中国的改革开放伟大事业是通过土地制度的改革拉开帷幕的，也因为土地制度的不断改革和完善取得了巨大的成功。但回顾这四十年来的土地制度改革，究竟什么是经验，什么是教训，什么是基本经验，什么只是特殊阶段的“策略性制度安排”，人们并没有形成共识，依然存在很多分歧和争论，因此有必要进行专门的总结和分析。
一、土地产权制度的重建
众所周知，1950年代中后期，特别是人民公社体制和计划经济体制逐步建立后，土地的资产属性被取消。虽然各种各样的自然人和社会组织依然在使用着土地，但他们只是按照政府和公社的计划使用土地资源而已，并不对土地享有受法律所保障的稳定的土地权利。
在农村，直到1970年代末，人民公社体制所允诺的繁荣和富裕也并没有实现，农民反而是经历了二十年的持久贫困和饥饿。最终，基层的农民不得不冒着坐牢的风险寻求对人民公社体制进行变革。不过，变革的起点并不是土地产权制度，而是农业生产的经营管理体制问题，之所以这样说，是因为最初的“大包干”“包产到组”探索，农民争取到的只是根据自己的时间、经验和兴趣在集体土地上自由耕作的权利，并不是土地财产权。但随着理论界研究的推动和决策者的支持，土地产权制度在1984年左右成为了改革的重点，具体的标志就是家庭联产承包责任制的逐步建立。在这项制度之下，农民先是获得了债权性的土地承包经营权，随后土地承包经营权的权利性质和内涵不断的发展，最终在2007年《物权法》颁布之后，该项权利成长为一项独立的财产权（用益物权）。今天回头来看，1980年代中期之前的农村改革之所以能够取得成功，特别是粮食产量的不断增长和农民生活水平的改善，关键就在于财产权制度在土地领域的发展，即实现了集体土地“所有权-土地承包经营权”的“两权分离”。
城市里的土地制度改革要比农村晚一些，但其与农村土地制度改革的逻辑是一致的，而且对中国乃至世界的影响要更大。在1987年代中期，城市经济体制改革的重点是对外开放，引进域外先进的知识、技术、生产线以及资本，然而要实现这个目标就需要解决两个方面的难题。其一，引进先进的知识、技术、生产线需要资本；其二，域外资本的投资最终都需要一定的土地空间来进行落地实施。在香港爱国企业家（比如霍英东、包玉刚等）的建议和启发之下土地使用权的有偿出让成了同时解决这两个难题的突破口。
1987年11月，国务院批准在深圳、上海、天津等6个城市进行土地使用制度改革试点。一个月之后，深圳率先将一块8858平方米的土地有偿出让，出让期限为20年。1988年4月12日，为了适应改革开放的客观要求，七届全国人大一次会议通过了两条宪法修正案。第一修正案要求在宪法第11条中增加“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”的规定。第二修正案要求将第10条第4款修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”
二、土地财产权制度的重建构成了经济发展的引擎
虽然今天的人们对于上述历史发展已经耳熟能详，但上述改革的重要意义尚没有被充分地肯定。在笔者看来，宪法第一修正案和第二修正案的伟大之处在于，它们作为“孪生条款”不仅为私营经营在中国的发展提供了法律空间和物理空间，更为重要的是，它们还通过私营经济产权制度和国有土地使用权制度的建立，为改革开放后中国城市和现代工商业经济的迅速发展奠定了最为坚实的基础。
要充分理解这一点，就必须对经济增长的原因有所了解。通常来说，经济的增长有“投资、消费和外贸”三架马车，但是在改革开放初期的中国，无论是国家还是公民都比较贫困，对外贸易也因为“文革”干扰、生产力的低下等诸多原因规模较小。因此当时发展经济的“点火器”，只能是扩大外资和国内民间资本的投资。然而一项投资决策的做出，除了要考虑生产过程中的投资成本与收益比以及市场的其他风险，还要考虑投资地的土地产权制度安排以及产权保护力度。如果某个国家或地区只允许土地租赁合同有效期不能超过一年，或者虽然合同有效期可以设定为很长的期限但合同不能得到有效地执行，那么除了小规模的轻工业或服务业外，其他领域的投资都会绕过此地。
1990年代的中国，并没有像俄罗斯或东欧社会主义国家迅速进行土地私有化改革，但是中国所建立的国有土地“所有权—使用权”两权分离机制同样解决了投资者的信心和产权保障问题。具体来说，根据《土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）所建立的具体土地产权制度，公民、法人和其他组织虽然不能获得永久性的土地所有权，但是他们可以有偿获得稳定且长期（50-70年）的土地财产权，而且这种土地财产权可以获得法律强有力的保护，更为重要的是，相关法律还赋予了国有建设用地使用权以及国有土地上的房屋等附着物的抵押权，从而可以吸引和鼓励金融机构快速跟进到土地财产领域为各种各样的土地权利人提供金融贷款，由此形成了以土地开发为核心的建设、生产和消费机制。具体表现为，政府、企业以及城市商品房的购买者，都可以以国有土地使用权及其地上附着物进行抵押从而获得进行城市基础设施投资、产业扩大再生产和消费升级的金融资金。
