一、引言
作为绝大多数的普通农业型村庄的农民向城市迁移的城市化过程如何发生？是如其他发展中国家一样沦为贫民窟的一员，还是能够在城市安居乐业？他们如何获取进城安居所需的资源？在他们进城安居的过程中，农地在其中发挥着怎样的功能？中国当前的农地制度是否与这些占绝大多数的、正在城市化的农民对农地制度的诉求相一致？正在城市化的农民群体对农地制度的诉求是否一致？若不一致，为确保城市化进程的稳步推进，中国的农地制度在不一致的诉求中该走向何处？本文将致力于回答这些问题。
二、高质量的城市化目标与能力分化的农民
（一）目标共识与广泛实践：高质量的城市化
在高质量且高成本的进城实践中，农民家庭至少在三个方面存在共识。首先，除了在城市就业之外，在城市拥有属于自己的房子也是农民家庭城市化追求的目标，大城市对农民家庭来说更类似于让其获取较高收入的驿站。其次，虽然可以通过家庭几代人共同努力获得中小城市的房子，但农民家庭并不会选择或者不会立即选择全家进城安居，也不会轻易放弃农村的收入，因此农民家庭生活总伴随有城乡拆分的底色。最后，城市务工收入足以满足其城市生活所需的农民家庭也不会轻易放弃农村户籍，更不会放弃农村以土地为核心的各项资源。
（二）耕者与非耕者：城市化过程中的农民家庭及其分化
高质量城市化目标的实现，需要农民家庭收入达到相应的标准：非农收入结构和较高收入水平是高质量城市化对农民家庭提出的硬要求，而不同农民家庭的达标能力存在显著差异。
本文将参与城市化的农民家庭分为耕者和非耕者来讨论，即只要家庭成员中有人直接从事农业生产，即为耕者，大多数参与城市化的耕者家庭收入结构和非农收入水平均未达标；家庭成员都没有从事农业生产，即为非耕者，而大多数参与城市化的非耕者家庭收入结构和非农收入水平都能达标。同时，耕者与非耕者存在相互转化。但从实现高质量城市化目标的能力，能够稳定地作为非耕者在城市体面生活的，确属相对优势的农民家庭，而大部分耕者因个体客观经济需要不能离开农地，属相对弱势的农民家庭。
（三）保障与维权：普遍“半城市化”状态下的两套行为逻辑
从当前的城市化实践状态来看，绝大多数农民家庭均处在半城市化状态，但对于实现高质量城市化目标而言，相对优势的非耕者和相对弱势的耕者维持“半城市化”状态的行为逻辑完全不同。
相对优势的非耕者退回农村参与农业生产的可能性很小，因为他们已经达到高质量城市化的硬要求，然而他们并不愿以无偿或低偿的方式放弃农地承包权，因此通过与农村维系制度关联将这个权利持有在自己手中，等政策来实现其权利变现的价值。所以，相对优势的非耕者维持“半城市化”状态的出发点在于维护以农地为核心的权利，即“维权”。
相反，相对弱势的耕者维持“半城市化”状态缘于其还未达到高质量城市化的要求，必须从事农业生产，以充分配置家庭中所有成员的劳动能力，用相对弱势的劳动力从事农业生产和相对优势的劳动力进城务工的办法尽可能多的积累家庭资源，以保障其有相对充分的家庭资源，参与到高质量的城市化过程中。所以，相对弱势的耕者维持“半城市化”状态的出发点是“保障”。
三、农地性质、地权格局与相互冲突的地权诉求
（一）集体所有制框架内的农业生产资料是农地的根本属性
农地的根本属性是集体所有制框架内的农业生产资料。作为农业生产资料的农地面临的客观的现实是：它们的利用性质不能变更，从而拥有农地的农民家庭也无法参与相对可观的土地增值收益的分配过程，这些农民家庭只能将农地与自身作为农业经营者的劳动结合，生产出有限的农业剩余。
（二）细碎化的小农承包经营格局
这里的细碎化是指“小且散”，即单个农户承包经营的农地“地块小，并且极为分散”，这是构成当前农地地权格局的核心特征。细碎化的地权格局对相对优势的非耕者并不产生直接影响，而对直接从事农业生产的相对弱势的耕者产生了很大的负面影响。
（三）集体与个体：差异化地权诉求中的冲突性
相对优势的非耕者的地权诉求，聚焦在充实个体地权，并期待能有政策或实践机会赋予他们更大的权利变现的空间。
相对弱势的非耕者的地权诉求有两个具体体现：一是，节省农业生产过程中的管理成本、时间成本、交易成本和机会成本，这个诉求只能通过解决地权细碎化才能实现；二是，抑制租金上涨，从而耕者才能低价甚至无成本扩大农业经营规模。耕者的这两个诉求，从根本上来讲，只能通过给予农地集体所有权以确切可操作的空间，才能实现。
因此，相对优势的非耕者和相对弱势的耕者的地权诉求是相互冲突的，前者主张地权尽可能地个体化，而后者主张集体土地权利能有切实可操作的空间。
