——新制度经济学视角
摘要：从新制度经济学的视角,对家庭农场的环境相容性、功能约束及破解路径进行了分析。分析表明,家庭农场制度与环境具有较高的时间、空间、利益、激励、信息相容性,制度变迁的路径依赖性、土地契约的不完备性、外部效应的未有效补偿、边缘制度的不完善等因素约束了家庭农场功能的有效发挥。因此,应有效界定土地产权促进产权功能发挥,补偿外部效应的同时内部化外部成本,促进边缘制度创新以增强对核心制度的支撑,鼓励社会精英领办家庭农场并提高农户学习能力,从而促进家庭农场制度功能的有效发挥。
一、引言
2013年中央一号文件提出鼓励和支持承包地向专业大户、家庭农场和农民专业合作社流转, 家庭农场在学术界及各地实践中迅速发展。家庭农场作为一种新型农业经营主体, 是促进农业生产集约化、专业化、规模化的有效形式, 是农业从传统走向现代的最佳路径选择。当前, 小而分散的家庭经营方式已经不能适应我国经济与社会发展的需要, 快速城镇化和工业化带来劳动力、土地和企业家管理才能等稀缺要素相对价格发生变化, 化肥、农药和农业机械等农业技术进步与分散家庭经营之间不匹配[1]。而家庭农场保留了家庭经营的内核, 稳定了家庭经营的基础性地位, 提高了农业经营的市场效率和组织化水平, 适合我国基本国情[2]。无论是理论分析还是国内外的已有实践都表明, 在农业生产现代化和社会化的阶段, 家庭农场模式都具有优越性和生命力。
家庭农场尽管与我国的现实国情相匹配, 但是家庭农场在发展中存在的限制和不足又可能导致其效率损失。实践中土地流转意愿偏低且稳定性差、经营者资本积累水平低、市场参与能力弱等成为家庭农场发展的制约因素。家庭农场还面临融资困难、农业保险制度不健全、地方政府干预过度、支农政策不平衡等制约其功能发挥的约束因素。一些地方政府对于家庭农场的认识还不太一致, 在土地流转中强势介入并主导, 以求大、求快为目的的情形并不鲜见。这些问题的存在约束了家庭农场功能的有效发挥。针对这些问题, 许多破解家庭农场困境的思路被提出, 提出最多的是政府的鼓励与扶持。郭亮等 (2015) 提出家庭农场要发挥其特有的功能和优势, 国家和地方政府需要尊重市场经济的自身规律, 不能以行政力量直接推动, 要为家庭农场的运行提供基本的法律和制度环境, 家庭农场还需与其他经营主体建立纵向一体化的关系[3]。陈军民等 (2015) 认为促进家庭农场与制度环境相容, 应通过政府安排, 发展中介服务组织, 减少交易次数;提高农户的学习能力, 降低适应性成本。还有部分学者从土地的产权界定与流转角度、优化外部发展环境等角度提出了建议。[4]
家庭农场作为农村基本经营制度的又一次创新, 这一新制度的生成有其特定环境条件与约束。根据制度变迀理论, 家庭农场这一制度安排必须与制度环境相容[5], 虽然当前关于家庭农场发展的研究较多, 但是大多从家庭农场的内涵界定、适宜规模、运行模式、国内外借鉴等角度进行分析, 而从新制度经济学视角对其进行的理论研究不多。新制度经济学反对传统经济学中制度外置的假设, 认为制度本身是一种经济要素, 具有同其他资源一样的稀缺性特点, 需要重新考量。基于此, 本文拟从新制度经济学角度, 对家庭农场的环境相容性、功能约束以及破解路径进行制度解析, 以期促进家庭农场的可持续发展。
二、家庭农场的环境相容性
制度结构理论认为, 环境条件对制度的选择与形成具有重要影响。制度与环境的相容, 不仅要适应交易本身的特点, 还要适应经济的、政治的、社会的以及自然生态环境条件[6]。根据制度的环境相容性定理, 家庭农场与环境有较高的时间、空间、利益、激励、信息相容性。
