摘要：宅基地制度是乡村振兴的重要支撑性制度, 宅基地制度改革对于乡村振兴的产业落地、资金支持以及治理水平提高等意义重大。近年来的宅基地制度改革试点在宅基地取得、有偿使用、无偿有偿退出、交易流转及解决违法违规等问题方面成效显著, 但存在过于追求节约集约、过于强调当下利益及城镇化导向明显等问题。未来的宅基地制度改革应当以乡村振兴战略对宅基地制度的改革构想为基本遵循, 服务、服从于乡村振兴的大局, 尊重中国乡村的实际和发展规律, 进而探讨宅基地“三权分置”的有效形式。
党的十九大首次提出了乡村振兴战略。2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 (以下简称《乡村振兴战略意见》) 将宅基地“三权分置”改革构想在乡村振兴战略框架中进行原则部署, 足以表明宅基地制度改革对于乡村振兴的重要意义。早在十八大之前, 四川成都、浙江嘉兴、天津等地对宅基地制度进行过多种形式的改革探索。2015年以来, 包括宅基地制度改革在内的土地“三项改革”在全国33个试点市县全面启动, 现已取得了实质性进展。但值得注意的是, 过去的宅基地制度改革是在新农村建设及城镇化的背景下开展的, 与如今的乡村振兴战略并不一定完全合拍。按照《乡村振兴战略意见》的部署, 今后两年将是宅基地“三权分置”等基本法律制度落地的关键时期, 未来的宅基地制度改革, 应当以乡村振兴战略的总要求为基准, 对试点地区的宅基地改革进行把脉、研判, 对其方向予以校准、纠偏, 并进一步在试点地区试错、检验, 这对于提高宅基地“三权分置”改革等制度供给质量意义重大。
一、宅基地制度改革对于乡村振兴战略的重要意义
2016年, 习近平总书记在小岗村主持召开的农村改革座谈会上指出:“新形势下深化农村改革, 主线仍然是处理好农民和土地的关系。”“乡村振兴是以农村经济发展为基础, 包括农村文化、治理、民生、生态等在内的乡村发展水平的整体性提升”。[1]《乡村振兴战略意见》提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求。而要实现这一目标, 宅基地制度改革是有效抓手和突破口, 无论是产业兴旺还是生态宜居、生活富裕、治理有效, 都似乎很难离开宅基地制度改革。可以说, 实施乡村振兴, 盘活土地资源是关键, 而宅基地制度改革又是关键中的关键。
(一) 产业落地需要宅基地制度改革
产业兴旺是乡村振兴的重点。产业需要落地, 在耕地红线不可碰、建设用地总量严格控制的背景下, 可行的办法就是盘活农村大量低效利用、甚至闲置浪费的建设用地, 尤其是其中的宅基地。这是因为, 与集体经营性建设用地相比, 宅基地不仅规模巨大, 而且闲置、浪费严重, 有足够的整治利用空间。有学者指出, “我国农民的宅基地有3亿亩, 近三分之一在闲置。”[2]湖北武汉农房闲置率达15%, 四川泸县有3.2万亩的宅基地闲置。从浙江德清、江西余江等地的农村改革实践来看, 宅基地腾退、整治、流转等是农村产业落地的有效途径。如余江通过宅基地制度改革, 退出宅基地3万多宗, 面积4000多亩, 既保障了农村的公共设施用地, 也为农村新产业、新业态落地留足了空间。“‘宅改’前, 余江每年农民建房违法占地二三百亩 (其中耕地100多亩) 。启动‘宅改’后, 违法用地归零, 还储备了10到15年的农房建设用地。”[3]
(二) 改善居住环境需要宅基地制度改革
乡村振兴, 离不开居住环境的改善。从江西余江等地的宅基地制度改革实践来看, 影响当前农村居住环境的主要因素就是农房建设缺乏规划, 布局混乱无序、朝向杂乱无章、私搭乱建严重, 道路不畅、污水横流、“有新房无新村”、“有新村无新貌”, 既不美观又影响正常生活、通行。
