摘要：打造整洁美丽、和谐宜居的农村环境是“乡村振兴”战略的重要内容。本文基于欧盟共同农业政策的改革演变, 从引导、实施、激励、制约及保障机制等方面探讨欧盟共同农业政策中农村人居环境建设的政策与实践经验, 并针对我国目前农村人居环境建设现状提出对策建议:坚持科学规划, 强化统筹协调, 实施奖励机制, 加强环境监管, 完善投资方式, 以期为贯彻落实“乡村振兴”战略, 全力打赢农村环境综合治理攻坚战提供路径选择。
引言
近年来, 我国农村经济发展迅猛, 乡村面貌焕然一新, 农民生活水平日益提升。但随着农村人口的集中, 农业生态系统资金流、能流、物流的平衡协调状态开始遭到破坏。农村居住条件、环境卫生和基础设施发展不均衡、不充分, 人居环境建设总体水平仍然较低, 农村基础设施落后, 环境脏乱差等现象普遍存在。为改善这一现状, 中共十九大报告明确提出开展农村人居环境整治行动, 建设生态宜居乡村, 满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。2018年中央“一号文件”提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求, 以农村人居环境建设为核心的“生态宜居”是乡村振兴战略的重要内容。2018年2月, 中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《农村人居环境整治三年行动方案》, 提出到2020年实现“农村人居环境明显改善, 村庄环境基本干净整洁有序, 村民环境与健康意识普遍增强”的行动目标[1]。农村人居环境具有公共物品属性, 存在生产活动成本外摊与收益外泄, 极易产生“公地悲剧”, 成为全面建成小康社会的突出短板。从国外经验来看, 欧盟地区农村人居环境建设起步早, 多次通过调整欧盟共同农业政策 (Common Agriculture Policy, CAP) 改善乡村人居环境, 成效显著, 对我国进一步完善农村人居环境建设机制具有借鉴意义。
欧盟共同农业政策改革
欧盟农业就业人口仅占总人口的5%以下, 但农村地区占国土面积的91%左右, 约56%的人口居住于农村地区。农产品食品支出占欧盟居民日常生活消费的15%以上, 农业在欧盟经济社会发展中的重要性不言而喻。欧盟一直将农业发展与农村建设置于突出位置, 农村发展政策与农业市场支持政策是欧盟共同农业政策的基石。1960年, 欧共体制定以“对内实行价格支持, 对外实行贸易保护”为主要特征的共同农业政策, 自1962年起逐步实施。其基本目标是提高农业生产力, 增加农民收入, 保障农产品销售价格合理及农产品供给充足。在初期共同农业政策的引导下, 欧盟农业经济发展迅猛, 基本实现农产品市场稳定。到1990年, 欧盟务农人数缩减近一半, 农业产量提高3倍, 农民收入结构中有相当一部分来自共同农业政策提供的直接补贴。但这种以价格支持为基础的机制引发了欧盟农业开支负担沉重、农产品结构性过剩、农村生态环境破坏等问题[2]。
受农业补贴的预算压力、欧盟东扩 (中东欧1 2个新成员国加入) 、农业的经济驱动效应弱化等诸多因素的影响, 欧盟多次调整共同农业政策的发展目标, 以农村建设为核心深化改革, 逐步建立价格和直接补贴机制 (见图1) 。经多次重大改革和调整, 欧盟的共同农业政策更加注重保护农村环境、提升农村社区的活力, 推动农村地区全面平衡可持续发展[3]。农村发展政策被称为欧盟共同农业政策的“第二支柱”, 是农民直接支付制度和农业市场管理措施 (“第一支柱”) 的补充。欧盟农村发展政策实现了由只强调收入分配到强调“收入、环境和农村服务体系”并重的转变。
欧盟农村人居环境建设机制
欧盟大多数成员国都较早开始工业化, 国内劳动力流动频繁, 城市中心地区交通拥堵、公共资源紧缺现象日益突出。而农村地区基本实现农业现代化, 运输和通讯等基础设施完善, 各成员国较早就出现了“逆城市化”现象, 大量城市人口涌入农村地区, 远超农村人居环境承载力, 对传统村落造成极大破坏。欧盟基于“自下而上”的原则, 循序渐进地推动以人与自然协调发展为核心的农村人居环境建设, 其农村环境建设机制能够协调各成员国之间关系, 以更好地发挥欧盟共同农业政策的作用, 是一种具体的农村人居环境建设方式。具体来讲, 又可分为引导、实施、激励、制约及保障机制。
引导机制:制定农村人居环境发展规划
