为缓解农村日益严重的老年贫困现象，国务院于2009年9月全面启动新型农村社会养老保险改革试点，将广大农村居民纳入社会养老保险体系，并于2014年2月出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，实现与城镇居民社会养老保险合并，统一为城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居保”）。各界普遍认为，建立统一的城乡居保制度对于逐步瓦解城乡分治的二元化社会结构，具有里程碑式的重要意义。然而，城乡居保参保群体目前仍然主要是农村居民，其占比达90%以上，绝大多数城镇居民和在企业务工的农村居民均选择以城镇职工身份投保城镇职工基本养老保险（以下简称“职保”）。截至2015年，城乡居保已基本实现全覆盖，距国家提出2020年实现全覆盖的目标提早了5年，然而到2016年全国城乡居保养老金平均给付水平仅为119元/月，不仅与城镇职工基本养老保险给付水平差距悬殊，也远远低于城乡居民最低生活保障水平，在一定程度上影响社会公平，制约未来可持续发展。
制度设计影响城乡居民基本养老保险保障水平
城乡居保制度保障水平低下的主要原因在于制度设计上存在一定缺陷，具体表现在以下几方面。
1. 未明确提出城乡居保养老金目标替代率，参保人缺乏主动缴费的积极性。养老金替代率是老年人口养老金与某种特定收入之比，国际上一般使用该指标来测度基本养老保险为老年人口提供的养老保障是否充分。国际劳工组织在《社会保障最低标准公约》中提出老年人养老金目标替代率应不低于55%，2005年国务院 《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，规定对缴费满35年的城镇职工而言，其基本养老保险金的目标替代率为在职职工平均工资的59.2％。但是，关于城乡居保的发展目标，国务院仅提出要在2020年实现全覆盖，并未明确提出相应的养老金目标替代率，这样就在实践中引发了两个问题：第一，基层部门热衷“运动式”扩保扩面，对提高城乡居保养老保障水平缺乏主动性；第二，城乡居民对依靠城乡居保来满足未来基本养老保障需求缺乏足够的信心，不论收入高低，多数人均选择最低标准缴费，且中断缴费十分严重，只要在到达养老金领取年龄时满足最低缴费年限，能够领取政府补贴的基础养老金即可。
2.缴费标准具有较大随意性，违背了基本养老保险的强制性原则。强制参与是现代基本养老保险制度的主要特征之一，戴蒙德（Diamond）将政府建立强制性基本养老保险的主要理由总结为三个，即纠正市场失灵、克服个人的短视行为和收入分配。然而，我国城乡居保的缴费主体虽然包括政府、乡村集体和个人三方，但是缴费标准具有较强的随意性。对于政府补贴，仅规定基础养老金补贴不低于70元/月（2015年），个人账户的补贴标准不低于30元/年；对于个人缴费，则划分为12个档次，由100元到2000元不等，由城乡居民自行选择；乡村集体可补可不补。实践中，由于缺乏外部约束，多数地区政府和个人倾向于选择较低标准缴费，乡村集体补贴则基本没有。
3.未明确基础养老金和个人账户缴费标准正常调整机制，城乡居保养老金占农村居民人均可支配收入的比例呈现逐渐下降趋势。2009年国务院新农保试点文件规定农村居民基础养老金最低补贴标准为每人660元/年（55元/月），占当年农村居民人均纯收入（5153元）的12.8%。然而，由于未明确基础养老金正常调整机制，其后该标准一直未变，直到2015年初才一次性提升至每人840元/年（70元/月），但占人均纯收入（9892元）的比例已下降至8.49%，如果按照2016年农村居民人均可支配收入12363元计算，占比仅为6.79%。因个人和乡村集体缴费的最低标准至今仍没有调整，进而导致城乡居保实际保障水平趋于下降。
构建政府基础养老金补贴与农村居民人均可支配收入增长联动机制
鉴于此，提升城乡居民基本养老保险保障水平可从以下几方面着手。
1. 将城乡居保养老金目标替代率设定为农村居民人均可支配收入的50%，其中，基础养老金和个人账户替代率各占一半，约为25%。其主要理由如下：第一，我国城乡居保的参保人员主要为农村居民，借鉴“职保”的经验，养老金替代率基数应确定为农村劳动人口的平均劳动收入。但是，我国农村居民往往以家庭为单位在承包的集体土地上从事农业生产经营，不仅难以区分土地和资本要素贡献率，也难以精确测度家庭内部不同年龄成员对农业经营收入的贡献。为便于计算，选取农村居民人均可支配收入指标作为测度城乡居保养老金替代率的基数较为合理。第二，建立城乡居保制度的主要目标在于保障老年人口基本生活消费。将2013—2016年《中国统计年鉴》中的四项指标，即“食品烟酒”、“衣着”、“生活用品及服务”和“交通通信”进行加总，结果发现，其占农村居民人均可支配收入的比例处于46.01%—46.89%之间。因此，如果以上述四项指标测度老年人口的基本生活消费支出，城乡居保养老金目标替代率设定为农村居民人均可支配收入的50%能够实现“保基本”的制度目标。第三，以缴费35年计算，职保个人账户养老金目标替代率约为职工平均工资的25%，为体现城乡协调发展，城乡居保基础养老金和个人账户目标替代率应各占一半，约为25%较合理。
2.构建政府基础养老金补贴与农村居民人均可支配收入增长联动机制。第一，确立城乡居保基础养老金最低补贴标准与农村居民人均可支配收入同步调整机制，从制度上统一确保城乡老年人口领取的基础养老金占农村居民人均可支配收入的比例至少不至于继续下降。第二，总体来看，伴随城镇化水平的迅速提高，大量农村居民将以城镇职工身份加入职保，城乡居保覆盖总人口未来将趋于下降。各地方政府可根据现实经济社会条件，自主决定逐步提高城乡居保基础养老金替代率，直至达到目标水平。
3.遵循强制性原则，探索依靠乡村集体强制性征收个人账户保费的约束机制。乡村集体作为农村最为普遍的基层社会组织，是城乡居保的出资者之一，在全面推行家庭联产承包责任制之前，其前身人民公社更是为农村居民提供了全面的公共服务和基本社会保障，应具有协调组内成员利益、实现集体行动的潜在能力。特别值得注意的是，当前我国已进入工业支持农业、城市反哺农村的经济发展新阶段，不仅农业税早已废除，而且各地已普遍开始发放基本农田补贴、耕地补贴、生态补贴等多种补贴，乡村集体经济实力逐步增强，不少发达地区的乡村集体甚至已完成土地股份制改造，农村居民仅依靠土地承包权就可以从乡村集体领取一定的股份分红，获得相对稳定的非劳动收入。因此，应深入探索建立依靠乡村集体强制性征收个人账户保费的约束机制。
4.其他辅助改革措施。城乡居保制度设计的细节主要参考城镇职工基本养老保险，因而，有关城镇职工基本养老保险的改革措施同样适用于城乡居保，具体包括如下几点：第一，坐实个人账户，并提高个人账户投资收益率；第二，延长最低缴费年限；第三，提高养老金领取年龄。
作者单位：佛山科学技术学院经济管理与法学院
中国乡村发现网转自：中国社会科学网
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