四、农地制度改革新趋势与高质量城市化的反作用力
（一）“个体化”与“财产化”：呼应非耕者地权诉求的农地制度改革趋向
近年来，有两个层面的农地制度改革，一是国家层面有关农地制度改革的总体方针，二是地方层面农地制度改革的具体试验。
自家庭联产承包责任制实施以来，国家层面的农地产权制度改革总体上一直倾向于充实和稳固农户的个体地权，并相应削弱集体地权，以至于当前即便拥有农地所有权，集体也很难找到落实权利的路径。地方的农地制度改革试验主要包括农地有偿退出试验、农地产权交易试验等农地产权制度改革试验，和推动农地规模流转、促成资本下乡经营农业的农地利用制度改革试验等。这些改革试验是“增加农民财产性收入”这一总体方针的具体实践路径。
国家层面的农地制度改革的当前趋势，无疑响应了相对优势的非耕者的地权诉求；地方层面的改革试验则进一步增加了相对优势的非耕者对地权变现的期待值。
（二）“返耕”与“返农”：维权逻辑下的“逆城市化”
不断强化个体地权，而通过彻底转让产生的权利变现值又无法达到产权持有者的期待，并且，因为农地的根本属性是农业生产资料，考虑到当前经济社会发展水平，对不能变更利用性质的农地变现值抱以期待，本就是不现实的，但是农地制度改革的新趋势却一再助长这种期待。所以，对相对优势的非耕者而言，最理性的选择就是把这份个体地权牢牢抓在手里等待更加有利于自己的政策。但是，这部分相对优势的非耕者已经不再直接从事农业生产，甚至其中有些家庭只有一两个高龄老人还保留着农村户籍，他们或者出于今后的政策将对自己不利的担心，或者出于对自己将不再是村社集体成员的担忧，进而开启了两类独特的“逆城市化”现象，一是“返农”，二是“返耕”，不急于走出“半城市化”状态。
“返农”现象指的是重新找回农村户籍，变回农民，经验中的直接表现是户籍的“非转农”，他们“返农”的出发点在于找回集体成员身份从而持续合法享有个体地权，并继续等待本就不现实的政策；“返耕”现象指的是相对优势的非耕者重新实践自身的农地经营权，这类现象虽然不如“返农”突出，但仍然值得注意，相对优势的非耕者“返耕”的出发点是在农地制度变革过程中为个体地权寻找安全感。
（三）“不增反减”：耕者实现高质量城市化目标的能力
提高收入水平，是相对弱势的耕者实现高质量城市化目标的能力提升重要任务之一，以支撑他们在城市购买房屋，这将有助于他们度过经济压力最大的进城安居初期阶段。但是，农地制度改革的新趋势，至少从两个方面限制了相对弱势的耕者实现高质量城市化目标的能力。
一方面，没有伴随着适当的地权集体化改革，赋予集体治理“反对者”的能力以实现按户连片，相反，细碎化地权格局将随着“土地确权”进一步固化，耕者农业生产过程中因细碎化而产生的各项成本没有下降可能，有限农业剩余只能在不能下降的成本中耗散。另一方面，在改革过程中调整农民与土地关系时，没有识别农民分化情况，造成有限农业剩余进一步从耕者流入非耕者手中，这一影响是通过不断增长的农地租金实现的。
（四）地权过于个体化是当前反作用于高质量城市化的症结之一
当前阶段，过于个体化的地权倾向，一定程度上使“强者愈强、弱者愈弱”，并且对高质量的城市化存在明显的反作用。
对于已经达到高质量城市化目标硬要求的非耕者而言，地权个体化的改革趋向虽然与他们的地权诉求相契合，但从当前的政策实践来看，地权个体化主张已经对这部分群体有序完成高质量的城市化起了反作用，如因“维权”而发生的“返耕”和“返农”。
对于相对弱势的耕者而言，当前契合相对优势的非耕者地权诉求的农地制度改革实践直接损害了他们的利益。并且，当前过于个体化的地权倾向是在将本可以归耕者享有的劳动报酬以租金的方式转移到非耕者手中。“强者愈强、弱者愈弱”，这种地权倾向构成了相对弱势的耕者实现高质量城市化的反作用力。
五、“耕者有其田”：有序推进高质量城市化的政策启示
在农地性质是集体所有制框架内的农业生产资料这一基本共识下，“耕者有其田”的农地制度设置，既能很大程度上响应相对弱势的耕者的地权诉求，又能有效消除相对优势的非耕者的进城羁绊，还能在耕者和非耕者状态动态变化中适时调剂。正是在这个意义上，本文认为，从有序推进高质量城市化目标的实现来看，“耕者有其田”是农地制度变革的可取方向。
中国乡村发现网转自：《中国农村观察》2018年第6期 微信公众号（原创）
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