摘要：十九大报告中的乡村振兴战略是在总结归纳几十年农村改革经验的基础上提出的, 同时也是对我国经济社会发展新时代的回应, 该战略和既往的各项农村改革之间有承继关系, 但其更加凸显乡村的内在价值和强调市场理念。乡村振兴战略总要求的实质是治理绩效和经济绩效问题。回顾历史发现, 我国的农村经营制度变迁与乡村发展间有显著的关联性, 而现阶段完善农村经营制度在城乡融合发展的政策体系中也具有可行性, 同时农业规模经营在乡村振兴战略中还具有联动效应。通过发展农业规模经营, 可以促进产业发展, 实现农民富裕、发展绿色农业, 营造生态农村、优化充实治理主体、激活村庄公共精神和提升国家治理效率, 这些效果和乡村振兴战略总要求是契合的。
关键词：乡村振兴战略；农业规模经营；农业农村现代化；农村治理
2017年10月18日, 中共十九大成功召开, 大会宣告我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段, 党对“三农”问题的基本认识和重要论断没有变, “农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题, 必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。大会报告第一次出现了“乡村振兴战略”的新概念、新提法, 并围绕这一战略制定了系统和宏观层面的制度构设。2018年的中央一号文件又为乡村振兴战略作了详尽部署。李克强总理在3月5日的政府工作报告中更是将“大力实施乡村振兴战略”提上今年的政府工作日程。值此国家发展的关键时期, 缘何频频提出这一关乎“三农”问题的新概念?乡村振兴战略和我国的农村改革历程存在着何种关系?乡村振兴战略又该如何寻求实践抓手?几十年的农村改革经验和现阶段的农村工作形势都需要进一步的梳理探讨, 党和国家的“三农”工作新思路亟待学术界和实务界的深刻解读。
目前政界学界对乡村振兴战略的政策解读较多, 但多为阐述其时代价值、政策意涵等的整体性研究视角, 从一个或几个侧面对乡村振兴战略进行的解读散见于学术交流, 一些观点尚需系统的逻辑论证。此外, 乡村振兴究竟如何实现, 如何找寻突破口, 也是一个值得思考的难点。基于此, 本文拟将农业规模经营作为一个观察视角, 探讨其在乡村振兴实践中的地位与作用。
一、农村改革历程的回顾与乡村振兴战略的提出
乡村衰败、城乡差距拉大是绝大多数国家实现城镇化、工业化过程中必经的“阵痛”。20世纪东亚的日本韩国, 欧洲的诸多国家都曾出现过乡村凋零图景。然而, 我国的城乡二元结构还有着特殊的形成机制。新中国成立以来, 为维护国防安全和恢复国民经济, 工业化成为国家的首要目标。1952年以后, 国家针对农产品实施“统购统销”政策, 为规避农民向城市的无序转移, 区别城乡的户籍制度应时而生。
改革开放近40年来, 中国经济取得了令世界瞩目的成绩, 但“三农”问题始终是国家治理中的“顽疾”。事实上, 在城乡二元结构的历史背景下, 我国的“三农”问题在不同时期表现为不同的症候, 党中央也一直高度关注“三农”问题, 且在不同时期均对农村工作做出了富有针对性的部署。
农村改革发端于家庭联产承包责任制的推行。“大锅饭”和“大呼隆”的集体生产经营机制无法处理好国家、集体和个人的利益分配关系, 农民在生产中缺乏足够的积极性。由此导致国家的粮食产量难以满足农民的基本温饱, 据统计, 当时绝对贫困人口高达2亿多。推行家庭承包制, 国家改“统购”为“合同订购”, 农民的生产积极性得到极大提高, 温饱问题得以基本解决。此外, 基层的治理体制也发生了巨大变化, “乡政村治”替代“人民公社”奠定了新时期基层治理的基本格局。
