一、对城乡融合发展的再认识
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要求“建立健全城乡融合发展体制机制”。城乡融合发展事关农村土地制度改革成败，对于全面建成小康社会具有重大意义。国家陆续部署的农村土地制度改革三项试点、农村集体产权制度改革、宅基地“三权分置”等一系列重大改革，出发点都是助推城乡融合发展。当前，统筹城乡发展需要把握以下几个变化：
一是城乡人地关系变化。城镇化初期，大量劳动力沉淀在农村，人地关系紧张，剩余劳动力迫于生计向城镇流动，促进了城市经济增长。在城镇化中后期，农村剩余劳动力减少，优质劳动力大部分定居城镇，农村中的劳动力出现短缺，人地矛盾主要体现为土地撂荒，土地边际生产率降低。为此，必须以农村土地制度改革为契机，撬动改革红利，化解新的人地矛盾。
二是劳动地域分工变化。实现生产力的均衡布局是促进工农结合、消灭城乡分离的关键。进入新时代，乡村要振兴，必然要打破传统的工业劳动和农业劳动的分工格局，要更加强调农村产业化、产业现代化，要有序引导城市资本力量将农业和工业、商业结合起来，实现农村经济和城市经济的深度融合。
三是自然资源开发利用变化。从传统的追求速度与数量向追求高质量发展，是实现资源可持续利用的重大转变，也是对人与自然关系的重新思考和定位。当前在农村土地制度改革中，既要充分融合自然资源、资本和资产的“三资一体”属性，体现资源价值显化和权能，更要强调生态环境保护和资源永续利用，变资源优势为经济优势，实现绿水青山到金山银山的价值转变。
二、重庆市农村土地制度改革助推城乡融合发展的路径探索
重庆是集“大城市大农村大山区大库区”的直辖市，长期以来城乡二元结构特征明显，城乡统筹发展任务繁重。近年来，以统筹城乡综合改革示范区为契机，围绕“两高”“两地”建设目标，以处理好农民与土地关系为主线，借助地票、巴渝民宿、“三块地”改革，显化了农村土地房屋价值，推动了城乡之间人、地、钱流动，促进了城乡全面协调发展，增强了农民群众的获得感。
1.创设地票制度，促进城乡协调发展
重庆地票制度是科斯定理在重庆土地指标交易的成功实践。主要体现在三个方面：
一是促进了城乡之间人口梯度转移。重庆交易的26.58万亩地票中，70%以上来源于欠发达的渝东南和渝东北地区。2014年，对19个区县参与复垦的75532户农户去向的调查结果显示，53%的农户选择进城居住。因此，地票成为了“地随人走”“带地进城”人口迁移方式的推拉力，实现了“人口城镇化”与“土地城镇化”的协同推进，平衡了人地关系。此外，地票还引导人口向农民新村集中建设，促进了农村二、三产业的繁荣，公交、燃气、污染治理等公共服务加快向农村延伸，城乡生活条件差距缩小。
二是优化了城乡之间土地配置。地票制度实施后，重庆建设用地指标供给侧结构发生了变化，即国家下达的新增建设用地计划指标用于保障重点项目及公益性、基础性项目用地需要；城乡建设用地增减挂钩指标用于保障中小城镇建设用地需要；地票用于保障经营性建设用地需要。这种变化，既丰富了用地保障方式，也满足了建设发展需要，市场力量被充分激发，城乡建设用地空间由“双增长”变为“一增一减”，实现了土地资源在城乡之间、不同区域之间以及农村内部的优化重组。同时，地票持有者可在城乡规划建设范围内自主选择开发建设的地块，并凭地票指标申请政府征地，且地票可以在有条件建设区使用，从而增加了建设空间，建设用地空间布局调剂更加灵活。地票改革还有利于引导农村建设用地有序减少，倒逼土地节约集约利用水平提高。地票制度实施以来，重庆城镇与农村建设用地比由2008年的0.35:1变为2016年的0.56:1，城乡用地结构逐步优化。
