摘要：党的十九大报告提出, 要“实施乡村振兴战略”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系, 加快推进农业农村现代化”。从统筹城乡发展、城乡发展一体化再到城乡融合发展, 既是新时代对城乡关系的一种新的描述, 更是新的历史方位下解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的战略方向。实施乡村振兴战略, 建立健全城乡融合发展新机制, 意味着要打破由来已久的城乡二元结构, 实现资源要素在城乡之间的双向有序流动。乡村作为人类重要的生存空间, 其异于城市的独特价值也将更加凸显。那么, 在新时期, 如何准确把握新型城乡关系, 构建城乡融合发展的体制机制, 形成支撑城乡融合发展的政策体系等, 是我们亟待解决的重要问题。本期特别邀请国内知名专家学者围绕相关问题进行探讨, 以期为中国新时期“三农”问题的解决提供有益的参考和借鉴。
城市与农村、工业与农业的关系, 是一个国家或地区现代化发展进程中必须处理好的重大关系, 尤其对于中国这样一个域广人多、贫富悬殊、发展不一的大国来说, 更是一个重大难题。当前中国城乡二元结构问题依然突出, 建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系至少可以从经济现代化和社会现代化两个维度为实现国家现代化做出贡献。
1. 新型城乡关系
新中国成立前的50年, 我国的工农关系和城乡关系基本上是农业养育工业、农村支持城市的战略关系, 可以说农业农村为新中国强大工业体系的建成做出了巨大贡献和牺牲。20世纪最后十年开始, 政府为背负深重税赋费的农业逐步减负。21世纪开始前后, 粮食产量连续五年滑坡, 面对“农民真苦、农村真穷、农业真危险”和农村劳动力大量流向城市的现实, 2002年党的十六大报告首次提出了统筹城乡发展的总体方略和构建新型工农城乡关系的重大命题。中央政府于2004年开始转向构建“工业反哺农业、城市支持农村”的“三农”政策体系, 政府逐年加大农业补贴支持力度, 2006年全国取消农业税。2007年党的十七大报告再次强调要“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2012年党的十八大报告明确提出, 要形成“以工促农”“工农互惠”的新型工农关系和“以城带乡”“城乡一体”的新型城乡关系。2017年党的十九大报告进一步明确要求“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。
综合党的十六大至十九大报告的城乡关系表述, “工业反哺农业、城市支持农村”“以城带乡”“城乡一体”是新型城乡关系的概括性核心表达。但这种新型城乡关系意味着利益分配、机会公平等一系列制度安排的调整甚至重构, 因此, 这种新型城乡关系是否能够真正“落地”首先取决于是否能够“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。
2. 城乡融合发展的短板
今天大家都谈城乡融合发展, 从另一方向问, 即当前城乡发展不融合表现在哪里?党的十八大确立了经济、政治、文化、社会、生态五大建设的“五位一体”总体布局, 也就可从这五大方面去认识城乡发展是否融合以及融合程度。笔者认为, 当前城乡融合发展的突出差距在经济和社会方面, 这也是城乡居民最有感受和共识的差距短板。
经济是一切活动的物质基础, 经济既受到政府设置的机制体制和政策作用的影响, 更受到经济规律作用的影响, 换句话说, 尽管政府对经济发展有巨大影响, 但最终还是取决于经济规律, 不能由政府单方面决定。
社会事业与经济不同, 在一定经济发展水平下, 社会事业主要受国民收入再分配的影响, 即主要取决于政府之手。新中国城乡二元结构比中国历史上任何时候都突出, 除政府的经济制度安排外, 这也是政府在社会事业安排上强烈偏向城市的结果。当前, 政府确定了城乡融合发展的取向, 并且在名义上还是偏向“三农”的, 比如把“三农”工作列为“重中之重”, “工业反哺农业、城市支持农村”“以城带乡”等说法。政府的发展安排对于缩小城乡差异、促进城乡融合发展无疑有巨大作用, 至少在财政安排上会为改善乡村社会事业提供必不可缺的投入支持。
3. 建立健全城乡融合发展体制机制的重点
建立健全城乡融合发展体制机制的内容方面应与“五位一体”的总体布局吻合, 但阶段性的具体改革应有侧重点, 不可能所有改革同步等量地推进, 应抓住短板来优先建立健全体制机制, 当前应把社会事业和经济发展放在优先和重点的位置, 尤其需要注意以下几个方面。
一是城乡规划一体化。新中国历来重视规划计划, 进入21世纪后, 规划计划的重要性和实际作用更加突出。城乡规划一体化的实质是打破城乡分割的管理体制, 在“五位一体”发展中统筹协调人财物投入及城乡布局, 是涉及整体利益和长远发展的根本性问题。城乡融合发展中制定国家乡村振兴战略规划十分必要和重要, 为了进一步保证国家乡村振兴战略规划的确定性和法律地位, 规划可以进而上升为具有法律效用的“乡村振兴法”。