1980年代末及至整个1990年代, 乡村发展的一大特征是乡镇企业的蓬勃壮大。由于农业劳动力使用率的下降, 剩余劳动力渐趋“脱离”土地束缚, 并渗入其他产业。因此我国的乡镇企业发展迅速, 特别是在东南沿海一带。事实上, 同时期我国改革的重心和焦点偏向于城市经济改革, 农村改革的力度和效应均有所弱化。
21世纪以来农村改革的两件大事是“税费改革”和新农村建设。国家将新农村建设的目标确立为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。十多年来, 党中央、国务院通过减免税费、增加农业补贴等支农惠农举措, 力图均衡国民收入分配格局。国家还通过完善农村社会保障、建立农村合作医疗制度等优化乡村生产生活环境。
回顾过去, 我国的农村改革在时序中推进, 在摸索中突破, 党和政府在带领农民脱贫致富、强化基础设施建设、减轻农民负担、发展农村经济等方面取得了不少的成就。但改革过程并非一帆风顺, 改革力度甚至还存在波动和弱化的特殊时期。此外, 若将视阈放置于国民经济发展的大框架中, 可以清晰地发现城乡之间的结构性矛盾并没有得到根除。乡村发展策略主要采用“输血式”的行政主导式帮扶, 政府虽有通过制度改革逐步破除要素流动壁垒, 但市场化的乡村发展思路亟待建立健全。
基于对农村改革经验的总结, 党和政府提出的乡村振兴战略鼓舞人心, 同时也指明了今后农村改革、乡村发展的基本路向。研读十九大报告, 可以发现乡村振兴战略和既往的农村改革理念存有一些差异:首先, 该战略强调城乡融合理念, 肯定农村生态和传统文化的内在价值, 立足乡村的自身特点来发展乡村;其次, 强调市场化的发展和治理理念, 而不仅仅以国家的刚性治理手段去干预乡村的发展轨迹。当然, 几十年以来的农村改革历程彰显了党和政府对“三农”工作的重视程度日趋提升, “乡村振兴”战略是在原有各项改革基础上对“三农”工作提出的更高阶的要求和目标, 各项改革之间具有承续关系:一方面, “坚持农业农村优先发展”的提法显示了党和政府延续甚至更加强化“三农”问题在国民经济格局中占据关键地位的基本认识;另一方面, 乡村振兴战略中的各种制度设计均有据可循, 或是以往改革措施的延续, 或是对以往经验的归纳改进。
乡村振兴战略的提出不仅是对既往农村改革经验的总结反思, 更是对我国经济社会发展新时代的及时回应。重新检视乡村的独特资源优势来发展乡村, 通过发展乡村来使农民增收将是在这样一种发展方略指导下的必然要求。新时代需有新的发展理念, 需要构建新型经济体系, 而乡村振兴战略将是实现这一目标的重要改革板块, 且乡村振兴战略将和供给侧结构性改革、建设创新型国家等其他改革板块间存有内在的联动机制。2017年的中央经济工作会议也映射出乡村振兴战略将会在优化国民经济发展质量中发挥举足轻重的作用。
因此, 不论是对农村改革历程的纵向爬梳, 还是对现阶段经济社会发展面貌的概览, 都可以发现乡村振兴战略提出的必要性和紧迫性。根据既往的研究体悟和我国农村改革的既有经验, 本文将乡村振兴战略的目标归结为经济绩效和治理绩效两个维度。究其原因, 第一, “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求、总目标是基于多年的新农村建设实践得来的, 必定遵循党和政府农村改革思路的发展逻辑。回顾指导“三农”工作的前19个中央一号文件发现, 党和政府“三农”工作的焦点从强调发展农村经济到既强调发展农村经济也强调完善乡村治理 (见表1) 。 (1) 新近公布的2018年中央一号文件又提出了“统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”的乡村振兴战略工作重点, 而乡村衰败背景下村庄经济落后和治理不善是“六个建设”长期以来难以实现的重要原因, 换言之, “六个建设”都和乡村治理和农村经济有着千丝万缕的内在联系。第二, 产业兴旺、生态宜居、生活富裕, 完全可以在促进市场要素充分流动、实现乡村内生式发展的基础上得到解决, 这是一个经济绩效的问题。乡风文明、治理有效归根结底还是“人”的问题, 这则是一个治理绩效问题。
二、农村经营制度在乡村振兴战略中具有重要地位
新中国成立以来, 每一次农村经营制度的变迁均对乡村的经济社会发展产生了重大影响, 此两者间存在显著的关联性。农业规模经营既包括服务环节的规模经营, 也包括经营面积意义上的规模经营。前者不涉及产权问题, 实践中不会存在大的社会风险和推进难点, 后者已由地方积极探索出诸多经验和成效。从乡村振兴战略的制度构设格局看, 农村经营制度可以在其中发挥联动效应。
(一) 农村经营制度变迁与乡村发展的关联性回顾
新中国成立以来, 每一次农地制度的变革均会对农村经济乃至国民经济发展产生明显的影响。肇始于改革开放初期的国民经济飞速攀升, 正是得益于农业发展, 而农地制度的变革又构成农业发展的初始动力。[1]事实上, 农村经营制度的变迁不仅是对农业生产经营绩效施加显著影响的过程, 亦是国家政权塑造农村治理样态的关键路径。
新中国成立之前, 不到10%的地主和富农把持将近70%以上的农地, 占农村人口90%以上的贫农、中农和佃农却只占有不到30%的农村土地。[2]通过土地改革以满足有上千年历史的“耕者有其田”的农民理想, 既是为了调动农民的生产积极性, 也是为了凝聚人心以进一步巩固新生的国家政权。巩固了农村就巩固了新中国的“大后方”, 这一改革对于增进党和政府在民众的威望起到了至关重要的作用。除去这一深远的政治回报外, 农民对于党和政府的经济回馈是——年全国农业总产值增加了48.5%, 粮食产量增加了42.8%, 粮食产量年平均增长12.6%, 棉花产量每年平均增长43%。[3]
尽管新中国成立初期的土地改革显示出了产权的效率优势, 但个体经营的农业发展模式在实践中的发展限度日益显现。分散经营致使农户抵御自然灾害的能力不足, 同时, 由于农村经济底子薄, 农具和牲畜等生产资料不充分的情况尤为常见, 农民间的贫富差距拉大。
意识到农业经营实践中的难题, 政府开始鼓励发展农民合作组织。互助组时期, 私有产权的性质尚未改变, 参与方式多为自愿, 生产资料归属关系也保持稳定。高级社阶段, 农户的大量生产资料被无偿收归集体, 产权性质趋于集体化。到了人民公社时期, 计划生产、统购统销、户籍制度等固化了要素流动市场, 加之国家对农民生产自主权和剩余索取权的否定, 催生了农民的消极怠工。从政治初衷来看, 国家通过城乡二元体制人为地压低工业化成本, 获取了工业化的原始积累, 助推了新中国的工业发展。但农村经济也出现了极度的萧条。1957年到1978年的20年间, 农民人均年度纯收入仅增长60.3元。1957至1977年, 集体分给农民的现金收入年均增加0.2元。农村的贫困发生率居高不下, 1978年全国农村无法保障温饱的有2.5亿人口, 这一数目占农村总人口的30.7%。[4]一些研究表明, 与自愿合作化、合作化解体和家庭承包制时期相比较, 集体耕作制时期的全要素生产率为最低, 在那20年里全要素生产率一直处在低水平。[5]