(一) 时间相容:降低了制度变迁成本
任何一项在时间上相容的制度安排, 既要具有客观现实性, 又要具有历史继承性和未来前瞻性。所需费用最低的制度就是最有效率的制度, 家庭农场的时间相容降低了制度变迁成本, 增加了制度收益。
家庭农场的时间相容性体现在:第一, 规模经营成为我国农业发展的现实需要。随着农业发展环境的变化, 农业“边缘化”问题凸显, 分散的家庭经营模式越来越不适应现代农业发展新要求, 农户对规模经营的呼声越来越高, 家庭农场是规模经营的承载形式, 在当前农业发展的特殊阶段应运而生, 大大节省了制度创新及变革成本。第二, 我国拥有家庭经营的历史环境。农业家庭经营在我国存在历史较长, 家庭农场延续了家庭联产承包责任制以农户为基本单位的特征, 从家庭经营到家庭农场经营的跨越更具有优势, 制度变迁的阻力较小, 变迁成本较低。第三, 家庭农场是我国农业未来生产经营的方向。家庭农场是世界范围内大多数国家最为普遍的农业经营主体, 其在传统农业国、转型中国家和城市化国家始终是农业生产经营的普遍形式, 在世界上已经有许多成功的范本, 降低了制度变迁的规划、设计、组织实施费用。我国农业也处于由转型中国家向城市化国家转型的阶段, 家庭农场也必将成为我国农业未来生产经营的方向。
(二) 空间相容:提高了制度适应能力
一个有效的制度依赖于人们原有的社会经济、政治、文化甚至自然背景, 任何制度都有其有效作用的空间。家庭农场与我国发展的空间相容性体现在:第一, 与我国不断提升的经济水平适应。经济的发展, 带来城镇化水平的上升、农业基础设施的完善、资源利用效率的提高、机械化经营能力的增强、农业科技水平的提升, 而这些为家庭农场的规模化、科学化、机械化、集约化经营创造了良好的经济条件。第二, 与良好的政治、文化环境相容。家庭农场在中国农业发展历史中多次出现, 当前作为农业新型经营主体, 中央一号文件多次提出鼓励家庭农场发展, 专家学者从多角度对其发展优势、条件等进行探讨, 新闻、报纸等舆论对家庭农场进行多次报道, 家庭农场发展的政治、文化环境较好, 提高了家庭农场的制度适应能力。第三, 与我国复杂的自然环境相适应。我国地域广阔, 各地的农业发展条件不同, 家庭农场可以根据不同地区的发展实践, 自主选择生产经营对象, 也可以决定其适宜的发展规模, 还可以安排其成立时间。
(三) 利益相容:降低了交易费用
在一项制度安排中, 不同利益集团的利益协调越有效, 制度也就越有效。家庭农场这项制度安排涉及的利益主体主要有政府、农场主、普通农户、其他农业经营实体。对政府而言, 家庭农场比普通农户经营规模更大, 减少了农业实有经营主体的数量, 政府在农业技术推广、农业政策补贴、农业财政扶持等过程中, 可以减少与分散的农户直接交易的次数。对农场主而言, 其经营的最主要目的是获取利润。王妍等 (2015) 认为农户在农产品的价值实现中所得到的利润可以用下面的公式计算:R=Q×P-C-CT-R1 (其中R表示农户利润所得, Q表示农产品的总产量, P表示农产品成交价格, C表示农户生产成本, CT表示交易成本, R1表示中间商利润所得) [7]。借助该公式可以发现, 家庭农场的发展, 生产成本C是可以控制的, 农产品销售收入Q×P会适当提高, 同时会降低交易成本CT和中间商利润R1, 方便农场主增加最终收入R。对普通农户而言, 家庭农场对其土地的流转, 不仅可以使其获得一定收益, 还可以减少其为经营农地而进行的采购、耕种、销售等麻烦, 减少普通农户与市场的直接交易量, 进而降低其交易费用。对其他农业经营主体而言, 家庭农场作为大型农业经营实体, 为了采购农资、销售农产品, 需要与农资生产企业、农民专业合作社、农业加工企业等建立纵向、横向关系, 交易对象固定, 签订生产契约、发展订单农业, 减少了与其他农业经营主体的中间谈判、签约、履约及违约等交易费用。