改变农村居住环境, 实现“生态宜居”目标, 既需要对村庄科学规划, 更需要宅基地取得、退出、流转及违法建设违规流转处理等系列宅基地制度改革跟进, 通过拆违、退出、整治、重建以及道路等基础设施建设, 从根本上改善农村的居住环境。
此外, 改善农村居住环境, 尚需满足农户的正常居住用地需求, 否则, 违法建设、私搭乱建不可避免。从宅基地改革试点地区的实践来看, 通过拆除违章建设, 退出多宅、超占及闲置的宅基地等途径, 可以节约大量建设用地, 有效释放建设空间, 从而保障农民的新增建房用地需求, 规范农村宅基地管理秩序。
(三) 增加农民的财产性收入需要宅基地制度改革
土地是财富之母, 作为建设用地的宅基地尤其如此。建立在土地征收基础上的“土地财政”铸就了城市的快速发展, 未来农村的快速发展、农民财产性收入的大幅提升, 需要尽快利用农民手中最为宝贵的宅基地资源。浙江义乌通过宅基地制度改革, 农民人均收入提高了20%以上, 广东佛山南海出租房屋11万栋, 租住了100多万人, 给当地农民带来了可观收益。另外, 浙江德清、湖北武汉的宅基地制度改革实践表明, 改革宅基地流转制度, 是增加农民财产性收入的有效途径。
(四) 提升乡村治理能力需要宅基地制度改革
治理有效是乡村振兴的基础。过去的家庭联产承包责任制改革、农业税及相关收费的免除等改革, 基本的取向是强化农户及农民个人的地位、能力和意识, 弱化村集体的地位和能力。当今的农村, 尤其是西部落后地区的农村, 集体土地所有权基本被虚置, 村集体的经济实力很弱, 有些甚至为零。据粗略统计, 全国有一半左右的行政村无经营性收入, 中西部地区一些省份空壳村比例高达80-90%。没有经济基础, 就失去了联系、凝聚村民的手段, 相当部分的集体经济组织机构不健全, 何谈有效治理?组织涣散了, 人心也散了, 乡村如何振兴?从试点市县的做法来看, 宅基地制度改革可以在盘活宅基地资源的同时, 壮大集体经济组织的实力, 为提升乡村治理水平奠定经济基础。浙江义乌规定, 跨集体经济组织转让的, 受让人需向宅基地所在村集体按照宅基地基准地价的20%一次性交纳土地所有权收益。义乌游览亭村“共有15宗跨集体经济组织转让的宅基地, 预计可收取330万的所有权收益;全市4491宗跨集体转让的宅基地, 可以让村集体获得10多亿元所有权收益。”[4]
同时, 敏感复杂、累积了不少问题的宅基地, 既关系到每个农民的当下利益和村集体的发展利益, 也关系到子女后代的发展空间, 确权、确定宅基地取得资格、确定宅基地流转收益的分配等一系列重大问题都需要村民自治组织切实发挥作用。从宅基地改革试点地区的实践看, 宅基地改革是锻炼、提升乡村治理能力的重要机遇。
二、近年来宅基地制度改革的基本特点与主要问题
(一) 宅基地制度改革的基本特点
近年来的宅基地制度改革, 基本呈现如下特点:
第一, 保障“户有所居”。从“一户一宅”到“户有所居”, 这是近年来宅基地改革试点地区在保障农民居住权方面的主要变化。如某试点地区规定, 城镇规划建设用地红线范围内, 实施城乡新社区集聚建设, 城镇规划建设用地红线范围外, 以落实“一户一宅”为重点, 推行农村更新改造, 鼓励通过有序参加城乡新社区集聚建设以及集中统建、多户联建、统规分建等多种方式腾退农村宅基地。还有试点地区规定, 县城核心区农村村民住房 (包括拆迁安置) , 采取统规统建的方式, 按照城镇居民公寓的标准建设公寓楼居住小区, 保障户有所居, 不再批准个人在集体土地上单独选址新建、改建、扩建住宅, 其他乡 (镇) 核心区采取统规自建的方式落实“一户一宅”, 申请建房的农村村民按照经批准的用地面积和户型在指定的建房点自行组织施工建设, 而对传统农区继续实行“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度。
