一、小岗精神缘起与凝练
1984年以前，中国农村推行的是人民公社体制下“两权合一”的土地使用制，即土地集体所有、集体使用，公社社员由集体统一安排劳动，但因参加农业生产的社员，无论男女还是体弱体壮，均一律按时记工，极大地挫伤了社员的生产积极性，导致农业生产效率低下。1978年12月召开的中共十一届三中全会，作出了实行改革开放的新决策，启动了农村改革的进程。1979年9月召开的中共十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，明确提出实行责任制，在经济上保障农民的物资利益，政治上尊重农民的民主权利，奠定了农村改革的基本指导思想，拉开了农村改革的序幕，但该决定仍然作出了“不许分田单干”的规定。
1978年12月，小岗村18户农民为了摆脱“吃粮靠返销，用钱靠救济，生产靠贷款”的生活困境，率先实行分田到户，首创了“大包干”的农村土地经营模式，拉开了农村土地制度改革的帷幕。小岗村的大胆尝试，得到了中央领导的肯定。上世纪80年代的几个中央一号文件，在总结农村土地制度改革实践的基础上，一方面把农民的首创上升为政策和理论，一方面不断地把改革引向深入。1982年1号文件，明确提出可以实行联产承包责任制；1983年1号文件，提出联产承包不一定都包到户，可以包到组，也可以实行专业承包；1984年1号文件，确认家庭联产承包责任制是党领导下的中国农民的伟大创造，是马克思主义合作制理论在中国的最先实践。因此，从1978年底开始直到1984年，才从政策上、理论上、体制上明确地肯定家庭承包是党领导下的农民的伟大创造。自此，小岗村的“大包干”模式与小岗精神，以磅礴之势迅速推向全国，享誉世界。小岗精神凝练了穷则思变的图强精神、敢为人先的开拓精神、无畏无惧的担当精神、勇于探索的试错精神、坚持真理的执着精神，小岗精神成为推动农村土地制度改革的精神标杆。
二、小岗精神与农村土地制度改革
1.小岗精神：农村土地制度改革起航的引擎
（1）“大包干”创新了农村土地经营模式。1956年4月29日，何成在《人民日报》发表《生产组和社员都应该“包工包产”》署名文章，首次提出了对组和社员建立包工包产责任制的设想，催生了“包产到户”最早在浙江永嘉县燎原社的试点。1960~1962年，围绕尽快恢复农业生产，改善农民生存条件，中央提出在农村推行“三自一包”，但因被疑触及到人民公社集体经济基础而扼杀。始于上世纪50年代的“包产到户”，被小岗村18户农民发展为“大包干”，构建了“集体所有，家庭承包”的农村土地经营模式，推行家庭联产承包责任制，彻底打破了人民公社体制下的“三级所有，队为基础”的禁锢。
（2）“大包干”引航了农村土地制度改革方向。“大包干”成为我国长久不变的政策，是因为满足了农民在自家地里种地的愿望，极大地调动了农民的生产积极性，取得了有目共睹的巨大成功。因此，中共十七届三中全会决定，要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”；中共十八届三中全会重申，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”；中共十九大强调，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。中共中央关于深化农村土地制度改革的一系列方针政策，都一以贯之地在坚守“大包干”的基础上深入推进。
（3）“大包干”奠定了新时代深化农村承包地制度改革的基础。新时代农村承包地制度改革必须围绕乡村振兴战略全面推进，重点是解决农村发展不充分和城乡发展不平衡的矛盾，首要任务是“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”。“大包干”创建的农村承包地经营模式，为农村承包地在“两权”分离的基础上推进“三权”分置及其权能顶层设计奠定了基础。
2.小岗精神：农村土地制度改革推进的助推器
