摘要：对家庭农场的财政支持符合培育新型农业经营主体、发展农业适度规模经营进而提高粮食生产能力的要求。但目前存在着财政支持“精准度”不高、规范性不够、补贴条件不合理等问题。文章提出规范家庭农场的认定条件、完善补贴的项目类型, 通过制度建设实现补贴的系统性与连续性等应对策略, 从而将财政补贴有效配置到家庭农场建设的关键性环节。
一、财政支持对家庭农场发展的引导作用
在各种农业财政补贴中, 对新型经营主体的补贴是培育与发展现代农业, 引导农业适度规模化经营的重要途径。这种补贴不同于“一时一地”的农业保护政策, 具有前瞻性、引导性与战略性。通过农业补贴对现代农业经营模式的引导与塑造, 能够促进我国农业生产方式走向良性的发展轨道, 符合我国农业的长远发展目标。
从世界各国的农业发展经验来看, 家庭农场普遍被认为是能够适应农业生产管理特点且最有效率的农业生产单位。土地流转、财政补贴与社会服务 (如农技支持) 则是发展家庭农场的三大支柱。农业经济较为发达的西方国家都会通过目标明确的“项目化”的财政补贴体系激励家庭农场的建立与发展, 促进土地向家庭农场集中保证其适度的经营规模, 同时也促进农业技术的应用。国外对家庭农场主要财政扶持手段包括对农场经营者的土地租金补贴 (如土地流转补贴) 、基础设施建设投资补贴、科技扶持补贴、销售补贴等系统化的补贴措施。在我国家庭农场发展较快的地区, 政府的财政支持也扮演了重要的角色, 成为“财政支农”的重要方面。从家庭农场的经营策略来看, 家庭农场作为一种高效农业, 其效益主要来自规模经营所产生的规模效益与农业技术所带来的科技效益, 以及规模经营与农业技术的互相促进所形成的综合效益;但科技投入以及与科技投入相配套的一些基础设施建设在家庭农场建立之初是一项单纯的成本, 因此对于家庭农场的经营者而言, 同时需要多承担流转成本、科技成本、与规模化经营相匹配的基建成本等系列投入, 相关财政补贴正是为了抵消新型农业经营主体在建立与运行中所付出的超额成本, 使家庭农场等新型农业经营主体在市场竞争之中处于相对公平的地位, 从而更好地显示其规模优势与科技优势。
对规模化农业经营主体的财政支持目前主要是发挥政府补贴对扩大农地经营规模的引导作用, 通过制定补贴规模的标准与选择适格的补贴对象, 促进形成因地制宜的“适度”规模经营。当下推动家庭农场规模化经营最重要的补贴是土地流转补贴, 降低流转成本与转入方土地承租成本的政策性补贴。土地流转补贴应当主要对家庭农场经营者土地转入决策有激励作用, 为农户投身家庭农场的规模经营提供收益预期。
二、对家庭农场财政支持政策在实施中存在的主要问题
(一) “精准扶持”有待加强
土地流转成本较高、农业设施建设和农业科技投入不足、资金缺乏已成为制约我国家庭农场发展的瓶颈。目前涉农资金在使用过程中存在“多头管理、交叉重复”的问题, 财政补贴对家庭农场进行规模化经营的超额成本没有针对性, 对于如何消除家庭农场的诸多发展障碍, 缺乏应有的“精准扶持”。
家庭农场从事农业规模化经营主要的盈利点在于农业科技投入与机械化作业所节省的人工成本, 如果这两者跟不上, 单纯的规模化流转补贴只能推动土地流转, 并不能有效实现规模化经营收益。而事实上规模化经营收益才是维持与发展规模化经营在市场条件下取得有利地位的基础。对家庭农场的财政支持需要考虑到其主要的成本要素, 设立对其科技投入与农机设备购置的扶持专项, 使之与土地流转补贴、农业基础设施建设投入一起, 构成对家庭农场的扶持体系。
(二) 受益条件不够合理、规范
