2017年初的中央一号文件中，正式提出“田园综合体”概念，并于当年确定河北、山西等18个省份开展田园综合体建设试点。中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排，支持试点工作。一年多的试点工作中，地方政府在落实田园综合体政策和试点申报中面临哪些困难和问题？田园综合体投资中存在哪些苗头性的问题需引起政策的关注？地方政府在田园综合体建设中是否可以用PPP模式、PPP项目和地方债务是什么关系？推动田园综合体健康发展的政策调整完善有哪些可行性建议？这些问题的深入探讨将有利于田园综合体的建设推广，对国家乡村振兴战略具有支撑作用。
2018年5月29日，中国经济体制改革杂志社《改革内参》编辑部与山水文园发展中心政策研究室联合主办了“如何促进田园综合体的健康发展”的小型研讨会，邀请中国投资协会城镇化投资委员会常务副会长张宪光、国家发改委国土开发与地区经济研究所城镇发展室主任欧阳慧、财政部财政科学研究所研究员孙洁、中共中央对外联络部研究室理论处处长、河北省行唐县上方乡井底村第一书记李双伍，以及山水文园集团政策研究室总经理、中国投资协会城镇化投资委专家田志对以上问题进行了深入研讨，现将观点提炼如下。
一、田园综合体建设的三个主要政策红利
专家在调研中发现，关于田园综合体文件的核心政策有三个：
第一，国家允许地方进行涉农资金整合去建设田园综合体，发展新业态。这几年国家对乡村越来越重视，涉农资金在逐渐加大，所以这一政策规定为田园综合体建设创造了一个好的条件。
第二，在《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》（财办【2017】29号）提出，中央财政从农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金中统筹安排。国家级田园综合体：每年扶持资金6000-8000万元，连续3年；省级田园综合体每年扶持资金3000-6000万元。
第三，也是最具吸引力是《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》提出的附属设施建设用地，即进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。这对田园综合体是一个利好，一般来说，田园综合体建设通常能提供附属设施建设用地，对有些地方甚至可以用这些建设用地抵押申请银行贷款。
二、警惕田园综合体建设中的一些不良苗头
结合实地调研，专家们发现基层的田园综合体建设中出现一些苗头需引起重视：
1. 田园综合体的立脚点还应该在“田园”——没有田园也就没有文化根基。现在进行大规模的城镇化建设，使得很多村庄消失了，特别是一些地方政府主导下的城镇化，对村庄破坏的速度是相当快的。如果按照这种大规模开发的模式和进度，我们的田园、农耕文化可能在一些地方将很快消失。关于文化传承问题，是我们在建设田园综合体时应该认真思考的一个重大问题。所以田园综合体建设要慎之又慎，不要搞大规模的开发，要保留我们农耕文明和传统文化的载体。
2. 防止在田园综合体建设中造成对生态环境的破坏。很多田园综合体的规划，如果按照实施下去，将会带来比较严重的环境破坏。比如有的田园综合体规划中的河道治理，是按照城市水体的方式和思维进行治理，如河道铺防渗膜、岸堤用水泥砖，但这样就破坏了河流的自然机理。另外，近几年国家的美丽乡村建设在环境治理方面取得了一定的成效，但是在垃圾处理、水污染、农业污染以及禽畜粪便处理等方面还存在不少问题，那么田园综合体建设如果把城市的发展模式带到农村去，这个环保问题怎么解决还是需要认真思考的。
3. 田园综合体建设中的“规划热”。田园综合体和特色小镇一样，所谓的“热”仅仅是“规划热”和“舆论热”，事实上是一种虚热。就专家的接触来看，目前400多家特色小镇中，真正能落地的投资少之又少，主要原因是缺少盈利模式，大部分都只能停留在规划上。另外，现在提出特色小镇或者田园综合体要去地产化主要指的是住宅地产，而不是产业地产——如果一个小镇没有产业地产，账算不过来，谁会去投资呢？田园综合体也好、特色小镇也好，其盈利模式还没有探索出来，这需要一个比较长的时间，需要市场社会去发现。
三、地方政府在进行田园综合体试点申报时应注意哪几个问题
1.一定要防止大而全的综合体，要注意特色。尽管政策中的田园综合体是鼓励一二三产业融合，囊括农业、旅游、文化、生产生活、乡村建设、农业发展的综合体，可是专家发现，一些民间自发做起来的成功案例，最初的时候都不是综合体，而是先发展出自己的特色产业，然后再向两端延伸产业链。田园综合体一定要避免走全国泛滥、大同小异的步行街的老路，一定要突出其地域特色、文化特色和农业特色。