后来的“统分结合的双层经营体制”是在多年的农地制度变迁经验中总结提炼而来的。1978年, 家庭联产承包责任制在安徽凤阳县小岗村拉开了历史序幕, 并很快在全国农村铺开, 其发展势头、实施范围甚至突破了既定的政策边界, 政策绩效也超越了高层的想象。其原因在于, 家庭联产承包责任制符合当时的生产力水平, 也符合中国农村的文化习惯。换言之, 生产资料的充沛程度超越了建国初期, 个体经营成为可能;当时我国的生产水平和发达国家存在较大差距, 农业经营的科技含量不高, 不宜盲目扩大土地经营规模;家庭以血缘为纽带, 保证了集体行动的一致性、劳动的积极性, 化解了农业的监督成本问题。[6]已有研究显示, 农作物产值在1979-1984年间增长了的42.23%, 其中因家庭承包制改革带来的增长率达到19.80%, 贡献率为46.89%。[7]家庭联产承包责任制的施行不仅带来了农村经济的快速发展, 更是一场乡村治理模式的变革。“乡政村治”替代了人民公社体制, 基层民主意识不断孕育, 国家政权也有效整合了乡村。
现阶段, 由于集体经济在农业生产中渐趋退场, 村集体在农户生产经营中提供的服务越来越少。因集体“统”的职能被弱化, 加之“均田制”背景下的插花式种植加剧了村庄集体行动困难。当下农村面临“谁来种地”、农产品质量提档难等经营困难, 在国内外市场加深融合的大背景下, 农产品市场甚至出现了“洋货入市、国货入库”的怪象。农业走向规模经营, 将是我国农业迈向现代化、农村实现繁荣的必然选择。
(二) 现阶段完善农村经营制度在城乡融合发展的政策体系中具有可行性
1. 农业规模经营包括服务环节的规模经营, 并非一定触及产权问题。
农业规模经营是一个统摄性强、指涉面广的概念。众多研究者根据自己的理解给出了不同的定义, 但多谈及的是土地经营规模的扩大。随着规模经营实践的发展及对规模经营理解的深入, 对其内涵的界定也从单一土地规模的扩张发展到考虑多种生产要素的综合影响, 并提出内涵适度规模经营与外延适度规模经营。[8]我国的农地产权为集体所有, 农户享用承包经营权, 在“三权”分置的政策引导下, 农户可将土地的“经营权”流转给新型经营主体, 但这个流转过程往往暴露出这种复合产权结构的模糊性。事实上, 从规模经济的维度看, 扩大土地经营规模具有内在的规模经济效应, 而扩大服务环节的规模具有外在的规模经济效应。通过扩大服务规模可以实现农业规模经营的预期目标, 如托管、代耕等规模经营形式可以有效应对经营主体知识文化水平不高、克服种地农民少的难题, 并有助于建立健全“面向小农户的社会化服务”。服务环节的规模经营还有其独特优势, 最明显的是不涉及农地产权问题, 从而降低了流转风险。服务环节规模经营的一个典型是山东高密打造的“3公里土地托管服务圈”。
2. 农地适度规模经营在实践中也探索出了诸多成效。
在“推进农村承包地‘三权’分置改革、确权面积超过80%”的大背景下, 尽管农地规模经营潜藏着集体产权的内在困境, 但在实践中仍然取得了众多实效, 甚至探索出了一些可资借鉴推广的地方经验。湖北仙洪试验区采用转让、互换、出租等多样化的流转形式, 并通过土地入股进一步强化了农户和企业的利益联结度, “公司+农户”模式在大力发展适度规模经营的同时, 保障了农产品的销路。天津静海县乡镇政府严格建立土地流转管理程序, 与农民签订章程合同, 规范土地流转过程, 以应对各种流转纠纷。陕西高陵县设立“土地流转风险保障基金”, 农民即使经营不善也不会沦为流民, 通过政策兜底给农民吃了“定心丸”, 促进了土地流转, 为规模经营奠定前提。一些地方还探索出“互换地块”等模式, 以破解土地细碎化难题, 也实现了土地层面的规模经营。