根据有关规定, 一般单宗土地流转面积需在1000亩以上, 或者土地股份合作社入股面积在300亩以上的农户才能得到补贴。一些地方将土地流转规模作为补贴的主要依据, 导致单纯地追求土地经营规模的现象, 并没有带来农业经营水平的整体提升。部分地区虽然通过土地流转形成了部分种植大户或家庭农场, 但在执行种粮直补、农作物良种补贴和农资综合补贴等政策时, 相关农业补贴仍然发给了通过农地流转转出土地的原承包户, 没有真正发挥政策的引导与调节功能。这主要是因为相关补贴的发放对象在土地流转之后如何确定各地做法不一, 一些地方政策规定农业补贴的发放对象可以由土地流转的双方在流转合同中约定, 从而导致已经不从事农业生产经营的土地转出方仍然能享受到各种农业补贴, 真正从事粮食生产的种粮大户, 特别是家庭农场反而得不到除自己承包地之外的补贴支持, 这使得财政补贴实际变成承包地作为资产的固化收益, 在一定条件下反而会推升土地的流转价格, 严重限制了新型农业经营主体的发展。土地成本逐年上升的趋势也使得目前的补贴在一些地价高昂的地区形同“撒胡椒面”, 并不能发挥推动土地流转的作用。由于上述原因, 很多实现所谓“规模化经营”的家庭农场都倾向于向经济作物或特种种植、养殖要效益, 有的家庭农场示范区也“因地制宜”地搞起了果蔬采摘等休闲旅游类项目, 很少涉足粮食生产。
(三) 补贴政策缺乏制度保障
目前我国对家庭农场的补贴主要通过相关政策确定, 依靠主管部门层层落实。在落实的过程中, 各地做法不一, 变通的空间很大。例如有关政策仅强调“土地流转补贴”对规模化经营进行“统筹支持”“优先扶持”, 但缺乏可操作性的补贴策略。贴息贷款的申请, 一般笼统地规定为要符合国家金融政策, 属于农业综合开发及产业化发展等项目范围, 并没有具体的制度规范。财政补贴“支持粮食适度规模经营的范围、支持方式”也要求各省根据因地制宜的原则分别研究, 各地方补贴数额具有很大的随意性, 补贴标准和办法也较为混乱。补贴的制度化是促进新型农业经营主体建设的重要外部保障。以“土地流转补贴”为例, 通过政府财政投入来弥补土地作为资产的地租成本与作为市场要素的交易成本必须具有长期性与制度化的特点, 因为有些土地流转是在“财政补贴+市场需要”两翼推动下形成的, 依靠土地流转补贴所形成的流转意愿与流转补贴在整个租金成本中的比例息息相关。一旦流转补贴由于政策的原因被调整甚至取消后, 一些正在形成的规模化经营实体就要承担原来未曾计算在内的地租压力。
三、构建制度化的家庭农场财政支持策略
(一) 家庭农场认定的法制化
通过规范对家庭农场的认定制度, 进而对适格的经营者发放补贴应当是并行推动农业规模化经营与现代农业经营主体发展的主要策略。美国农业部门对家庭农场的界定, 一般应具有四个要素:从事农业生产经营、有足够的运营资金、由经营者管理、拥有一定数量的劳工。根据我国农业行政主管部门出台的相关政策, 并结合目前家庭农场作为经营实体的实际运行, 本文认为, 对家庭农场的实质特征应概括为“家庭式经营”与“农场化运作”, 前者是主体要素, 后者是行为要素。“家庭式经营”即以家庭成员为主体进行生产、经营与管理, 农业劳动及在此基础上形成的分工与合作由家庭成员间固有的“自洽性”来协调完成;“农场化运作”就是家庭农场首先应当拥有形成农场化经营的农地规模, 其耕作土地面积以及租用土地 (土地流转) 合同期限要达到一定的标准, 具有向规模要效益、降低农业生产成本的设备条件, 有别于普通的家庭联产承包户;同时家庭农场应当是一个进行农产品商品化生产、面向市场需求、参与市场竞争的经济实体, 获得独立的法律资格, 承担相应的法律责任。各地应结合地方特点制定并完善家庭农场登记注册管理条例, 对于符合“家庭式经营”“农场化运作”等法定条件的新型农业经营实体, 核准以“家庭农场”的主体资格办理公司注册, 以此作为家庭农场申请各项专项财政支持的基础条件。经过注册登记的家庭农场既是经营主体, 也是农业补贴的收益主体, 应当本着“谁种粮, 谁受益”的原则, 使实际从事粮食生产的家庭农场依据其种植规模获得“种粮、良种、农资综合”三种补贴, 体现惠农补贴的公平性。