2. “先建后补”还是“先补后建”的问题。专家认为原则应该是不能培养政府、企业和老百姓的依赖性。那些做得好的地方往往都不是政府补贴出来的，都是靠自己的创造性，根据当地老百姓的需求和市场自发生长出来的，而不是补贴的结果，也不是优惠政策的结果。现在各地的申报，多数是对着一张规划图纸，即便是空对空获得了财政支持，最终实现到什么程度，仍然是个问题。尤其是农业，不可能是一年两年就能看见成效。有生命力的东西需要十年、二十年的用心打造，没有短期效益。例如台湾鑫记伟业集团在北京密云的基地有两万亩地，种了二十年樱桃，两万亩园区里面没有一亩建设用地，不建一间宾馆，就靠樱桃实现了生存和发展。它的樱桃是纯有机的，从土壤、水到种植、施肥全程没有一点污染，做出了精品农业，尽管价格是市场价的四到五倍而且从来不降价，但仍然获得非常高的认可度。我们应该鼓励这样扎扎实实做农业的企业，要警惕那些投机性企业的套利行为。
3.航空母舰与战斗舰的关系。田园综合体既是一艘巨型的航空母舰，功能齐全，也要是一艘主攻方向明确的战斗舰。现在国家级田园综合体虽然没有明确最低的规模限制，但多数人理解为最低起步在5000亩以上，多的达到四五万亩的规模。这其实像一个超级航母，需要的投资至少在几个亿、十几亿以上。这必然会造成县里的资金集中投向这些试点村庄，那么试点之外的大多数村庄的发展怎么办？这些都需要认真思考、论证。从基层的操作来看，专家认为既要“大而全”，也要“小而精”，航空母舰没有护卫舰、驱逐舰等搭配，也将会成为一艘失去战斗力的航空母舰。上万亩的田园综合体肯定涉及几个村庄、几百、甚至上千户农户，农地流转起来的难度非常大，并且，农村多样化的种植习惯和传统的农耕文化也需要传承。因此，巨型的田园综合体的航母必须搭配小型田园综合体的战斗舰，比方一村一品，多做一些小而精的，300亩也好，1000亩也好，只要能做出特色和精品都可以鼓励。这样可能会更切合实际，社会资本也能充分参与进来。太大的田园综合体的门槛过高，把许多真正想做农业的民营企业和社会资本都拒之门外，包括返乡创业人员以及村里致富带头人也没有办法参与其中，最后变成了大型社会资本和外来资本野蛮进入。
4. 田园综合体承载的任务的可行性问题。国家文件中的要求一共是六项：即“突出特色、夯实基础、创业创新、绿色发展、完善功能”，基本上体现了涉农相关部门对农村所有的要求。但是就地方的实际情况而言，在申报的时候，这些功能有些需要拼命凑，这些理想化的方案最后能不能落实下去，可能还需要时间去观察。
5. 房地产化问题。由于田园综合体产业融合化，随着产业界限越来越模糊，政策的空间和弹性就越来越大。近年来，一些的房地产企业进军田园综合体，依然没有改变传统的开发模式，以建设田园综合体为幌子，以旅游为目的，甚至以地产为导向开发建设田园综合体。在实地调查中，不少田园综合体的业态是农业、文旅、地产等产业，这与国家倡导的“有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体”有较大差别。
6. 政策支持盆景化问题。即政策支持普惠不足、特惠有余且强度过大，通过短期高强度的政策支持和公共资源配置，人为营造政策“高地”和政策“孤岛”，导致支持对象对政府投入过度依赖甚至丧失自我发展能力。在相关支持政策的引导之下，有些企业一哄而上，但主要是在吃政策饭，有政策扶持的时候还能挺过去，没有政策扶持很快就不行了。另外，政策扶持在农村之间长期不平衡、不公平问题，由此也会带来农民群众之间极大的矛盾和冲突。
四、田园综合体建设中哪些内容可以用PPP模式？PPP项目和政府债务是什么关系？
在回答田园综合体能不能搞PPP模式之前，需要把田园综合体里涉及的内容理清楚：田园综合体到底干什么？主体是谁？多种主体之间的关系如何？在这个过程中，原来的主体利益能否得到保障？这都是很重要的环节，如果做的不好，可能会引起很多矛盾。
在建设田园综合体所有的内容当中，我们需要首先找到政府的职能是什么。针对政府的职能，比如修路、污水处理、垃圾处理等基础设施和公共服务内容，都属于田园综合体里很重要的内容。如果政府有财政投资的能力当然没有问题，可如果财政没有投资这些基础设施和公共品的能力，就可以引入私营部门和社会资本来参与投资。私营部门和社会资本在本质上是有区别的——私营部门追逐利益最大化，央企、国企等社会资本虽然也是要赚钱的，但它还承担着政府的一些公共职能和社会的一些责任，不以追逐利益最大化为目标。但无论是私人资本还是社会资本，如果要参与政府的项目，就涉及到这个项目的利润怎么来、从哪儿来，以及赚谁的钱的问题。如果不让他赚钱，就搞不了PPP，因为企业要生存下去。
PPP项目中社会资本的盈利模式一般有两种：一是通过项目本身，比如污水处理、垃圾处理等等，可以向居民收费的（政府代收或者社会资本自己收），我们称为使用者付费；还有一种比如乡村的道路等不可能收费的项目，那就一定是由政府付费。无论是使用者收费还是政府付费， PPP模式要求企业盈利而不暴利，如果收费不足，政府就要补贴。外部资本的收益率到底达到什么水平，是市场竞争的结果。