(三) 农业规模经营在乡村振兴战略中具有联动效应
十九大报告提出“乡村振兴战略”, 并做出了诸多部署和要求。事实上, 农业规模经营在诸多部署之中具有举足轻重的连带效应。通过农业规模经营, 可以真正立足于乡村本色, 激活沉睡的资源, 打造产业, 实现内生式发展, 从而能壮大集体经济。通过规模经营, 能提高农业附加值、增加农业收益, 继而解决“谁来种粮”和“怎样种粮”的问题, 实现“中国人的饭碗握在中国人手上”以保证粮食安全。施行农业规模经营和发展社会化服务体系是相互促进的关系。部分新型经营主体具有提供社会化服务的能力。此外, 规模经营使得服务环节存在规模经济性, 新型经营主体在生产环节上便对社会化服务有了需求, 社会化服务体系也会更有盈利空间和市场需求。懂农业、恋农村、爱农民的“三农”工作队伍也会在规模经营中孕育。通过规模经营, 为职业农民提供了大展身手的空间, 为有创意、有资本的创业者提供了平台和机遇。四川崇州的“共营制”便是一个好的案例。通过土地股份合作社解决“谁来种地”问题, 选聘职业经理人, 构建以“经理人+理事会+监事会”的生产经营体制, 回答“种什么”和“怎么种”难题, 建构新型农业综合服务体系以破解“谁来服务”难题。“农业共营制”搭建了职业农民培育平台, 真正实现了农民增收、农业增效, 并培育了一批“三农”好队伍。
三、农业规模经营是发展农村经济的动力
多年以来, 农村私下的土地流转非常频繁, 农民扩大经营规模正是受经济利益诱致。近些年来, 随着“三权”分置的推行, 工商资本也被激起了进驻农村、经营农业的热情。尽管学界对于“资本下乡”现象褒贬不一 (1) , 但不可否认的是, “资本下乡”正反映了外来资本对规模经营收益有乐观预期。从实践看, 发展农业规模经营不仅可以促进产业发展, 实现农民富裕, 还有利于发展绿色农业, 营造生态农村。
(一) 促进产业发展, 实现农民富裕
现代农业以传统的种养殖农业为基础, 不断延长产业链条, 拓展产业形态, 提升产品附加值, 从而实现对传统农业低收入瓶颈的突破。细碎化的经营模式和各自为战的家庭经营无法优化生产要素组合, 整合众多小农户以实现种植规模化的对接成本也是很高的, 因此传统的经营模式难以形成农业产业化, 也就无法承担起实现农业现代化的历史重任。通过土地规模经营, 引入外来资本, 或者通过培育农民合作社等新型经营主体可以有效降低交易成本, 实现规模化、产业化、专业化, 或通过服务环节的规模经营, 进一步将现代科学技术运用到农业生产中, 实现对传统农业的改造升级, 以提升资源产出率、劳动生产率及产品商品率。进而实现农业增效、农村增绿和农民增收的“三农”之梦, 实现乡村振兴。
实践证明农业规模经营是承载现代技术、实现产业融合和增加农民收入的基础。2012年汉中市铺镇狮子营村流转土地600多亩, 组建农业蔬菜合作社, 仅仅依靠种植蔬菜半年内村民人均增收500元。[9]山东寿光亿隆种业有限公司也是通过流转土地, 建起多个蔬菜大棚, 占地面积将近2000多平方米, 旺季时雇用当地农户人数约为200人。通过规模经营使得有能力的普通农户可以成为农场主, 农民也能成为企业家, 通过扶持新型经营主体可以带动农民就地上岗, 实现农民增收、农村发展。[10]除了空间维度的规模经营外, 托管和半托管等服务环节的规模经营既能提高生产要素的利用效率, 也能增加农民收入。在水稻移栽环节, 非物质成本产出率受机械化程度的影响明显, 有研究表明, 机械代插比人工手插提升20%多的产出率, 与此同时, 在收获稻谷时机械代收比人工收获提高10%以上。[11]高密市供销社依托土地托管, “将贫困户吸纳到供销社的组织体系和经营服务体系, 形成供销社与贫困户的紧密利益联结。如系统内的惠德农产品公司与周边的小寄庄、张家村、祁家店和车道口4个村联合成立了食用菌合作社, 10个贫困户以土地入股成为了合作社社员, 累计为贫困户创收近百万元”。[12]