(二) 土地流转补贴系统化
首先, 土地流转补贴要考虑不同的流转模式, 形成差异化的补贴策略。目前的土地流转主要包括互换、转包、出租、入股、转让等五种类型, 转包、出租、入股三种形式在目前“三权分置”改革的背景下主要是土地经营权的流转, 转出方土地流转后也不丧失土地承包权, 可只根据土地租金的数额决定给转出方或转入方发放补贴。具体发放原则为:土地租金数额较低, 且不足以维持转出方基本生活的地区, 给转出方发放补贴;土地租金数额较高, 即转入方地租成本过高的地区, 给转入方发放补贴;如果农户参与形成土地连片而进行土地互换, 应当给予流转补贴以鼓励其互换行为;如果农户因政府统筹安排的农业项目 (如标准化的家庭农场示范项目) 或进行土地连片规划, 而以转让的方式进行土地流转的, 因其一次性失去土地承包经营权, 则应按照土地征地补偿标准进行补偿。
其次, 土地流转补贴应当考虑家庭农场在建立与发展中会遇到突出问题, 特别对家庭农场与一般农户经营相比较所付出的超额成本以分类补贴的策略实施精准扶持, 形成较完整的补贴体系。新型农业经营主体应集土地规模、科技投入、科学管理、新型职业农民、农产品商品化生产等多要素于一体, 而不是单独将扩大经营规模作为唯一目标。条件成熟的地区可以开展将流转补贴与农业绿色补贴相结合, 以利于通过规模经营发展生态农业;对家庭农场规模化从事粮食生产的应当给予家庭农场粮食种植专项补贴, 以引导家庭农场从事高效的粮食生产;对人口密集地区的务工农民发放迁移补贴, 通过推动劳动力移转来促进土地的成方连片, 降低土地的租金价格;补贴门槛上注意区别规模较大、资金雄厚的农业企业与正在扩大经营规模急需资金的小型农场, 把资金补贴重点放在后者, 以达到“雪中送炭”的效果。这套“组合拳”的目标就是用补贴后的规模化经营效益倒逼流转意愿的形成, 使得流转行为在农业规模效益的诱因下推动, 而整个土地交易通过市场调节来完成。
(三) 基建补贴与技术补贴项目化
在家庭农场的建设过程中, 灌溉设备、道路建设、土壤改良、仓储条件等基础设施建设是经营者投入的重点;在家庭农场的运营过程中, 科技投入 (包括机械设备、优良作物品种) 是经营者的重要成本支出。除土地流转补贴之外, 还应当重点对达到规模经营的家庭农场安排基建补贴与科技补贴。基建补贴主要用于农业基础设施建设, 使之能够适应规模化经营所采纳的农业技术条件。技术补贴主要是对家庭农场专项培训、技术推广、新技术与良种采购等方面所进行的资金支持, 其目的是解决经营者技术前期投入所增加的采购成本、学习成本与运营成本, 从而解决家庭农场技术投入不足的问题。目前我国用于农业技术研究与推广的财政投入很大一部分是以科研项目经费的形式下发到农业科研单位, 以指令计划的形式展开农业科技攻关与服务, 但此种方式会造成农业科研方向与成果需求的脱节。国家层面应当就家庭农场的基建补贴与技术补贴按照规模化经营的实际需要明确包括道路管网、土壤改良、水利灌溉、农民技术培训等补贴的项目类型, 申请条件、补贴方式、经营者自筹资金与补贴资金的分担比例, 补贴资金使用的绩效考察等内容;地方财政部门设立“专项补贴基金”, 对符合上述规定的基建补贴与技术补贴申请予以发放, 由家庭农场结合自身的实际需求, 能动地开展生产条件改良、自觉地购买技术服务, 倒逼农技服务模式改革, 促进农技服务市场的形成。
中国乡村发现网转自：改革与战略2018年08期
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