有人将这种经济起步模式和发展模式总结为“以地生财”。这种总结很形象，但并不准确。因为这里的“地”并不是泛指“土地资源”，也不是指“政府低征高卖获得财政收入”，而是指我国在改革开放的初期，将财产权制度重新扩展到土地资源的开发和利用领域，恢复了土地的资产和资本属性，从而点燃了经济发展的“引擎”，促进了经济的发展和社会财富的增加。
虽然上述结论并非是伟大的洞见，但却常常被人误解或者忽视。比如，有一种意见认为，中国经济在过去四十年间快速发展的主要原因在于“（当时）有廉价的劳动力和土地”而不在于其他方面。这种习惯性的认识有一定的道理，但却流于表面，因为其难以回答“改革开放之前中国同样存在这两个要素但经济却没有快速发展”以及“其他国家也有廉价的劳动力和土地但经济却没有快速发展”等问题。还有一种意见认为，土地财政为中国的城市化建立了“最初的信用”，中国城市伟大成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。这种认识看上去颇具解释力，但实际上充满了谬误，因为中国过去四十年快速的城市化、工业化和信息化提供最初信用机制的并不是土地资源本身，更不是“以国家垄断土地一级市场和低征高卖为基础的土地财政”，而是土地财产权制度。之所以这样说，是因为在中国的经济发展过程中，真正给人们（特别是给金融机构）以投资信心的信用机制，并不是政府自身的信用，而是土地财产权及其所蕴含的内在资本价值。只有理解这一点，我们才能理解为何中国的金融机构愿意（并乐于）接受来自地方政府、土地开发商、普通工商业企业以及购房者以国有建设用地使用权及其地上附着物为抵押的贷款申请。
如果上述结论可以成立的话，那么人们就可以发现，中国过去四十年快速的城市化、工业化和信息化，并不是现代经济学和法学理论无法解释的、独一无二的、史无前例的“特例”，其也没有推翻现代经济学关于“产权和强有力的产权保护为投资提供信心，为经济发展提供信用基础”的基本框架。中国改革开放四十年经济快速发展的基本经验是“在土地等领域重建了财产权制度，并以此为基础整合了劳动力和土地价格低廉的优势，并通过在国际经济分工中合理定位实现了自身的发展”，而不是其他方面。
当然，现行土地法所建立的“政府对土地的低征高卖和以地生财”模式，确实对经济的发展起到了极为重要的作用，但这种“重要作用”并非一些论者所说的“中国城市伟大成就背后的真正秘密”，因为其只是为市场高效（但不一定合宪、公正）提供了具有长期且稳定产权的建设用地，而不是为市场的扩展和经济的发展提供了“土地财产权”这一基础性制度。
请注意，笔者并不是说中国改革开放四十年的土地制度改革毫无特色可言。事实上，如果人们不带着有色眼镜来观察中国的发展，那么就可以更加公允地将中国土地制度改革的基本经验进一步总结为“只要认真对待产权制度的层次性，在所有权不变的基础上建立长期且稳定的土地财产权制度，市场经济制度同样可以建立，经济同样可以得到快速发展”，而那种认为“除非建立土地私有制才能发展市场经济”的认识则完全是一种教条主义或意识形态的偏见，中国的实践证明，社会主义生产资料公有制与市场经济是可以兼容的。
三、土地制度改革所存在的问题
当然，在谈到中国土地制度改革的基本经验时，我们也不得不客观评价和充分估计现行土地制度中所存在的问题。从总体上来看，相关问题主要集中在以下两个方面：
其一，虽然我国通过“所有权-使用权”的两权分离，在土地领域重建了财产权制度并推动了经济的快速发展，但在现行的土地制度之下，真正能够被称为是“独立的财产权”或者具有财产价值的土地使用权主要是“国有建设用地使用权”。通过这种以“国有建设用地使用权出让和抵押”为核心的经济发展模式，政府确实积累了大量的资金来快速提供城市基础设施和更多的公共服务，国内商品房的建设和供应紧缺问题确实得到了缓解，但是在这个过程中，同样出现了城市摊大饼发展、政府征收权力不受控制、地方经济发展过度依赖房地产业等诸多问题。特别是房地产经济超出常规的迅猛发展，不但对其他实体经济产业产生严重的挤压，而且当其与金融系统深度结合之后还极大地加剧了国家金融的风险。
其二，由于集体建设用地领域财产权制度没有得到真正建立，加之“土地征收过程中的公共利益”这一要件被虚置，广大的农民和农村无法通过“土地自主城市化分享经济发展成果”，由此在一定程度上导致了地域性和结构性的城乡贫富分化以及乡村的普遍衰败和贫困。土地和空间资源的低效利用和浪费，也影响了国内消费（特别是农民和城市中低收入阶层）需求和消费能力的提升。
正是因为如此，党的十八大以来，中央所确定的全面深化改革目标要求在经济发展领域扭转经济增长对于房地产业的依赖，并希望通过“大众创新，万众创业”来实现经济和产业的转型升级；在土地制度领域，要求打破“国家对土地一级市场的垄断”，建立城乡统一的建设用地市场，从而促进土地和空间资源更加合理的利用，并确保农民和城市中低收入阶层也可以公平分享中国经济发展的成果。对此，我们应当不折不扣地落实。
作者单位：苏州大学王健法学院
中国乡村发现网转自：《土地科学动态》2018年第五期 微信公众号（原创）
(扫一扫，更多精彩内容！)