培育新型经营主体和新型服务主体还有利于农村争取项目资金, 从而促进乡村建设。近年来国家政策倡导规模经营, 相关农业项目因此更加垂青新型农业经营模式, 此外, 项目制要求地方政府必须具有“配套”资金, 有些新型经营主体具有雄厚的资本实力, 可以和地方政府合作拿下项目, 为地方产业发展、农业生活富裕创造条件。
(二) 发展绿色农业, 营造生态农村
我国是一个资源总量大、人均占有量小的国家。近些年来城镇化高速扩张, 城镇周边的耕地资源进一步减少, 土地重金属含量超标、地下水污染等生态环境破坏现象日益严重。与此同时, 农村农业的污染现象也令人触目惊心。使用化肥、农药、农业机械的过程中会产生甲烷、二氧化碳等温室气体, 早在2010年左右, 我国单位耕地面积的化肥平均施用量就已是化肥施用安全上限的1.93倍。[13]环保部和国土部此前公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示, 全国土壤环境状况总体不容乐观, 部分地区土壤污染较重, 耕地土壤点位超标率为19.4%。[14]农业经营主体贪图短期收益、科学技术掌握不足导致农药滥用、施肥不当等, 继而致使农业污染率严重, 更有甚者, 会引发农业的立体污染——水体、土壤、生物到大气的全面性污染。一般认为农业污染的防治难度大, 而农村对于涵养水土等自然资源具有全局性意义, 因而农业能否走上集约绿色的发展道路将关乎生态文明建设大业。同时, 我国居民收入水平显著提高, 人民日益增长的美好生活需要对物质消费提出了新要求, 农业供给侧应从贪多求廉转向绿色营养。因此, 我国亟待转变农业发展方式和生产理念。
发展循环经济、实现清洁生产是转变农业发展方式的应有之义和主要目标, 而农民专业合作社、龙头企业和家庭农场等新型经营主体和新型服务主体在实现清洁生产和循环经济方面有着更为强烈的意愿和能力。首先, 与传统的小农式农业生产相比, 新型经营主体和新型服务主体有更充足的用以引入优良品种、更新生产技术的资金条件和知识水平。其次, 新型经营主体经营大规模的土地, 前期的投入成本使得其经济理性超越了“生存伦理”, 其革新机械、降低无谓的生产资料消耗的意志更为强烈。再次, 通过规模经营中的专业分工实现农业生产不同环节、不同维度的专业化、精细化, 从而改变粗放式、外延式的高污染成本的农业增长, 并能为农业专业化人才的成长提供空间。最后, 数量有限的、辨识度高的新型经营主体和新型服务主体也更容易受到环境保护部门的监管, 相关的技术支持和环保方面的配套资金也可以更加高效便捷地下沉到一线经营者、服务者手中, 有利于提升国家对农业生产环节的监管和农业发展方向的调控。
黑龙江仁发合作社就是践行绿色农业和循环经济理念的代表。仁发农机合作社采用大规模的机械化经营, 在玉米、马铃薯等作物的种植环节均使用了新型的栽培种植技术, 化肥农药的使用量显著下降。此外, 依托高度机械化作业实现了秸秆完全还田, 走上了生态农业模式。该合作社还致力于打造绿色品牌, 因此合作社大力生产有机农产品, 采用标准化的生产技术以确保生产的清洁高效。[15]
四、农业规模经营是实现村庄善治的推力