（1）农村承包地流转开启了农村改革发展的“两个飞跃”。邓小平曾预言，中国农村社会主义农业的改革与发展，从长远的观点看，有“两个飞跃”。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制；第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济“两个飞跃”体现在农村土地利用上就是土地由集中经营到分散经营，再由分散经营到集中经营。“大包干”从表象上看是“分田到户”，使得土地分散经营，但在推进过程中，极大地解放和发展了农村生产力，农村富余劳动力开始进城务工，助推农村承包地自发流转，促进多种形式的适度规模经营，土地又由分散经营到集中经营。
（2）农村承包地流转催生了农村宅基地制度改革。农村承包地流转培育壮大了新型农业经营主体，加速了农业转移人口市民化的进程，导致了农村宅基地闲置，催生了农村宅基地制度改革。据统计和测算，2005~2015年，安徽省城镇化率由35.5%增至50.5%，村庄用地面积保持在1.13×106hm2。到2030年，安徽省城镇化率将达70%，需新增2.0×105hm2的建设用地指标。而按常住人口测算，安徽省届时仅需3.333×105hm2建设用地。因此，至2030年，安徽省即使通过“增减挂”“地随人走”等政策解决新增2.0×105hm2的建设用地指标，仍有6.0×105hm2的村庄用地空置。所以，和全国一样，在严格征地制度的大环境下，解决用地的根本途径就是盘活村庄用地，建立农村宅基地退出机制。
（3）农村承包地流转为征地制度改革创造了条件。据研究，1981~2014年，城市建设用地增加了6.44倍, 年均净增1.311×105hm2，其中占用耕地59.16%，占用农村居民点15.24%，被征土地均以占用耕地为主，大部分用于建设各种形式的开发区和房地产开发。可见，我国工业化和城镇化的快速推进，离不开征地的支撑。因此，没有农村承包地制度改革就没有大量的农村宅基地被释放，新增城镇建设用地就必须通过现行征地制度来解决。
3.小岗精神：全面深化农村土地制度改革的基本遵循
（1）改革必须坚守“三条底线”。一是不改变土地公有制性质，确保集体成员有资格承包土地，确保农民在享有土地承包权的前提下流转经营权，有序推进农村承包地“三权”分置；二是不突破耕地红线，坚守18亿亩耕地红线，才确保藏粮于地战略的实施；三是不损害农民利益，始终把农民利益放在首位，各项政策要把红利释放给农民。
（2）改革必须坚守农村基本经营制度长久不变的政策。十一届三中全会以来建立的农村基本经营制度，必须长久坚守。中共十九大作出“农村土地承包第二轮到期再延长30年”的决定，其实质就是给农民吃下了“定心丸”，党承诺对农村的基本政策不会改变，要变只会越变越好。
（3）改革不得侵犯农村集体土地所有权和农户土地承包经营权。“大包干”坚守了一条重要的理念，即“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。“交足国家的”，就是农民经营集体所有土地，以农业税的形式上交“公粮”；“留足集体的”，就是农民经营集体所有土地，以地租的形式保障集体提留；“剩下都是自己的”，就是保障农民经营集体所有土地的既得收益。显然，“大包干”遵循了“改革不得侵犯农村集体土地所有权和农户土地承包经营权”的基本准则。
（4）农村宅基地改革必须保障农民居住权。“三块地”改革中的宅基地改革，主要是通过建立宅基地退出机制、实行宅基地指标异地交易等，盘活和显化宅基地价值，增加农民财产性收入等，而对保障农民住房权方面却较少涉及。按照规定，政府每年要拿出10%的建设用地指标用于新增农户建房，但由于土地财政的驱动，该政策几乎未落实，导致新增建房无序、违法占用耕地等现象。因此，农村宅基地改革要以小岗精神为标杆，把农民的利益放在首位，确保农民住房权。
三、农村土地制度改革与乡村振兴
1.农村承包地“三权”分置：农业产业兴旺的基础