共同农业政策中, 自然和谐的环境规划是欧盟农村发展措施的重要组成部分。欧盟要求各成员国在坚持欧盟原则的前提下, 基于国情将政策原则转化为本国战略, 为不同国家和区域提供选择的弹性。欧盟各成员国制定本国农村发展规划, 并提交欧盟农业委员会批准。欧盟农业委员会坚持“规划先行”原则, 自下而上由地方社区主导, 综合考虑各成员国的现实情况, 制订整体农村环境发展规划, 再交由各成员国农业部长理事会批准。欧盟仅拟定一个法律意义上的政策框架并为成员国制订的农村人居环境建设规划提供部分资金, 各成员国可自主灵活地选择政策措施。2007年, 欧盟颁布《2007—2013年农村发展条例》, 并在25个成员国中开始实施。该政策侧重于3个主要目标:提高农业的竞争力;加强土地管理, 改善农村环境;提高农村生活质量, 促进经济活动多样化。各成员国农业委员会基于本国政策目标进行政策实施、管理与评估, 并针对评估结果对下一轮政策目标和措施进行相应调整[4]。在制定农村人居环境建设政策框架前, 欧盟广泛听取各地农民协会等社团利益相关者的意见, 鼓励政府和项目实施者进行合作。
农村地区建设项目都必须以“LEADER+”的方式开展, LEADER即“农村地区发展行动联合”的缩写, 是一种动员和联合农村地区社会发展各个要素的措施和方法。自2007年起, LEADER已从简单的乡村发展项目升级为区域发展战略计划, 开始成为共同农业政策的一部分。欧盟农村人居环境建设规划由地方社会团体联合机构主持制定, 根据规划创建农村发展项目, 经批准后方能获得并使用欧洲农业农村发展基金 (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD) 。欧盟还制定了农村发展公共资金分配规划, 统筹各成员国、地方和私人在农村地区的投资。欧洲农业农村发展基金 (EAFRD) 是欧盟的主要政策投资工具, 2014—2020年计划期间的总体预算为4540亿欧元, 为欧盟各成员国农村人居环境建设提供了持续一贯的政策支持与资金支持[5]。
实施机制:持续推进宜居建设行动
欧盟农村发展政策的核心是让农村地区在环境保护方面发挥主导作用, 改善农村地区的生活条件。欧盟农村人居环境建设坚持“尊重自然、顺其自然”的原则, 保护自然生态环境的完整性和持续性, 实现人居环境要素的有机统一。乡村建设极少采取开山凿石、毁田造地等破坏自然生态的方式。欧盟通过自下而上的民主参与方式, 兼顾农业经济发展与环境保护效益, 营造农村地区绿色开放空间, 打造欧盟乡村社区绿色网络。农村住宅多以木结构为主, 周围被森林植物包围。为减少雨水流失, 部分乡村“依山就势”, 用沙石材料铺设弯弯曲曲的小道, 保护植物生长环境。为保护农村环境和乡村遗产, 农村路面不作统一规划, 用杂木和草做河道、小溪的护坡, 营造一个宜居、协调的农村人居环境。
欧盟在保护农村社区自然环境的同时, 还积极推进农村基础设施现代化建设, 持续推动生态宜居乡村建设。各成员国依据欧盟管理规划, 制定地方土地使用规划, 使住宅建设受分区规划的制约。彻底清理水源地沿岸、泄洪道及村庄居民点垃圾堆放的同时, 普及集中化雨水排放系统、家庭化粪池和污水处理系统, 由市政当局集中处理乡村社区生活垃圾及各户卫生厕所粪便。农村地区还大力推进乡村社区内部道路沙石化建设, 配置标准消防栓, 完善路灯照明系统与道路交通安全标志设置, 为社区提供安全保障。主要交通道路尽量绕开社区居住核心区, 乡村外围行车道路以沙混、沥青或水泥沿道路铺装[6], 用沙混材料铺装交通安全设施, 实现自然与人文的统一与融合。
激励机制:注重环保的农业补贴政策
随着农业经营的集约化, 过度使用化肥、农药引发的农村地区土壤污染、水污染等一系列衍生型的环境问题开始凸显, 严重影响了农村人居环境质量。传统的补贴政策下, 部分农民不积极预防各类动物疾病, 也不主动采取应对措施, 而是坐等国家补贴, 助长病害蔓延。欧盟积极完善多主体参与机制, 引导、支持农户参与农村人居环境建设, 有效调动起农民、官员、社会的行动力。自2013年起, 欧盟将农业生产环境指标纳入具体奖励机制, 对没有满足共同农业政策基本环保要求的农民停止支付补贴, 对发展有机农业、保护农村景观的农民加大资金补贴力度, 实现从价格补贴到环保补贴的转变。