(四) 激励相容:实现了规模经济
有效的制度安排, 一方面对不同的参与者应该是朝同一的或者互补的目标方向进行安排;另一方面, 任何一个组织和社会的有效运转依赖于各项制度安排在激励上的相容。
与普通农户相比, 家庭农场为了使家庭成员和临时雇佣人员所获取的经济收入不低于从事其他非农产业所获取的平均收入, 家庭农场内部成员目标一致, 向不断获取更多经营利润的一致目标努力, 而为了获得更多经营利润, 家庭农场在满足一定经营规模的同时, 也促使其与其他经营者的关系更为密切。从规模经济角度出发, 随着家庭农场规模的扩大, 家庭农场的横向发展能力增强, 专业化程度较高, 农业耕作熟练程度较高, 对资源的利用更为充分、节约, 各种生产要素的效率提高, 能够最大限度激发单位面积土地、劳动力、资本的潜力, 达到单位面积成本最小, 使边际产出大于边际成本, 产生规模经济。从范围经济角度出发, 家庭农场的纵向发展能力提升, 家庭农场独立安排生产, 经营范围得以扩大, 家庭农场可以和养殖业、农产品加工业进行混业经营、兼业经营, 同样家庭农场也会与物流公司、农产品加工企业等进行纵向合作, 带动周围相关运输、包装等产业发展, 产生范围经济。
(五) 信息相容:规避了信息不对称
有效制度安排所提供信息的正确反映, 隐含着人们行为惯常的、规律性的发生, 以便产生可把握的理想预期, 交易双方获得使其行为有序化的信息, 降低市场中的不确定性, 抑制个人机会主义行为倾向, 制度信息与行为信息得以有效吻合。农业经营中面临着多种市场信息不对称, 单家独户难以应付市场风险, 家庭农场作为一种制度安排, 使农业经营集中在少数主体中, 对市场中其他参与者释放了一种明确信号, 能够正确反映家庭经营制度变迁的信息, 利于农资销售者、农产品收购者与其交流, 减少“搭便车”行为。在生资购买中, 家庭农场由于经营规模大, 交易量大, 交易频繁, 地位提升, 为了维持长远关系, 生资销售方会尽可能减少“市场欺诈”行为;在种植过程中, 农场主接受的培训增加, 农场主经营能力提升, 种植更加科学, 管理更加有效, 有效规避市场风险;农产品销售过程中, 家庭农场通过标准化生产使农产品收购方尽可能了解产品信息, 可以有效防止收购方“逆向选择”的发生, 保证农产品的优质优价。同时家庭农场利于农业合作伙伴对其监督, 通过对家庭农场的事先约定进行事前监督, 对其生产过程进行过程监督, 对其不合理的行为及时制止, 并通过事后监督进行处罚, 减少农户不履约行为的发生, 及时传递经营信息, 有效降低农户违约导致的“道德风险”, 并有效监督产品质量。
三、家庭农场的功能约束分析
王建华等 (2013) 认为家庭农场主要有四项功能:一是示范、辐射和带动作用更强;二是促进现代农业落地生根;三是创新农业社会化服务机制;四是推进农产品安全生产与农业多功能发展[8]。但家庭农场的功能在现实中并未有效发挥, 从制度方面看主要约束因素有:
(一) 制度变迁的路径依赖性