关于政府付费的项目，由于政府的财政资金是有限的，财政部专门出台了一个《财政承受能力的评价》的文件，规定每一级政府在做PPP项目的时候，每年总的支付不能超过一般公共预算支付的10%，否则就放大了财政风险。
那么，PPP项目是政府债务吗？
最近两年国家高度关注地方债务问题，那么，对于政府付费的PPP项目，到底算不算政府债务？PPP项目与政府债务之间是什么关系？这是一个争执的焦点。
专家认为，政府付费的PPP项目一般不视同为政府债务。但是不同的会计记账方法对此会有不同的定义。因为PPP项目不是工程完成就完事了，而是要根据工程投入使用的年限逐年付费，还要保证工程的质量。但如果PPP项目建得过多，远远超过了财政支付能力，这就是成了政府债务。
PPP项目还可以确保工程的质量，因为工程质量越好未来的管理成本越低，收益和回报率也就越高。现在选择合伙人的时候，大家有一个误区，要么就是谁有钱让谁来做，要么是谁干的好让谁来做。其实这两个都不是最重要的，最重要的是对这个项目本身要有较强的运营能力，当然这个商业开发是要满足政府和公众的需求，不能变成商业项目。
例如在法国有一个公路桥，过桥的人很少，政府又没有更多的财政资金，因此过了很长时间才找到合伙人。这个合伙人找了全世界最优秀的设计师，以这个桥为核心建了一个主题公园，作为一个观光旅游的景点，除了车流量收费之外，还通过卖门票获取了很高的收益。
所以说，在田园综合体实践中，我们要找到政府的职责在什么地方，在引入社会资本的时候，要科学评估社会资本有无能力承担这些项目，而不是说政府的补贴多少就干多少活儿。PPP模式需要更多有创新能力的企业来参与，而不仅仅只需要有建设能力，更要看重企业能不能使这个项目长期运营下去。当然，在国内大家都愿意做短期的项目，不愿意做长期的项目，银行的长期贷款和长期债券发行也比较少。这些都需要体制机制的改革，来跨过这些障碍。
五、基层推进田园综合体实践建议
田园综合体是为乡村振兴战略量身打造的政策体系，最充分体现了“三农”的元素——以农民为主体、农业为基础，农村为载体。在具体实践过程中，有以下几个方面应着重关注：
1. 田园综合体要形成独特竞争力。从当前我国50多个城市人口争夺大战可以感受到，人力资源正在成为一个区域发展最宝贵的资源。城市竞争、区域竞争的核心就是人口竞争，这对处于偏远和基层的农村区域构成了极大压力。在可见未来，城市对于乡村来说并不处于同一重量级，前者对后者形成了全面挤压。不过，这并不意味着田园综合体没有机会，田园综合体的终极发展方向，其实就是打造一个“小而美、新而活、特而强”的现代化小镇生活空间，也可以把它理解为一个超级市民庄园，一个在乡村自得其乐、相得益彰的社群和圈层。田园综合体如果要形成人口的新聚居，那么就要有自身核心竞争力，就要有优于城镇和其它乡村的功能，而其中最重要的思路就是要以特色取胜。俗话说“尺有所短，寸有所长”，田园综合体要找出优于城镇尤其是大城市的长项。那么乡村究竟有什么所长呢？归纳起来讲，有空间、历史、故事、童趣、山水、农耕、阡陌、鸡犬、手作、村舍、族群、邻里、起居等诸多属性，田园综合体的文化旅游应顺延上述元素进行规划和打造。
2. 田园综合体是一个生态体系。在当前诸多田园综合体项目中，不同的规划师都较为自觉地考虑到了项目的功能性分区和多元化主题塑造，比如农业生产、农事体验、文化娱乐、休闲度假等，兼顾到了项目自身的系统性打造。田园综合体不是超级农家乐，它会很快与周边土地、居民、城镇、政府发生密切关联，它从一开始就不能有围墙意识和封闭思维。田园综合体作为地方新规则、新模式的创立者，是乡村建设的先锋军，肩负着农业更新的使命，足以影响当地的社会生态。根据专家观察日本知名的母亲牧场、阿苏农场、mokumoku农场的运行机制，可以发现它们具有典型的外向拓展性：一方面，他们横向整合了方圆几十公里的农户，共同从事农牧生产及文旅合作；另一方面，他们形成了完整产业链，贯穿了特色产品的生产、加工、销售全过程，并构建起了全国范围的营销网络。注重生态体系和生态圈的打造，能够让田园综合体快速形成可持续发展的内生机制。
3. 政府推动田园综合体要以营造良好的产业生态为重心。思考我们的产业政策方向。现在政府引导什么、什么就多，往往是一哄而上。本来有些地方可能发展得很好，可是政府一引导，反而扰乱了市场的秩序，形成低成本的竞争，由此带来生态环境的破坏和资源的巨大浪费值得高度重视。所以政府在产业发展方向引导上应谨慎，应该把精力放在产业生态的营造上。比如新型融合主体的培育、土地流转市场的建立、田园综合体的利益联结机制的建立、农业农田基础设施条件的改善以及农村金融体制的创新等方面。
4. 田园综合体建设要把市场需求导向放在首位。要以市场需求为中心，谋划特色产品定位。田园综合体的谋划要明晰：产品市场定位是什么、目标客源市场在哪、消费者细分市场等问题。同时，随着消费者越来越挑剔，消费者对田园综合体的产品特色要求越来越高，田园综合体的建设要坚持特色化发展.