第二, 探索宅基地有偿使用。浙江义乌探索村集体经济组织依据本村宅基地民主管理机制对分配取得的宅基地实行有偿调剂、有偿选位;对本村集体经济成员超标准占用以及非村集体经济组织成员通过继承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地的分区域分类分档累进计收有偿使用费。江西余江也实行新建农房有偿择位竞价制度和特定宅基地使用对象的有偿收费制度, 有偿收费的对象主要包括因历史原因形成的“一户一宅”超标准占用宅基地、“一户多宅”以及非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地的。在四川泸县, 宅基地初次分配无偿使用, 对超出规定面积的部分有偿使用。
第三, 探索市场化使用多样化流转。浙江义乌在不同区域探索不同形式的宅基地入市交易方式:城镇规划红线范围内, 坚持国有化方向, 允许宅基地置换权益上市交易;城镇规划红线范围外, 已完成农村更新改造的宅基地允许在本市范围内跨集体经济组织转让 (在同一村级集体经济组织内只能流转取得一宗宅基地使用权, 年限最高为70年, 使用期满后可优先续期) , 未完成农村更新改造的宅基地允许在本集体经济组织内部转让。[5]同时, 义乌对农村更新改造节余的宅基地, 经审批同意后, 允许村级集体经济组织通过自主开发、合资合作、使用权入股等方式增加农民收益, 实现农村可持续发展。
第四, 宅基地无偿或有偿退出。江西余江的宅基地改革, “以宅基地有偿使用、有序退出为突破口”, 退出又采取无偿、有偿和享受政府相关优惠政策三种方式。户外的厕所、闲置废弃的畜禽舍、倒塌的住房、影响村内道路及公共设施建设的院套等建筑物或构筑物, 实行无偿退出;而对符合规划的“一户多宅”、“一户一宅”以及非本集体经济组织成员占有的宅基地, 实行有偿退出。从余江的实践来看, 无偿退出占多数。四川泸县在确保户有所居的前提下, 鼓励村民自愿有偿退出宅基地。
第五, 政府或村集体主导。无论是宅基地试点地区, 还是非试点地区, 村庄规划以及宅基地取得、使用、流转、退出等政策都是由地方政府制定或者在地方政府的领导、指导下由乡镇政府或村集体经济组织制定。村集体在宅基地的退出补偿、收储、集中使用等方面发挥了重要作用。在浙江义乌, 自愿退出的农村建设用地, 规划为城镇建设用地的, 由政府统一依法征收后按规划使用;规划为农村宅基地的, 由村集体经济组织与宅基地使用权人协商回购。在四川泸县, 鼓励在村民委员会的主持下, 节约宅基地, 将宅基地退出结余指标集中使用, 优先用于新村建设、村级企业、乡村旅游等, 但不得用于房地产开发。某试点地区规定, 对闲置、废弃的宅基地, 按照村集体主导, 群众自愿, 退出补偿的原则, 建立农村宅基地有偿退出机制, 对暂不能利用的宅基地, 由本集体经济组织进行收储。
第六, 城镇化导向。如某试点地区明确提出了“促进农村人口向城镇集聚、要素资源向城镇集中、产业重点向城镇集合, 统筹推进城镇化、工业化与农村现代化同步融合发展”的农村改革指导思想。在四川泸县, 鼓励、引导散居户新建住宅向中心村 (聚居点) 或小城镇集聚。某试点地区对边远山区符合建房条件且自愿放弃在原村建房的农民, 可在本乡镇范围内进行调剂并实行有偿使用, 引导本乡镇农民向集镇集中, 壮大集镇人口规模。
第七, 兼顾各方利益。在江西余江, 流转收益分为房屋收益和宅基地收益, 房屋收益归产权人所有, 宅基地收益须在集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理分配, 各地可根据实际情况自行确定。集体收益原则上不得低于同期分配宅基地交纳的最低价款的50%, 宅基地出租收益按租金的20%上交本集体经济组织。
(二) 宅基地制度改革存在的主要问题