当前农业兼业化、农民老龄化、农地细碎化导致农地废弃率高, 家庭经营效率低, 与发展高效、优质、可持续农业的要求不符合。家庭农场是一种特殊的制度安排, 制度供给与需求的均衡是家庭农场形成的主要动因[9]。家庭农场是在家庭经营基础上进行的经营制度改善, 生成于原有的家庭经营, 家庭联产承包责任制是我国经历长时间探索后确定下来的土地经营形式, 从建立到完善已经耗费了大量探索成本。而经过30多年的实践, 该制度已经在全国范围内确立, 适应该项制度的配套制度规则、相关经验已经成熟, 家庭经营已经摸索出一条适宜的发展模式。农户对家庭经营有一定的路径依赖, 不愿意再接受新的、不确定的发展模式, 农场主经营有家庭经营的惯性。相反, 家庭农场建立之初需要流转土地、融通资金、登记注册, 初始进入成本大, 同时在经营模式、规模等各方面需要创新, 农场主需要对规模经营有一定的适应和了解成本, 不确定性较大, 经营风险高。因此, 从农户经营到农场经营在短时间内会有一定的路径依赖。
(二) 土地契约的不完备性
家庭农场经营规模的扩大是通过流转普通农户的土地实现的, 为了获得一定规模的土地, 家庭农场主需要成功流转土地, 并且最好流转地块相邻的土地, 并与农户签订土地流转契约。由于外部环境的复杂性、不确定性以及个人的风险规避态度, 农场主在与普通农户签订土地契约之前不能准确预见将来可能出现的其他情况, 契约条款不可能无所不包, 普通农户在流转土地时只流转了土地的使用权, 对土地的承包权并没有流转。加之双方信息的不对称与不完全, 普通农户对土地有多种处置方式, 可以弃荒、赠送、流转等, 当面对多种农业经营主体吸引时, 流转中也会存在机会主义行为。当事人往往不愿把所有预见的情况及其处理办法写入合约条款, 宁愿把合约条款表示为一般的、原则的、有弹性的, 甚至是模糊的, 留待将来相机行事。普通农户的违约成本低, 即使流转后有契约, 一旦有更具吸引力的土地处置途径, 则会放弃契约。家庭农场一般需要每年与流转户签订流转契约, 中间协商成本高, 且需要拥有比其他流转主体更有吸引力的流转条件, 提高了农场主的流转成本, 同时家庭农场由于担心短期流转的不稳定性, 也不会进行土地的长期保养与修复。因此, 土地契约的不完备性很容易造成土地契约激励约束机制的失灵, 导致家庭农场的经营规模存在不稳定性, 使得家庭农场的土地使用权常被侵权。
(三) 外部效应的未有效补偿
任何一种经济活动的边际社会收益 (MSB) 等于边际私人收益 (MPB) 加上边际外部收益 (MEB) 之和, 同样, 边际社会成本 (MSC) 等于边际私人成本 (MPC) 加上边际外部成本 (MEC) 之和, 即MSB=MPB+MEB, MSC=MPC+MEC。家庭农场经营过程中, 当农场主的边际私人收益 (MPB) 等于边际私人成本 (MPC) 时, 其农场经营的福利最大, 即MPB=MPC。但农场经营中, 新技术的采用对周围农户的示范效应、规模种植农作物带来的生态效益、对国家粮食安全的保障功能等行为, 会带来边际外部收益 (MEB) , 但社会不会为此支付边际外部成本 (MEC) , 因此, MEB!MEC, 由此可知, MSB!MSC, 即家庭农场的边际社会收益大于边际社会成本。家庭农场的收益小于实际产生的全部社会收益, 存在外部效益, 从某种程度上讲, 家庭农场具有公共产品的特性, 但是家庭农场的这些外部效应并未得到外部受益主体的合理补偿。当前, 对家庭农场等新型经营主体的政策支持较为笼统, 力度较小, 资源配置便会发生扭曲, 达不到帕累托最优, 则不会刺激更多的存在明显外部性的家庭农场出现, 导致家庭农场的组建积极性不高, 不足以吸引家庭农场的发展热潮。
(四) 边缘制度的不完善