发展农业规模经营不仅是一个经济问题, 更是一个治理问题。新型经营主体及新型服务主体的培育和引入过程, 也即是对基层治理结构的重塑过程。优化充实治理主体、激活村庄公共精神和提升国家治理效率, 是农业规模经营再造村庄治理形态的三个重要表现。
(一) 优化充实治理主体
农户资源禀赋存在差异, 由于生产资金不足、科技知识阙如, 部分小农无法进一步挖掘土地的潜力, 细碎的土地无法维持一家人的生计, 再加之我国的土地始终作为一个社会保障物, 土地撂荒成本几乎为零, 在经济利益的驱动和城乡户籍管理体制松解的大环境下, 青壮年农民倾向于外出务工。而有知识、有文化的青年大学生因为农村缺乏就业机会也不愿意回到乡村。村庄展现出一幅萧条冷清景象——治理主体外流、治理主体的组成结构单调, 乡村都是“老人治村”, 村民自治更是“空壳化”。
通过规模经营, 首先可以发展乡村产业, 增强农村对于农民的吸附力, 充实村庄治理主体。规模经营背景下, 农民或成为“外来资本”的雇工就地上岗, 或成立家庭农场, 或参与农民专业合作社, 务农收入和就业机会的增加使得农民愿意留守乡村。留守村庄的青壮年的增加, 有望纾解“老人治村”的尴尬困境。其次, 规模经营还可以引入新的村庄治理主体。规模经营使得农业成为有利可图的产业, 一些有知识有文化的企业家、大学生也来到乡村, 积极参与社区事务, 使得原本暮气沉沉的乡村变得生机勃勃。有研究将“新土地精英”划分为利益攫取型精英、利益分享型精英和兼具利益分享和攫取双重性的混合型精英三类。[16]调研发现, 一些出生在本地的企业家特别有一种“社区担当”, 要么充当利益分享型精英, 要么充当混合型精英, 在社区治理中积极献智献力, 献财献物, 为村庄治理提供了大量的治理资源。
(二) 激活村庄公共精神
1. 强化农民-村庄的利益关联性
通过农业规模经营, 一方面挖掘了土地的价值, 显现了承包权的价值, 另一方面丰富了村庄的治理主体和利益结构, 因此强化了农民和村庄之间的利益关联性。一些地区为了实现土地连片经营, 进行了“小块并大块”的耕地整治, 另有一些地区将其称作“换地”, 这个过程必须尊重农民的意愿, 即对承包权的尊重。“互换”的过程、“并块”后的“二轮抽签”均会涉及村庄众多农民的直接利益——既会让绝大数民众收益, 也可能会让少数农民的利益受损, 农民和村庄的利益关联性自然就强化了。除此之外, 土地规模经营铺开以后, 项目和惠农资源可能会顺着新型经营主体而更多下沉, 注入村庄的利益强化了农民和村庄生活的利益关联度, 农民关心农业领域的财政投入是否能够惠及自己。最后, 无论是村庄自主创办的合作社, 还是外来资本、农业企业领办的合作社, 实际上都在强化农民和合作社乃至村庄生活间的利益相关性。一些由村委会领办的合作社中, 由于村集体需要对合作社的发展负责, 从而激发了村干部的工作积极性, 村两委会更加关心农民的生产情况, 最终强化了干群关系。就服务环节的规模经营看, 农民将田地或作物交由服务组织管理, 势必关心托管质量是否过关, 及服务组织对自己和别人提供的服务质量是否相同。另外, 土地托管等服务环节的规模经营也需要村组织出面调整土地, 这就涉及了农民的切实利益。再者, 地方政府的相关项目和资源也会向参与服务规模经营的农户、服务规模经营发展好的村组织倾斜。最后, 村庄的集体资金随着规模经营的良好发展, 也在逐步壮大, 如何使用集体收入这一公共议题将会调动各村民乃至小组间的竞争和博弈。
2. 规模经营中的民主协商训练