回顾近年来的宅基地改革, 总的来说通过一些试点市县的强力推动, 比较好地解决了大量的历史遗留问题, 农村人居环境改善了, 集体土地节约集约了, 农民收入增加了, 集体经济组织壮大了, 乡村治理水平提高了, 同时也积累了可复制、利修法的经验。但从乡村振兴战略的视角衡量, 当前的宅基地改革还存在以下几个方面的问题:
第一, 过于强调节约集约使用宅基地, 忽视了宅基地服务生产生活的功能。一些试点地方和非试点地方的宅基地改革, 出于节约集约使用宅基地, 置换建设用地指标的考虑, 大力推动农民退出原宅基地, 进行城市、集镇或中心村安置, 对农民的宅基地服务农民生产生活的功能考虑不够。
第二, 过于强调宅基地权利人当下经济利益的实现, 忽视了其长远服务地方全面发展的功能。在宅基地改革过程中, 有些地方采取了固化集体经济组织成员“资格权”和宅基地总规模的做法, 这种改革虽然实现了既得利益者利益的最大化, 也有利于改革的推行, 但的确和宅基地持续保障“户有所居”的使命不相符, 也不符合代际公平原则。有些地方将宅基地退出、整理后节余的建设用地指标交易了出去, 统筹考虑未来该地乡村振兴的用地需要不够。
第三, 城镇化导向明显, 与城乡融合的乡村振兴目标不完全吻合。各地的宅基地改革试点是在2015年推出的, 乡村振兴是在2018年提出的, 当时的宅基地改革更多体现的是城镇化发展道路。一些地方明确提出:推动人口向县城集中, 向集镇集中, 向中心村集中。其实, 乡村振兴虽然与城镇化不是非此即彼的关系, 但毕竟二者旨趣不同。城镇化主要强调农村资源向城镇的单向流动, 而乡村振兴强调城乡的融合发展。振兴乡村最大的困难在于如何推动资源要素真正地向农村流动。[6]实施乡村振兴战略, 一要解决长期以来各种要素单向由农村流入城市, 造成农村严重失血的问题, 二要强化制度性供给, 通过改革创新彻底打破城乡人才资源双向流动的制度障碍, 解除要素下乡的制度限制, 最大限度地激发乡村的各种资源要素活力。[7]
三、乡村振兴战略框架下宅基地制度改革的基本思路与实现形式
(一) 宅基地制度改革的基本思路
乡村振兴是一个关系中国全面发展, 关系最终建成现代化强国的大事。[8]《乡村振兴战略意见》不同于仅管某一时某一领域的中央文件, 而是管长远和管全面的重要战略安排。一方面, 乡村振兴是党和国家的大战略, 是一项长期的历史性任务, 是服务于实现第二个百年奋斗目标的战略安排;另一方面, 乡村振兴是乡村全面的振兴。[9]未来的宅基地制度改革, 应当服从、服务《乡村振兴战略意见》的总要求和对宅基地制度改革的原则要求, 尊重中国乡村的实际和发展规律。基于此, 未来的宅基地制度改革, 应当坚守以下几点:
第一, 以《乡村振兴战略意见》对宅基地改革的基本要求为根本遵循。《乡村振兴战略意见》对宅基地制度改革的核心要求是“落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权。”“落实宅基地集体所有权”要求: (1) 宅基地的集体所有权确权到位, 除非符合征收条件, 不能轻易国有化; (2) 不仅要显化集体所有权的利益属性, 还要强化集体所有权人对宅基地使用权的监督、服务、收回等作用; (3) 要有效发挥集体经济组织这一所有权的享有者在集体成员资格认定、宅基地规划、宅基地分配、宅基地退出以及农村房屋建设规划、农民建房申请审议决定等方面的作用。“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”要求:除特殊情况外, 在宅基地及其房屋流转的情形下, 确保原宅基地使用权人和房屋所有权人不永久丧失对宅基地和房屋的权利。至于保障具有宅基地分配资格的村民依法依规申请取得宅基地并建设房屋, 或者至少保障其“户有所居”的权利, 应该属于执行层面的问题, 而不是制度改革的问题。“适度放活宅基地和农民房屋使用权”要求: (1) 适度突破宅基地及其房屋仅限于在集体经济组织成员之间流转的规定; (2) 适度突破宅基地使用权仅限于保障村民居住需要的规定。当然, 《乡村振兴战略意见》对宅基地制度改革也提出了“硬约束”, 即不得违规违法买卖宅基地, 严格实行土地用途管制, 严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。