5. 田园综合体建设要以“高端环节+农业”挖掘盈利点。近年来“农业+”是个比较热门的话题，但是我认为在田园综合体建设中更重要是要做“X+农业”，也就是“高端环节+农业”。如从田园到餐桌是“农业+”，餐桌到田园则是“X+农业”，这两种是不一样的概念。和传统的自产自制自销的“农业+餐桌”不同，餐桌到田园是餐桌需要什么，农业则配合餐桌进行标准化生产绿色产品。
6. 田园综合体要注重个体创业者。在首批国家级田园综合体试点项目中，可以发现它们是清一色的国家队，地方政府包揽了这些项目的主体规划和建设，这让外部观察者可能质疑这些项目的后续创新性和市场活力。对于很多田园综合体项目而言，或许历史积淀、农业特产、山水景观都非常出众，但如果没有一流的策划和运营，没有高效的项目决策者、管理团队及运行机制，那么好资源也可能打出一副烂牌，现实中这类搁浅项目并不罕见。田园综合体这个极具创新精神和创业激情的领域，天然属性决定了民营和个体力量应该唱主角，此类项目需要百年老店式的精心打磨，而内生的民间力量更具这样的耐心和特质，比如国家在“双创”旗帜下汇聚的一大批青年才俊便是理想的乡村建设者。在今年中央一号文中，特别提到要“汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑”，并具体提出要培养新型农民、农村专业人才，尤其是要吸引外部的“企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才”等优秀个体投身乡村建设。上述群体具有巨大的创新活力和个人能量，必将成为田园综合体的骨干和精英力量。
7.田园综合体需要政府的优质公共服务。田园综合体项目需要内外部两方面资源的结合，一方面是本土农业资源及农民群体的整合；另一方面是外部社会资本、专业人才及市民群体的导入，而后者是项目成败的关键。田园综合体作为涉农项目，通常没有成熟社区和配套社会资源，其生产生活水准普遍较低，为了增加外部资本和建设者的信心，地方政府的首要任务，不是直接把控项目的建设运营，而是要为项目提供良好的基础设施和各项公共服务。
田园综合体在运行中需要地方政府的全方位支持，这不仅包括了表层意义的税收减免及财税资助，而且也包括了更深层面的良政治理。一个高效、包容、公正的政策空间和市场环境看似平常，但实际上是对地方政府执政能力和水平的巨大考验。地方政府需要回答，田园综合体的建设者和新居民，能否得到相比城市而言更好的公共服务？日常行政性事务处理是否更加便捷高效，这是乡村与城市竞争中的一大痛点和难点。
8. 田园综合体建设需要体制、机制的改革创新。田园综合体伟大愿景的实现，仅靠财政部门的财政奖补政策是不够的，这不仅可能会造成社会企业和地方政府的投机冲动，而且还可能会干扰和压制自发性的田园综合体业态成长。田园综合体概念本身充满了变革性和创新性，它能否在我国全国特色小镇试点经验之上达到新的高峰，那么就要拥有出奇制胜、以小博大的法宝和招数。从政府角度来说，需要给予田园综合体建设主体更大的自主权，为其提供运营成本、政策成本尽可能低的发展空间。尤其是在乡村的空心村、四荒地、弃耕地、废弃工矿区等具有边缘化特征的土地载体上，允许个人和团体进行开创性试验。在保障运行安全大前提下，可以在行政规制、土地权属、空间功能、市场结构、社会行为等方面给予更多的包容性放权。
（执笔：王平）
中国乡村发现网转自：中改研究（微信公众号原创）2018-07-04
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