摘要：农村集体建设用地入市是中国经济发展的必然要求,符合中国的基本国情和地情。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对农村土地制度改革提出了明确任务和要求,第一次允许中国农村集体经营性建设用地进入土地市场。可以说,《决定》吹响了农村土地改革的号角,为深化农村土地改革、推动农村集体建设用地入市点燃了助推剂。然而,在中国城乡二元体制下,农村集体建设用地入市还存在诸多问题和困扰。本文通过对农村集体建设用地入市政策演变梳理,分析了农村集体建设用地利用过程中存在的问题和入市存在的困境,提出中国农村集体建设用地入市的实现路径。
一、研究背景
当前, 中国农村集体建设用地存在着诸多问题, 一方面是由于城乡二元土地制度使农村土地与国有土地相比具有不平等地位, 导致城乡贫富和社会发展差距巨大;另一方面是由于农村集体土地所有权主体虚位、权属模糊、法律限制多等原因, 导致农用地被恶性占用和低效率利用、农村建设用地无法流转、宅基地用益物权得不到保护等。我国农村集体土地面临的诸多问题, 很大程度上制约了经济社会均衡健康发展, 影响到全面实现小康社会、实现共同富裕的战略目标, 不利于中国特色农业现代化和新型城镇化建设, 成为制约经济社会全面发展的主要瓶颈。农村集体土地制度改革, 已经成为深化改革“必须淌的河”, 农村集体建设用地入市制度创新势在必行。
二、政策演变
土地制度是基础性制度, 土地制度改革是基础性改革, 是一项复杂的、涉及面极广的举措, 牵一发而动全身, 需要结合实际, 审时度势, 在符合客观规律和内外环境的条件下, 有序推进。这一点, 从中国一系列政策措施的有序推进可以看出。
(一) 从无到有
1986年6月颁布的第一部《土地管理法》中第二条规定任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地;其中第四十七条还规定了凡是买卖、出租或者以其他形式非法转让土地的行为, 要没收当事人非法所得, 限期拆除非法转让土地上的新建建筑物和其他设施, 并对当事人进行罚款, 对主管人员给予行政处分。《土地管理法》中的其他内容条款除土地征用相关规定外没有涉及农村集体建设用地流转的规定, 说明当时我国对于农村集体土地流转持不认可态度。1988年中国对《土地管理法》进行第一次修订, 删除了其中关于“禁止出租土地”的有关规定, 相应在第二条中增加“土地使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度, 但是国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”等规定。这一次《土地管理法》修订说明了农村集体土地使用权转让有了法律依据。
(二) 从严格限制到有条件转让
面对日益尖锐的人地矛盾和耕地锐减的严峻形势, 国家在1998年8月对《土地管理法》进行第二次修订。此次修订新增加了农村集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定。可以看出, 这时候农民集体土地使用权流转在法律上还受到严格限制。随着中国人地矛盾不断加剧, 农村土地问题持续发酵, 国家于2004年出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》, 其中明确规定村庄、建制镇中的农村集体建设用地使用权在符合土地利用规划条件下可以依法流转。可以看出, 这时候我国才实质性迈出了农村集体建设用地使用权流转制度改革第一步。
(三) 从制约到建立统一的土地市场
2008年审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》中提出, 要建立城乡统一的建设用地市场, 实现农村集体土地和国有土地“同地、同价、同权”。随后, 2009年国土资源部出台《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》中明确提出, 要建立和健全严格规范的农村土地产权制度, 规范农村集体建设用地流转, 逐步建立城乡统一的建设用地市场。2012年国务院下发的《中共中央国务院关于加快现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中, 明确提出要严格规范农村集体经营性建设用地流转。可见, 建立城乡统一的土地市场, 是适应当前经济发展需要和实现经济发展战略目标的重要部署, 也标志着中国土地制度改革进入了新阶段。
(四) 进一步明确和深入
为贯彻落实十八大关于全面深化改革的战略部署, 2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出, 实行农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价, 农村集体经营性建设用地在符合土地规划和用途管制前提下可以进行出让、租赁或者入股, 要建立城乡统一的建设用地市场。随后两年, 中央全面深化改革领导小组和全国人大常委会分别审议了关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市等相关意见和草案, 并决定在北京市大兴区等33个行政区域进行试点, 探索农村土地改革经验, 以便在全国推广。[1]至此, 中国土地制度改革才真正实现政策上的质变, 农村集体建设用地入市在政策上进入实践阶段, 政策进一步明确和深入使得农村集体建设用地入市依据愈来愈清晰。
