, 社会底层通过信访制度表达地利诉求。为解决基层治理矛盾, 地方政府强化对村庄权力的监管, 消解掉政府与富人的利益联盟, 国家与农民关系向互动博弈的竞争状态回归, 形成竞争型国家与农民关系形态。第三, 土地增值收益与农民利益的直接关联度越高, 集体经济越难维系于“共有”状态, 国家面临的土地产权细碎化程度越高, 国家与集体经济组织之间产生土地冲突的可能性越大。围绕土地增值收益配置, 国家与农民之间更容易发生激烈的地利博弈, 形成对冲型国家与农民关系形态。
五、结论与讨论
基于发达地区农村集体产权的实践经验, 以上讨论最主要的发现是颠覆了产权与治理之间存在线性因果关联的结论, 认为产权与治理之间呈现出复线的循环关联状态。从集体产权复杂的实践过程来看, 集体产权始终处于动态演化之中, 集体产权实践一方面将政府、市场、个人等利益主体吸纳进来, 凸显出集体产权的政治属性;另一方面又生产出一系列基层治理后果, 推动地方政府出台相应的治理策略。这种基层治理结构还型塑出更加固化的集体产权结构, 使其在短时间内无法被国家权力、市场经济、基层社会中的任何单一力量所撼动。
处于变迁中的集体产权实践无疑具有重要的制度创新意义。具体而言, 土地增值收益国有化的集体产权实践, 其特征在于土地产权的财产化属性并不明显, 土地产权的“残缺”状态间接扩充了土地利用过程中的国有管制属性。地方政府以公共行政权力加以管理后, 强化了集体土地增值收益的公共财政属性。这种集体产权实践的制度化方向可以进一步巩固和强化社会主义公有制和土地集体所有制。土地增值收益股权化的集体产权实践的特征在于将土地增值收益转化为集体资产和私有财产, 土地增值收益绝大部分归集体中的个人。由于集体层面累积的土地增值收益本质上服务于家户经济的增长理性, 这种集体产权实践的制度化方向是不断明确集体经济组织成员的财产权, 强化集体经济组织在土地增值收益分配中与国家开展利益博弈的能力。
以产权与治理的复线关联为认识前提, 不仅有助于深化对农村集体产权实践的理解, 而且将长期以来高度简化的国家与农民关系重新复杂化, 这可能有助于开拓更多新的研究领域和研究视角。就现有土地增值收益分配的制度设置而言, 土地利益主体尽管存在相互博弈, 但这种利益博弈总体而言相对均衡。实施乡村振兴战略过程中, 国家主导的新一轮农村土地集体所有制改革, 能否优化既有土地利益格局, 值得进一步的经验考查和理论思考。
中国乡村发现网转自：北京社会科学2018年11期
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