依照制度的不同功能, 分为核心制度与边缘制度, 家庭农场制度作为核心制度, 还有一类间接服务于核心制度的边缘制度。农场依靠家庭力量进行经营, 融资成本较高, 管理能力有限, 技术水平一定, 经营规模扩大困难。虽然多项制度已经明确为家庭农场的发展服务, 但是真正落实到实处的不多。
在实际发展中还主要受以下制度制约:一是土地流转制度不完善。我国土地登记、确权与颁证工作仍在进行中, 农户对自己的土地权利不明确, 缺乏正规的土地流转中介机构, 农户对土地流转仍抱有怀疑态度, 有些农户甚至荒废土地也不愿意流转。二是金融服务制度的不健全。资金缺乏仍是家庭农场发展的壁垒, 农业部调查显示, 我国多数家庭农场经营的资金需求额度均在50万元以上, 这对家庭农场的初创者来说资金较大, 而单独针对家庭农场的贷款不全面, 家庭农场贷款仍然依靠的是农场主自身的能力。加之, 抵押范围小, 农场资产难以成为有效的抵押物, 农场融资成本较高。三是社会保障制度不完善。土地是农民生存的最后一道保障线, 在农村社会保障制度还不完善的大环境下, 农户流转土地的后顾之忧较大, 农户“离农”但是没有“离地”。四是农业保险制度不齐全。保险种类较为单一, 多为对经营作物的担保, 缺乏对家庭农场经营实体的保险。五是社会化服务制度不配套。与家庭农场相关的登记、物流、检测、法律等配套制度尚未形成。
四、家庭农场发展的破解路径
从新制度经济学视角, 结合家庭农场发展的环境及其约束因素, 可以发现家庭农场进一步发展的制度破解路径有:
(一) 有效界定土地产权促进产权功能发挥
有效的产权可以减少不确定性、促进资源有效配置、激励和约束行为主体等。产权制度是契约交易的前提, 只有产权界定清楚之后, 人们才知道哪些权利可以进入交易, 保护交易制度, 确定相应的竞争规则, 以此减少交易的不确定性、契约的不完全性以及外部性。在家庭农场制度安排中, 最重要的产权是土地产权。土地产权是一组权利束, 土地权利若是可分的, 交易就具有灵活性。
界定土地产权包括三部分内容:一是明确界定土地产权主体。农村土地归村集体所有, 在约束了其他主体对农村土地侵犯、占用的同时, 也应加强村集体对土地的管理权, 提高土地的利用效率, 促进本村土地的有效流转;进一步细化土地产权束, 将土地的承包权细化为承包权、使用权, 将土地的承包权界定给村集体内部的农户, 使其明确自己对土地的权利;将流转给家庭农场的土地使用权界定给家庭农场, 弱化承包权, 强化使用权, 减少土地使用权的资产专用性, 保证家庭农场规模经营的稳定性。二是界定土地产权的时间、空间、份额范围。农村土地的时间产权由最初的30年不变延长到70年不变, 再到现在的长期不变;空间产权明确了土地的位置、地界等内容;对于份额产权, 在有条件的地区试点土地股权, 强化村集体的土地所有权功能, 农户可以拥有土地的虚拟承包权, 但对实际拥有土地的具体位置、地块则不明确规定, 灵活农户的土地股权, 方便农户的土地流转。三是界定土地产权的内容。对农地的排他权、处置权与交易权的多少以及大小进行界定, 进而提升农户的排他能力, 强化农户的处置预期。
(二) 补偿外部效应的同时内部化外部成本
从家庭农场的外部效应角度而言, 一是要对其外部效应给予有效的政府补偿。为了激励更多的家庭农场组建, 需要第三方一般是政府, 从税收收入中拿出一部分, 以奖励的形式转付给家庭农场, 这样家庭农场便间接分享了部分外部收益, 进而刺激家庭农场发展。除了对家庭农场进行直接补贴外, 还应对家庭农场进行注册登记补贴、市场损失补贴、价格风险补贴等, 进一步细化对家庭农场支持的项目、内容, 对家庭农场开展绿色生产、生态生产、土地保护与修复等环境友好型经营活动进行补贴。二是政府扶持的合理适当。家庭农场的外部性要求政府的扶持, 但是政府的扶持不能越位、错位, 政府应为家庭农场的登记注册、财政支持、融资环境、培训指导、示范评估等做好服务工作, 而不能插手家庭农场的具体经营, 对家庭农场的土地流转也不能采用强制命令, 应尊重农户的流转意愿。