乡村振兴，产业兴旺是基础，只有产业兴旺，农村才能重现盎然生机，乡村才有可能振兴。促进乡村产业兴旺必须以农业供给侧结构性改革为主线，推进适度规模经营，而农村承包地“三权”分置则是实现农业适度规模经营的制度保障。农村承包地“三权”分置是继“大包干”之往、开土地适度规模经营之来，以“大包干”作为改革的基本遵循，在农村承包地流转过程中消解了耕地细碎化，培育壮大了新型农业经营主体，实现了农业适度规模经营，促进了乡村产业兴旺。
2.农村宅基地“三权”分置：农村生态宜居的最优路径
乡村振兴，生态宜居是关键，必须践行绿水青山就是金山银山的理念，要“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。乡愁体现的是人与自然的和谐相处，尤其是农村的老宅、河塘、古树、曲径、细流等，是生态宜居的基本元素。其中，老宅是最重要的元素，一旦灭失，组成乡愁的其它元素亦随之消散。针对农村大量农房闲置、乡村凋敝等现状，2018年的中央1号文件首次提出农村宅基地“三权”分置，为盘活闲置农房释放了空间，为推进生态宜居建设提供了政策和制度保障。
3.征地制度改革：保障“三农”利益的重要抓手
征地的本源是国家为了公共利益的需要，因此，征地制度改革必须要将征地范围严格限定在公共设施和公益设施项目内，这样才能杜绝土地财政，实现耕地数量质量双保护，奠定藏粮于地战略基础。征地制度改革的首要任务是从制度层面上确保把改革的红利释放给农民，促进乡村治理有效，稳步推进乡村振兴。而且，征地制度改革必须要求建立城乡统一的建设用地市场，实现农村建设用地与国有土地同等入市、同权同价，逐步减少直至停止依靠征地增加增量建设用地来推进城镇化，转而从挖掘存量土地，提高节约集约利用水平来推进城镇化。
4.农村集体经营性建设用地入市：解决乡村振兴资金缺口的有效举措
农村集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地等三类。农村公益性公共设施用地不仅没有入市的余地，还要增加供给；宅基地归农民使用，只有依法退出后才能上市流转；与宅基地比，农村集体经营性建设用地入市涉及安置人员较少，无需安置回迁房，收储程序简单，入市成本低。而且，我国大部分地区农村集体经营性建设用地集中连片成规模，易于实现与国有土地同等入市、同权同价，其入市收益大部分归集体支配，主要用于发展壮大集体经济，成为解决乡村振兴资金缺口的有效举措。
四、结果与讨论
1.小岗精神是一种锲而不舍的民族精神
民族精神集中体现了一个民族生命力、创造力和凝聚力，是一个民族赖以生存、共同生活、共同发展的核心和灵魂。经过40年的砥砺奋进，小岗精神的强大生命力在于为改革注入了永不衰竭的动力，其首创的“大包干”上升为国家政策，凝聚了亿万农民的心声，谱写了“以磅礴之势迅速推向全国”的壮丽诗篇，为将中国人的饭碗牢牢端在自己手里奠定了基础。当今，在推进乡村振兴战略的进程中，深化农村土地制度改革，必须坚持小岗精神，继往开来，筑梦前行。
2.农村土地制度改革永远在路上
小岗的“大包干”就是将农民的实践上升为国家政策，是实践基础上理论创新，进而推动制度创新的典范；正在推进的农村承包地“三权”分置，是将农村承包地在自发流转中形成的事实，经过法律和政策规范、提升后成为农村土地改革方略的核心。所以，改革永远在路上。随着新型城镇化的推进，社会各项保障制度实现均等化，土地将会逐渐退出其保障功能，届时通过自愿有偿的方式，市民化的农民将会依法转让土地承包权，农村土地将会回归“两权”分离的使用制，即集体所有、新型农业经营主体使用。
3.乡村振兴必须基于农村土地使用制度改革
农村土地制度改革一直是在前进中探索，在探索中前进。1949~1958年，经过“土改——互助组——合作化——人民公社”，确立了农村集体土地所有制，无论是1960~1962年的“三自一包”，还是1978年的小岗“大包干”，直至正在推进的农村承包地“三权”分置，都没有改变，即乡村振兴必须基于深化农村土地制度改革，才能解决农村发展不充分和城乡发展不平衡的矛盾。
作者单位：安徽农业大学经济管理学院
中国乡村发现网转自：《土地科学动态》2018年第五期 微信公众号（原创）
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