第二, 有效贯彻“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求。乡村振兴需要持续的产业用地和返乡创业人员用地保障, 需要为未来有资格获得宅基地的人员预留必要的宅基地, 需要为乡村公共设施、公益设施建设预留必要的建设用地。宅基地改革不应简单地将农村的宅基地退出、整治之后, 将建设用地指标交易给城市或发达地区, 而是应当建立乡村建设用地指标最低限额留存制度。
第三, 尊重中国乡村实际和发展规律。首先, “大国小农”是我们的基本国情农情。习 近 平 总 书 记曾指出, 小规模家庭经营是农业的本源性制度。据第三次全国农业普查, 截止2016年底, 全国小农户数量占农业经营户的98%, 小农户农业从业人员占农业从业人员总数的90%, 户均经营耕地面积不到10亩。[10]在相当长的时间内, 小农还会一直是我国农民发展的基础。[11]而这不仅与欧美、澳洲显著不同, 与日韩户均约30亩的典型东亚小农国家相比, 也有一定差距。小规模家庭经营的长期存在, 决定了我国的宅基地分布不应过于集中, 宅基地改革要充分尊重小规模分散经营户的意愿。其次, 从第三次全国农业普查结果来看, “一户多宅”和拥有商品房的农户比例都不低, (1) 宅基地适度流转的基础是存在的。第三, 承包地和宅基地的保障功能随着社会的发展在弱化, 但不应忽视。目前城乡人均收入差别绝对值还在拉大, 还有1亿多农村人口没有纳入基本养老保险, 农村居民养老、医疗保险保障水平与城市居民相去甚远。
(二) 宅基地“三权分置”的基本实现形式
宅基地“三权分置”的实现, 既要遵循上述宅基地改革的基本思路, 也要坚守权利的基本逻辑, 尽可能减轻对现有土地权利体系的伤害。
1.“所有权、资格权和使用权”“三权分置”的提法不准确
“所有权、资格权和使用权”“三权分置”的提法借鉴了承包地“所有权、承包权和经营权”的“三权分置”, 其中的“资格权”类似于“承包权”, “使用权”类似于“经营权”。其实, 承包地“三权分置”中“三权”的提法本身不科学, [12]宅基地“所有权、资格权和使用权”“三权分置”的表述更欠妥当。
第一, 承包地“三权分置”中的“承包权”和“经营权”是从原“承包经营权”一分为二而来, 表面看的确经历了权利“分置”的过程。但宅基地使用权中的“资格权”和“使用权”并没有经历上述“分置”过程。而且从主张最早提出并实践宅基地“三权分置”的浙江义乌的做法来看, 其所主张的“资格权”是集体经济组织成员分配宅基地的“分配资格权”, 而非将“宅基地使用权”区分为“资格权”和“使用权”。 (1) 所谓的“三权分置”又是如何“分置”的呢?
第二, 就权利内容而言, 宅基地使用权与土地承包经营权虽然同属集体经济组织成员行使成员权而取得, 但二者有明显差别。宅基地使用权没有期限限制, 而土地承包经营权的存续期限为30年。对宅基地使用权而言, 除非发生卖断式交易, 否则原宅基地使用权人怎么会只剩下“资格权”呢?所谓“资格”, 指从事某种活动所应具备的条件、身份等, [13]且不论“资格权”这一概念本身能否成立 (2) , 即使成立, “资格权”无论如何是不能承载实体利益的。 (3) 如果真的允许宅基地权利人一次性卖断其宅基地使用权, 按照现行法律法规和宅基地改革政策主张, 其是不可能再申请取得宅基地使用权的, 那么在这种情况下, “资格权”还能存在吗?如果能存在, 还有什么意义呢?