从家庭农场的外部成本角度而言, 要努力使外部成本内部化, 降低家庭农场总成本。积极促进家庭农场与农民专业合作社、农业加工企业等其他农业经营主体合作, 创新“家庭农场+合作社”、“家庭农场+农业企业”、“家庭农场+合作社+农业企业”等多种经营模式, 通过发展订单农业、契约收购等形式, 增强家庭农场的纵向发展能力, 加强彼此的紧密联系, 将家庭农场咨询、信息搜寻、签约、谈判、检测等外部交易成本内部化在模式内部。
(三) 促进边缘制度创新以增强对核心制度的支撑
一是完善土地流转市场与中介。依靠村集体的力量或者中介公司流转土地, 使土地能够作为农业生产要素在市场中自由流动、交易, 减少土地使用权供给方与需求方的信息不对称。二是完善金融及抵押制度。政府或者第三方对农户进行信用记录, 对家庭农场主进行信用评级, 提高信息对称度, 方便金融机构对家庭农场主进行监督, 减少信贷的道德风险。同时扩大贷款的抵押范围, 农场的资产、流转的土地经营权及其他农场附属设施都可以作为金融机构的抵押物, 进而降低家庭农场的贷款简易程度。三是完善农村社会保障制度。社会保障制度的完善可以减少农民的后顾之忧, 促使农民土地流转的积极性, “离乡”也“离地”。四是健全农业保险制度。家庭农场作为经营实体, 在风险面前比普通农户承受的压力更大, 可以单独设立家庭农场大灾保险, 而不对家庭农场的经营作物进行单独保险。五是完善社会化服务制度。通过完善社会化服务, 为家庭农场的登记、信息咨询、农产品检测、品牌注册、包装、运输等提供便利化的服务。
(四) 鼓励精英领办家庭农场并提高农户学习能力
罗必良将社会成员分为两类, 一类为社会精英, 一类为社会大众[6]。从社会精英角度讲, 当农业经营面临新的问题时, 社会精英对变革经营模式更为敏感, 对社会主流思想的把握和理解较为准确, 对家庭农场这种新生事物理解更为透彻, 社会活动参与较为频繁, 市场关系更为丰富, 往往在领办家庭农场的过程中更容易成功。而农村中拥有知识、资本、人脉的社会精英不多, 缺乏合适的农场带头人。因此, 一方面, 需要鼓励现有种植大户依靠规模经营的实力发展家庭农场, 积极传递国家的农业发展政策, 同时政府应对符合条件注册的家庭农场给予农场主一定的资金奖励;另一方面, 要积极引进外部农业热爱者加入, 鼓励农业院校毕业生利用所学知识积极到农村创办家庭农场, 鼓励农技退休人员、农业爱好者回乡办家庭农场, 以此引进家庭农场的外援。
从社会大众角度讲, 主要指普通农户, 要提高农户的学习能力, 降低制度变迁的适应成本。学习能力的提高不仅可以促进技术进步, 也可以加速制度变迁。因此, 一方面, 对普通农户要进行家庭农场经营的宣传, 破除农业发展固守小农状态的思想, 降低制度变迁的摩擦成本;另一方面, 发展农业职业教育, 培育现代农场主。对有注册家庭农场意愿的农户进行注册前培训, 使其对家庭农场有更为充分的理解。对已经注册的农场主免费上门进行现代农业培训与教育, 明确培训内容与次数, 提升农场主的经营管理水平, 使其成为专司农业经营的职业农民, 降低制度变迁的适应性成本。
中国乡村发现网转自：经济与管理评论2017年02期
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