二是城乡经济融合发展。当前这方面的最大问题, 一方面是城乡要素不能双向流动, 如资金和优质劳动力基本上是从农村单向流往城市;另一方面是城乡要素不能公平交换, 如农村土地和农民工劳动力的价格是被压低的, 因此, 改革重点是建立健全城乡要素流动与公平交换的体制机制。 (1) 土地要素。深化农村土地制度改革是最关键的内容, 涉及面广、情况复杂, 其中既有农民集体内部的关系问题, 也有城乡关系问题, 这两种关系的处理都与现行土地制度相关。 (2) 劳动力流动与落户安居。目前市民劳动力和进城劳动力同工不同酬是普遍现象, 就业限户籍、落户限学历等歧视政策比比皆是, 一些城市还大力清理“低端人口”。这些规定或行动的最大受害者是农村进城劳动力, 对此亟须建立健全城乡融合发展的体制机制, 推进城乡劳动力同工同酬同保, 并逐步实现同城同待遇。 (3) 农村金融。当前常态是农村资本流向城市, 农村外来资金主要是财政资金, 这里既有市场经济的作用, 如资本逐利和安全性, 也有体制机制问题, 如社会资本难以进入农村农业, 缺乏有效激励大中型金融机构为“三农”服务的体制机制, 缺乏农村新型金融机构, 农村金融缺乏普惠性等。不破解农业农村发展的资金制约, 资本要素不能进入农村农业, 城乡融合发展就难以真正实现。 (4) 产业融合。以往总把农村农业作为城市产业的原料与要素来源、工业品销售去向, 城乡融合发展需要在产业空间分布和产业链融合上建立健全体制机制和调整产业政策, 构建农村一二三产业融合发展体系, 支持农产品就地加工、分级和包装;加快推进农村流通现代化, 建设现代化农产品冷链仓储物流体系, 打造农产品销售公共服务平台, 促进农村电商发展, 激励各类企业把服务网点延伸到乡村;促进以农业农村为基础的生态景观、康养休闲、乡村民宿、特色小镇、乡村文化等乡村旅游业和休闲农业的发展。
三是城乡社会事业融合。我国社会事业建设的核心是建立起城乡均等化的可持续基本公共服务体系。20世纪以来, 尤其在党的十八大“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村”的要求下, 农村的道路、通信、水电等基础设施建设和文化教育、医疗卫生等公共服务建设取得了较大的改观。但当前城乡差异依然很大, 突出表现为农村基本公共服务体系不健全、水平低, 城乡公共资源分配不均等。公共资源配置一体化和均等化的主要难点是农村投入依然不足, 因此, 亟须建立健全以城带乡联动机制, 加快城乡制度衔接, 推动城市优质资源向农村延伸。
基本社会保障制度是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。整合城乡居民基本社会保障体系的重点是加快建立健全农村的基本医疗保险制度、大病保险制度、基本养老保险制度和最低生活保障制度。这不仅需要实现城乡整合, 而且应当逐步实现基础保险的全国统筹, 因为农民工流动性较大, 基础保险的省际不统筹和不流动对流动农民工的利益侵害很大。
除文化教育医疗等老问题外, 老年人服务业是当前城乡融合中尚未得到必要关注的新问题。城市老龄化工作已经提到了政府的议事日程上, 但农村老龄化工作尚未破题。由于农村青壮年的大规模外出, 农村的老龄化程度和问题远远大于城市, 随着“青出老返”型就业路径的固化, 未来乡村的老龄化问题会更加严峻。
4. 深化农村土地制度改革
如上所说, 农村土地制度改革涉及面广、情况复杂, 是农村内部和城乡之间两大关系的蛛网中心, 牵一发而动全身。
从中国发展的大趋势看, 城市化还将继续, 乡村振兴战略是在推进城市化进程的同时保持乡村发展活力, 但城市化的真正实现必须是相当数量的农民变市民, 而不是“青出老返”这一进城又回乡的结局, 中国农民目前不能斩断“青出老返”这一路径的重要原因之一是现行土地制度下农民不能出清其拥有的资产, 主要是农地和宅基地及房产 (部分发达地区还有其他集体经济财产中的份额, 但这些财产通过集体经济财产的股份制改革逐渐得到了“产权实化”和利益落实) 。
当前农村土地问题主要指农地、宅基地和经营性集体建设用地这“三块地”的问题。其中农地的焦点问题在两方面, 除了农业经营方面提高土地利用效率和提高土地规模收入外, 在城乡关系方面突出表现为土地征用及其补偿标准过低问题;宅基地的主要焦点是如何盘活闲置资产的问题;经营性集体建设用地的焦点问题是“同地、同价、同权”的平等入市问题。
土地征用及其补偿标准过低被认为是消除计划经济下的“剪刀差”和取消农业税这两种方式后依然残存的、有损农民利益的主要方式, 使得土地财政成为中国城市建设资金的主要来源之一。目前虽然土地征用受到了很大的制约, 但补偿标准过低依然是普遍的事实。党的十八大报告说到改革征地制度时, 提出要“改革征地制度, 提高农民在土地增值收益中的分配比例”, 2015年, 中央一号文件进一步强调要完善被征地农民的保障机制, 做到合理、公平和多元化, 也对土地增值收益分配机制进行了详细说明, 即建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。党的十九大之后, 我国土地征收制度稳步推进, 一些重点、难点、热点问题开始破题。因此, 我们可以明显看到, 土地征收制度改革至关重要, 不做这方面的体制机制改革, 就很难实现城乡要素的平等交换。
盘活闲置宅基地资产问题在农民集体内部存在公平合理的分配问题;在城乡关系上, 盘活闲置宅基地资产问题就成了要素双向流动问题。现行制度上允许的是宅基地在农民集体组织内部流转, 不能向城市居民转卖。这会导致乡村出现资产闲置, 并未实现高效的资源配置效率和农民利益的最大化, 这就需要在体制机制上做出改革。2018年我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权, 适度放活宅基地使用权。
深化农村土地制度改革方面, 政府的管理重点除用途管制、规划管制、生态管制以及严控政府拿地行为外, 还应在农民最为关心的确权、赋权、放活和合理交换上建立健全体制机制, 然而目前除确权工作做得较好外, 其他方面依然进展不大, 仍需加大力度推进。
中国乡村发现网转自：区域经济评论2018年03期
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