三是增加了农民财产性收入。地票通过城乡建设用地之间远距离、大范围置换，显现并大幅提升了农村特别是偏远地区的建设用地价值，创新了农村存量建设用地市场化盘活方式，促进了农村资本等要素市场发育，带动了500多亿城市资金反哺农村，使欠发达地区可以通过地票收益方式分享到发达地区城镇化、工业化的成果。通过地票，产生了“一地多用”收益。首先，农民直接得到地票价款收入，每亩最少可得12万元，这比传统模式下宅基地使用权流转收益多出数倍。其次，复垦新增的耕地所有权和使用权不变，优先由原持有农民耕种，相当于扩大承包地面积，直接增加了土地经营性收入。再次，农户通过参与复垦施工，每亩可获2000~3000元务工收入；原农房拆除的建材残值变现的收益也归农户所有，户均数百元至千元不等。如此一来，按地票实际价格每亩20万元测算，农民每亩约可获得综合收益16万元。同时，集体经济组织可获得地票净收益的15%，做实了集体资产，有利于加大农村基础设施投入。
2.打造巴渝民宿，助力脱贫增收
城镇化进程中，大量农村人口涌入城市，农房出现闲置。同时，在地票改革制度实施过程中，存在许多夹心房、连体房等无法复垦为耕地的情形。为盘活农村闲置农房和土地资源，助推乡村振兴和脱贫攻坚，重庆探索组建了巴渝民宿公司，力求从市场主体的角度率先实践，合理运用自然资源政策，提升农村土地房屋旅游价值和产品档次，促进城乡融合发展。
一是助推农民脱贫致富。巴渝民宿在增加农户直接收入、增强农村“造血”功能、增进农户市场意识和创业意识方面成效明显。城口亢谷、巫溪长红村、彭水丹阳寨、酉阳楠木湾等已建成投运的巴渝民宿项目，累计接待游客2.4万余人次，客房收入约96万元，餐饮及农特产品销售收入约124万元。获得的民宿经营直接收益加上配套提供的餐饮服务、农产品（蜂蜜、山核桃、腊肉等）销售收入，民宿主人户均收入达4.5万元/年。与此同时，巴渝民宿项目还增强了深度贫困地区的人口吸附功能，吸引了农民工回流创业，在外打工者纷纷返乡经营民宿，老人得到照顾、家庭得以团聚。
二是深化了农村产权制度改革。重庆探索形成了“共享产权、以地入股、以房联营”的民宿发展模式。共享产权，是为了降低贫困户的家庭负债，由巴渝民宿公司、农户按比例共建共享民宿产权，巴渝民宿公司不参与日常管理，委托农户进行日常经营、管理和维护。以地入股，即集体经济组织出地、巴渝民宿公司出资共同组建项目公司，民宿产权由项目公司持有，收益按照双方所占股权分成。以房联营，包含两层意思：（1）农户以“房”与公司联营，即农户拿出自有产权房屋，按照统一模式参与巴渝民宿公司的营销、经营、管理；（2）巴渝民宿公司以“房”与农户联营，由巴渝民宿公司委托农户进行日常经营、管理和维护。通过巴渝民宿公司的介入，与合作社的投入，落实了农村集体宅基地所有权，保障了农户的资格权，放活了使用权，盘活了农村闲置土地，提高了资源利用价值。
三是推动了旅游业供给侧改革。巴渝民宿的标准输入，有利于促进旅游提档升级，促进旅游业供给侧改革，助推城乡要素双向对进，形成城乡共建共享、一体发展的局面。以城口县为例，通过围绕历史文化、贫困山区的真情实景、民风民俗，构建了有故事、有文化、有人文关怀的乡村旅游体验新模式，以民宿为载体把资源优势转化为产业优势，在提升农村资产价值的同时，也促进农村生产生活方式改变和产业结构的调整。同时，发展民宿经济，促进了农民就地向服务业转移就业，农民直接参与到和乡村旅游相关的“吃住行游购娱”的各个产业链条中，大幅度提升了农业和农村特色加工业的增值空间，促进了农村三次产业联动发展，优化了农村劳动力就业结构。
3.试点集体经营性建设用地入市，建立统一市场
2015年，重庆市在大足区探索开展了集体经营性建设用地入市改革试点，其目标是建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的集体经营性建设用地入市制度。试点以来，通过不断探索、完善，推动了城乡统一建设用地市场建设。