农民和村庄的利益关联性一经强化, 可能会调动农民参与公共事务的积极性主动性, 也会督促村两委注重讲求工作方法, 重拾民主协商的工作理念。土地问题从来就不只是一个经济问题, 其事关社会安稳, 因此更是一个政治问题。在外来资本和村庄洽谈流转问题时, 地方政府及村组织便会积极介入, 通过直接进村入户, 采用“做工作”等形式对农民进行土地流转政策方面的解疑答惑, 使得土地流转相关工作尽量顺利。[17]村组织为了做好一些“钉子户”的思想工作还需要召开民主会议。面对新型经营主体和农民的矛盾, 村组织也需要出面协调。一些地方在筹建合作社时, 村两委为了鼓励农民参与, 需要多次召开村民大会和村民代表大会。在土地托管或半托管的过程中, 村组织需要在农民和服务组织间担负起沟通、协调的职责, 还可能会应对农民对于服务质量不满意的抱怨等, 总之, 土地托管会明显增加村两委的工作量, [18]但是也会激活和完善村两委的协商民主职能。不论是土地规模经营, 还是服务规模经营, 其主体之一的合作社内部的组织体系也携有民主的基因：如代表所有社员的社员大会, 理事会, 监事会等, 理事会秉持集体决策的原则, 处于最高位置, 理事会属于日常管理机构, 而监事会则担负监管职能。农业规模经营中的不同利益主体的博弈互动过程, 亦是基层治理的民主协商训练过程, 这个过程也会成为“构建简约高效的基层管理体制”的契机。
3. 拓展了村庄的集体行动能力
“均田制”背景下的农业生产不仅在土地组合层面出现了细碎化, 农业服务环节也出现了破碎化的情况。经营主体众多, 出现“搭便车”的概率就会增大, 联合各个小散弱的经营主体共同完成水利设施修建、道路沟渠维护等的交易成本也会增大, 村庄农业经营生活中屡屡显现“反公地悲剧”。规模经营以后, 经营主体数量锐减, 少数几个经营大户更乐于承担生产经营环节所需要的前期维护成本、服务费用。此外, 通过服务环节的规模经营, 可以有效降低农技服务等农业经营成本, 从而降低“反公地悲剧”出现的概率。最后, 新型服务主体和新型经营主体相比散户, 可以更好地和地方政府博弈, 也受到项目制的青睐, 更易于村庄拿下大的惠农资金, 从而便利于解决整个村庄的农田水利、机耕道路等维修问题。
(三) 提升国家治理效率
在遵循“三权”分置政策框架和坚持“统分结合的双层经营体制”的前提下, 规模经营再度重塑了农村的经营和服务体系。数目庞杂的微型经营主体逐步被整合, 数目有限的新型经营和服务主体取代了小散多的传统小农户, 成为承接国家农业政策的一线主体。全新的生产格局有利于国家农业政策甚而其他“三农”政策能够更高效地落地, 利于国家更好地调控农业发展方向。很多既有研究探讨了土地流转、规模经营其中潜藏的地方政府的治理逻辑, 一些研究将其称之为“地方治理便利化”, [19]认为项目制使得地方政府难以和无穷尽的小农实现有效对接, 项目制带来的直接治理模式使得地方政府选择和“下乡资本”对接, 但本文认为, 规模经营的成长不仅服膺于地方治理的逻辑, 更受“国家治理”逻辑的支配。因为, 国家和几亿农民之间如何建立治理高效的联接机制, 将是一个在中央集权的超大型社会长久存在的重要命题, [20]通过发展规模农业, 或许对此给出了一个可以验证的答案。这种逻辑在实践中呈现出多种后果和面相, 但是从强化党和国家维持农村社会秩序和掌舵农业发展道路的控制力的角度看, 其未必不是一种好的政治和经济策略。
（作者简介：王敬尧，华中师范大学政治与国际关系学院教授，博士生导师，中国县域发展研究中心主任；王承禹，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生）
中国乡村发现网转自：《中国行政管理》2018年04期
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