欧盟重视农村地区农业面源污染治理与资源保护, 设置专项投入补贴, 并支持各成员国政府将农业面源污染治理列入专项开支。新农业补贴政策以农业生产环境指标为依据制定奖励标准, 补贴自愿签订5年以上农业环境协议的农村居民。支持农户退耕还林还草, 采用绿色、生态的环境友好型生产方式。在《2007—2013年农村发展条例》具体实施中, 由欧洲农业农村发展基金 (EAFRD) 集中管理全部农村发展资金。欧盟投入资金970亿欧元, 其中约30%为“LEADER+”规划专项基金, 各成员国需提供等额的配套资金。1999年起, 法国实施“农场土地合同”计划, 政府为达到环保要求的农场主提供补贴。部分成员国加大农村环保技术研发与推广的补贴力度, 组建农村环保技术服务队伍, 搭建基层农业技术单位与农场的直接沟通平台, 及时解决现实问题。
制约机制:严格的农村环境监管与农村环保法规
在引入农村开发项目前, 欧盟要求开发商须向有关成员国提交该项目可能对环境造成影响的信息, 成员国必须就该项目发展事宜广泛征求公众及其他交叉利益主体意见, 这个过程通常称为环境影响评估 (Environmental Impact Assessment, EIA) 。EIA是一种程序性、非实质性的义务, 其出发点是保证决策过程的透明度, 各成员国在项目的选择上保留最终的决定权。同时, 自2014年起, 欧盟要求成员国必须建立一个合作协议, 协调每个国家内的所有欧盟结构和投资基金 (ESIF) 。欧盟委员会及其成员国也正在与欧洲投资银行 (EIB) 合作设立EAFRD下的金融工具, 对农村发展政策的实施和影响进行详细的监测和评估。各地方政府负责制订当地农村环境标准, 并执行乡村社区规划管制制度, 对集中供水设施、排水和污水处理设施、垃圾收集和处理等基础设施的建设实施严格监管, 并开展环境监测, 及时公开发布环境信息。并在此基础上, 建立覆盖全国的农村环境监测体系。《2007—2013年农村发展条例》中明确了保护农村环境、提高农村地区生活质量的目标。欧盟要求各成员国在制定规划和申请项目资金阶段, 需说明此项目对实现农村人居环境目标的贡献, 不能偏颇。
欧盟初期环境立法为“被动反应式”, 由政府发现问题, 为解决特定问题而制定法规。为治理农村人居环境, 欧盟积极推动以大气、土壤和水排放控制为重点的环境立法, 曾颁布水框架指令、硝酸盐指令、污染预防和控制综合指令。如今, 欧盟积极改变传统的被动、专注于末端的治理导向, 深入推进根源性立法行动, 并在此基础上颁布一系列操作性强、覆盖范围广的农村环保法规 (见表1) 。
保障机制:统一管理农村人居环境建设资金
欧盟采取积极的农村人居环境建设投入政策, 统一管理农村建设的公共资金。作为欧盟共同农业政策的两大金融工具, 农业担保基金与欧洲农业农村发展基金为欧盟人居环境建设提供了重要保障。2007—2013年期间, 欧盟及其成员国共同投入农村建设专项资金2000亿欧元左右, 通过直接投入、补贴、优惠贷款、税收减免等方式, 加大沼气、水源保护、污水和垃圾处理、养殖业污染防治等农村环境基础设施建设。各主体申请“LEADER+”项目前, 必须保证资金比例兼顾农村建设基本目标。欧盟现行的农村发展政策由2014—2020年欧洲农业农村发展基金 (EAFRD) 资助1000亿欧元, 每个欧盟成员国在7年期间分批获得财政拨款。与此同时, EAFRD将为成员国进一步筹集610亿欧元的公共资金。在此期间, 欧盟28个成员国共有118个不同的农村发展计划 (RDP) , 并规定每个RDP至少30%资金必须用于与环境和气候变化相关的措施。
欧盟积极推进财政体制改革, 将资助农村地区投资项目的三个基金 (欧洲地区发展基金、欧洲社会基金、农业指导与保障基金) 合并, 由EAFRD统一负责资金的投入、管理与审计。农村人居环境建设基金不再以行业管理方式分发, 而是将各行业资金集中为一个基金, 基于共同农业政策的两大支柱合理分配项目运营资金 (见表2) , 以规划区为单位按具体项目拨发。欧盟负责协调ESIF基金, 各地成立“当地行动小组”, 利用欧盟“联系轴心措施”的资金支持当地农村人居环境建设项目。各成员国根据与欧盟委员会谈判签署的合作协议进行全国性管理, 战略计划概述每个国家的目标与投资重点, 并阐述ESIF资金使用情况。
为实现农业生产与人居环境保护的协调, 克服“短板效应”, 《2007—2013年农村发展条例》实施基金统一管理下有比例的按需投资 (见表3) 。农村发展资金在使用时必须兼顾四个原则, 有效避免了盲目进行人居环境建设造成农村整体发展中新的不协调。