第三, 从《乡村振兴战略意见》关于宅基地改革的基本精神来看, 其所谓的“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”更大程度上是指宅基地及其上房屋流转情形要保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 以免宅基地流转后原宅基地权利人流离失所, 而且, 承包地“三权分置”意义上的“承包权”也是在这个意义上存在的。当然, 保障宅基地农户资格权是否有阻断受让人取得农户资格权的目的, 尚需要进一步研究。至于集体经济组织成员原初意义上的宅基地分配取得权, 在现行法上并无障碍, 没有必要通过“三权分置”改革解决。
2. 用“所有权、宅基地使用权、建设用地使用权”表达宅基地“三权分置”改革意图
宅基地“三权分置”框架下的第二项权利, 建议沿用宅基地使用权概念。如前所述, “资格权”本身难以成立, 相关权利的内容已被集体经济组织成员权所涵盖, 且“资格权”无法负载《乡村振兴战略意见》赋予的宅基地改革使命。况且, 按照目前的改革构想, “宅基地使用权”在“三权分置”的情形并不完全消灭, 只是在其上设立的有期限限制的新的“建设用地使用权”在存续期间对宅基地使用权构成限制而已 (1), 这如同宅基地使用权的存在并没有消灭宅基地所有权一样。此外, 目前的宅基地改革实践及未来宅基地改革的方向表明, 未来一定期限流转的宅基地并不限于居住用途, 转化为集体经营性建设用地的可能性很大, 因此, 流转后产生的“第三权”可以称之为“建设用地使用权”。总之, 考虑到宅基地使用权这一概念与农民有天然的历史的联系, 且已被惯用, 没有改变的必要。用“所有权、宅基地使用权、建设用地使用权”表达宅基地“三权分置”改革意图既不失准确, 又对现有土地权利体系冲击最小, 当无改变的必要。
3. 具体制度设计
一是宅基地流转的形式。农户的宅基地使用权可以通过房屋租赁的形式流转, 产生债权意义上的房屋及宅基地使用权, 不可担保融资;也可以在宅基地使用权之上设定集体土地使用权。这里的集体土地使用权类似于国有土地使用权, 为用益物权, 不登记不生效, 可进一步流转, 也可担保融资。宅基地“三权分置”即指第二种意义上的流转。
二是宅基地“三权分置”中, 第三项权利集体土地使用权的期限应当限定在5年以上40年以下 (5年以上是出于物权稳定及担保融资的需要, 40年以下是与国有旅游等用地最高出让年限相衔接) , 至于建设标准、使用用途等应当通过乡村规划予以限定。
三是宅基地使用权人设定集体土地使用权的前提条件是:宅基地使用权人居住有保障。这里的居住保障不仅指有国有土地上的商品房, 也包括自己宅基地上的房屋面积超过其正常使用需求, 且其自己使用的房屋与设定集体土地使用权之上的房屋能够分别登记, 满足进一步流转和担保融资的需要。
四是在期限限定和规划控制的情形下, 不应对第三项权利人的身份进行限制, 也不应对宅基地上房屋的类型和用途进行身份限制。乡村振兴, 需要城市资本, 需要城乡融合。湖北武汉推行的“三乡工程”的第一项就是“市民下乡”, 浙江等地乡贤回乡面临的一个主要困境就是乡贤的“乡宅”需求无法满足。在从身份走向契约的今天, 在逐步淡化城乡二元管理的当下, 实无必要进行类似身份限制的立法。
五是建立宅基地流转情形流转获益的合理分享机制。流转收益的分配既要考虑政府的税收收益, 落实宅基地所有权人的利益 (不应是象征性的) , 保障宅基地使用权人的利益, 也要在市县层面适当提取收益调节金, 为乡村基础设施、公益设施建设积累可持续的经济基础。
中国乡村发现网转自：理论与改革 2018年03期
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