一是赋予了农民更多改革红利。农村集体经营性建设用地入市获取的收益，除支付复垦区土地复垦取得价款和15%~30%的土地收益调节金外，剩余部分全部返还产业集中区农村集体经济组织，壮大了集体资产。农村集体经济组织获得的收益纳入“双代管”专户进行监管，既可以用于购买政府性债券、购买物业等，也可以经村民大会讨论后，进行分配，或者用于村社基础设施建设或者再投资。以宝顶镇东岳村为例，入市改革前，大足区每亩农村集体经营性建设用地流转的价格约为800~1000斤黄谷/年，而入市后土地价格达到35.7万元/亩，收益倍增。
二是促进了农村产业化发展。农村集体经营性建设用地入市以后，有利于重新安排经营性用地、农村生活、生态保护等方面的空间布局：对不能进入园区的工矿仓储用地，根据实际情况进行就地入市或集中区入市，有利于乡镇企业逐步集中，通过基础设施的整体打造和升级，实现共建共享，形成集聚效应和规模效应，实现节约高效用地；对于商服（含旅游）用地，尤其是大足区作为旅游发展重点城市，解决了旅游发展中的产业发展用地问题（包括风景旅游区的产业用地、旅游道路沿线的农家乐用地等），既发展壮大了旅游产业，又增加了农民收入。大足区改革试点以来，共入市了18宗、286.37亩土地，成交价款1.01亿元，解决了农村新产业新业态用地需求。
三是实现了城乡资本共同增值。通过公开交易，赋予了农村集体建设用地与国有建设用地同等权能，农村集体经营性建设用地既可以流转，也可以用于抵押、交易。入市后进入农村的城市资本通过发展产业获取长期性收益，农村集体通过出让土地使用权获得土地财产性收益。同时，通过集体经营性建设用地入市，建立了内生动力与外在要求相结合的耕地保护机制，对存量集体经营性建设用地进行复垦后与周边耕地进行集中连片改造，按照高标准基本农田标准进行建设，为规模化经营和专业化流转提供基础，促进农业产业化发展。以宝顶镇东岳村集中村入市地块为例，占用耕地指标6.06公顷，通过对宝顶镇东岳等5个村的31个片块，总面积7.18公顷的存量集体经营性建设用地进行复垦，新增耕地6.10公顷，实现耕地占补有余，为农业规模经营创造了条件。
三、思考与探讨
当前农村土地制度改革已经进入深水区，重庆地票、巴渝民宿以及集体经营性建设用地入市的改革，主要是农村发展改革的需求驱动，主要有以下几点启示：
一是清晰化界定农村产权。无论是地票交易、巴渝民宿，还是集体经营性建设用地入市，产权明晰是农村土地资产显化的前提和基础。依托重庆农村土地交易所建立的农村产权流转交易平台，涵盖了地票指标、权益资产如承包经营权、林权、“四荒地”使用权、养殖水面经营权、农村集体经营性建设用地使用权以及其他农业社会化服务等。通过建立基于农民认可的清晰的公权关系，明确界定公私权利与利益分配，如地票的农村集体和农民收益分配按照85:15比例进行分配。
二是多样化盘活农村资产。盘活闲置农村建设用地和农房，开辟农民土地财产实现通道，既要有地票等指标盘活方式，也要有实物利用方式：自然资源或区位条件较好的农村建设用地，以及具有历史文化价值的农房，应优先考虑以乡村民宿旅游等方式利用；土地流转充分、农业发达区域的农村建设用地，可用于出租、入股联营，作为农业企业办公生产用房使用；人口外流衰退型、地质灾害隐患的村庄，可以复垦和地票交易方式变现取得收益。
三是资本化凸显资源价值。重庆巴渝民宿将农村土地和房屋资源进行折股量化，与项目公司进行合作经营，实现了社会资本和农户双赢的局面。从理论上讲，社会机构通过资本投入、技术、市场与村集体和农民的合作，可以利用乡村的独特资源和美丽山水发展民宿产业；对于农民来讲，通过资源入股与合作，解决了发展所需的资本、技术、市场等问题，以市场的价值发现促进资本增值和流通。
中国乡村发现网转自：中国土地科学 微信公众号（原创）
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