欧盟经验对我国农村人居环境治理的启示
打造生态宜居的农村人居环境是实施“乡村振兴”战略的重要任务。中国农村人居环境建设的首要目标是污染治理与资源保护, 并在农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化等方面取得显著成效。但农村人居环境建设起步较晚, 整体水平不高, 区域发展不均衡问题突出, 与全面建成小康社会的要求仍有较大差距。欧盟农村人居环境建设机制为我国深入实施农村人居环境整治三年行动提供了参考。
坚持科学规划
受自给自足自然经济的影响, 我国传统农村地区通常以村庄聚落形式存在。各地应基于乡村的差异性和多元化, 因地制宜做好农村人居环境建设规划和示范村专项发展规划, 做到“无规划不建设”。规划应结合不同村庄人居环境建设的基础条件及所处的发展阶段, 分类指导, 突出重点, 进一步完善乡村建设规划许可管理机制。做好整体谋划的同时要坚持“系统整治、逐步推进”的原则, 针对经济基础薄弱的村庄, 规划时应以完善村民住房、道路等基础设施, 建设配套的公共服务体系为首要任务, 推动基础设施的提档升级;对基础设施相对完善的村庄, 规划应突出环境整治目标, 加大村庄绿化建设与农村污水治理的力度;对人居环境发展相对充分的村庄, 规划应以村庄环境美化为重点, 全面提升人居环境质量。
强化统筹协调
农村人居环境建设是一项系统性工程, 包括用地规划、住宅建设、环境管理等多方面任务。相关政府部门作为农村人居环境建设的投入主体和责任主体, 应按照乡村振兴战略规划部署, 加大美丽宜居乡村建设的资源整合力度, 成立人居环境建设工作协调小组, 负责统筹各类进村建设性项目。实施乡村记忆工程, 加大对历史文化名村、传统古村落的保护力度, 健全传统村落挂牌保护制度, 保留传统特色乡村。支持民间团体组织举办农村文明建设活动, 逐步引导农民基于“共同建设、共同受益”的原则参与农村人居环境建设。推进集聚类农村新型社区建设, 打造一批具有典型示范作用的美丽乡村示范村。
实施奖励机制
要充分发挥政府财政资金的引导作用, 基于农村地区别具特色的自然风光、山水资源和乡村文化, 在保护传统文化的基础上实施奖励机制, 通过“以奖代补”“以奖促治”等方式, 对农村宜居示范社区和符合“美丽乡村”建设标准的地区进行奖励或补贴。同时, 增设环境补贴政策, 通过直接补贴等方式对采用农村卫生厕所、生活垃圾无害化处理和生活污水集中处置等亲环境生活方式的农户进行补贴, 逐步完善以农民筹资投劳为主, 政府奖补为辅的农村公益事业建设机制, 强化农民生态环境保护的意识, 提升农民参与人居环境建设的积极性。完善农民培训补贴政策, 支持、鼓励村民参与农业法律法规、生活污染治理等培训活动, 发挥教育的渗透性作用, 塑造村民环保型生产、生活方式。
加强环境监管
现阶段, 我国农村地区人居环境的管理基础较为薄弱, 农村环境保护法律、法规及标准体系不完善, 环境监管体系不健全, 进一步加大了农村环境污染控制的难度, 环境保护监督管理仍是突出短板。为解决环境监管职能部门分割、职能交叉等问题, 我国积极推动行政管理体制改革。2018年4月, 生态环境部正式挂牌, 强化了生态环境监管职能, 对进一步推动我国美丽乡村建设具有重要意义。应进一步探索“政府支持、村民自治、市场化运作”相统一的农村环保设施管理模式。坚持“建管并重”, 建立道路、排水等公共设施长期监管养护机制, 培育一批专业管护人员。
完善投资方式
目前我国农村人居环境建设缺乏资金支持, 市场化机制难以建立。应进一步完善“政府主导、村民参与、社会支持”的多主体投入机制。政府应设置农村人居环境建设专项资金, 建立差异化公共财政投入机制, 依据各地农村经济社会发展程度与基础设置现状, 因地制宜配置财政资源, 进一步改善各农村地区人居环境发展不均衡的现状。同时, 探索政府和社会资本合作 (PPP) 模式, 通过特许经营、承包、采购等方式引导社会资本投入农村人居环境建设。建立财政补贴和农户付费合理分担机制, 实施生活垃圾污水处理农户付费制度。
（图表略）
中国乡村发现网转自：环境保护 2018年10期
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