三、农村集体建设用地入市困境
农村集体建设用地入市是实现农村土地改革的第一步, 是打破传统土地利用方式的开创性举措。这一举措具有重大现实意义, 也意味着必然要面临破冰阻力和风险。尽管在城市化、新型城镇化建设、全面进入小康社会等背景下, 农村集体土地改革势在必行, 但是实践过程中仍存在诸多困境。
(一) 制度障碍拦路, 相关条例空缺
中国农村集体建设用地入市制度障碍主要表现为产权障碍, 集中体现为所有权归属不清和使用权限制过多。所有权归属不清主要体现在农村集体土地所有权主体模糊, 法律界定不明确。《土地管理法》第10条就出现村集体、村集体经济组织、村民委员会、乡镇农民集体、乡镇农村集体经济组织等多个土地所有权主体, 可见所有权主体规定繁杂, 加之农村集体、农村经济组织等本身范围宽泛, 以及谁是农村集体土地合法代表法律上没有明确界定, 必然导致农村集体所有土地主体虚位, 产权运行中也必然会出现混乱。使用权限制过多, 主要指《土地管理法》、《物权法》、《担保法》和多项土地管理条例, 严格限定了农村土地使用权流转、抵押、出租以及用途, 使得农村集体建设用地效率和价值发挥受到极大束缚。如《土地管理法》第43条和第63条规定, 对农村集体建设用地使用权主体和用途管制就有严格限定。另外, 建立城乡统一建设用地市场, 除现有制度存在障碍以外, 相对具体的管理条例还存在诸多空缺, 主要是缺乏农村集体建设用地入市的实践指导和规范的政策配套。
(二) 有进一步拉大不同区域间农民贫富差距的风险
农村建设用地入市, 意味着原有先征收为国有土地再出让的传统模式被打破, 入市后农村集体组织可以进行土地使用权出让, 直接享受土地级差收益。值得关注的是, 农村建设用地能否实现与城市建设用地同等入市、同权同价。众所周知, 入市取决于市场需求, 没有市场需求就会出现“有价无市”的尴尬局面。中国农村土地广袤而分散, 且土地本身具有区位特征, 其价值很大程度上受地理位置、经济状况、基础设施等区位条件的影响。因此, 农村土地市场需求和自身价值与其区位条件直接相关。也就是说, 区位条件越好的农村集体建设用地, 其市场和价值就越有优势, 区位条件不好, 不仅价值低甚至根本没有市场, 入市对其来说没有实际意义。所以, 那些城市近郊相比较城市远郊的农村集体建设用地入市收益必然超出很多, 东部及沿海经济发达相比较中西部农村集体土地入市成功率必然高出很多, 这无疑有拉大不同区位、不同区域农村贫富差距的风险。
(三) 公益性征地难度大, 土地管制负担重
目前, 农村土地管制本身就是一个薄弱环节, 受到各种主客观因素影响, 农村土地利用在规划、管制、开发、整合等方面均表现乏力。农村土地使用者和集体经济组织私自将农用地出售用于建设用地、随意在自留地或承包地建房建仓库、随意闲置抛荒耕地等现象屡见不鲜。一旦允许农村建设用地入市, 则意味着农民或农村集体经济组织可以依法享受巨大的土地增值收益。一方面, 受利益驱动, 农民或农村集体经济组织会倾向于自身利益, 出现阻挠甚至反对国家因公共利益需要的征地行为, 增加土地征收难度;另一方面, 会刺激土地利用神经, 促使不规范土地利用行为发生, 增加土地用途管制压力。
(四) 传统利益格局难以打破
受法律制度制约, 农村集体土地必须先征收成为国有土地, 再以出让方式入市。土地入市后的巨大增值, 是地方政府、开发商等利益集团眼中的一块肥肉, 特别是土地市场开放以来, 土地入市的巨额增值演变成很多地方政府的主要财政收入来源。近年诸如新城区、工业园区、高新开发区等如雨后春笋, 数以万计良田被征收用于城市建设, 因征地、拆迁矛盾引起的社会问题, 强拆强征导致的伤亡事件时有发生, 就足以说明问题。很多一线城市许多城中村拆迁改造后, 造就许多百万富翁、千万富翁, 其实最大受益者仍旧是地方政府和开发商, 农民利益实际在流转中未被充分尊重。因此, 一旦农村建设用地依法进入土地市场, 原有利益格局必然被打破, 势必会受到相关利益集团的阻挠。
(五) 农村建设用地特别是宅基地退出机制难以实现
一是农民存在土地保障情结。在我国城乡二元体制下, 农民长期游离于社会保障制度之外。尽管近年来农民医疗、教育等社会保障得到巨大改善, 但是农民仍旧享受不到与城镇居民在住房、医疗、社会保障等同等权利[2], 使得他们把农村土地特别是宅基地视为生产生活保障的最后屏障。这种保障情结, 必然会造成农村宅基地退出障碍。
二是农民故土情节和失地恐惧并重。受传统文化影响, 农民对其成长的乡土有着深厚情谊, 有着复杂而浓烈的难以割舍的情愫。除此之外, 农民一贯视土地为生存安全的基本保障, 加之农民普遍文化基础不高, 安身立命技能比较匮乏, 难免有失地后的生存担忧。两种因素并存, 亦是农村建设用地入市难以逾越的鸿沟。
四、农村集体建设用地入市的实现路径
(一) 稳步推进制度、法律、政策等顶层设计, 全面加强农村集体建设用地产权管理
尽快修订土地管理法律体系, 根据城市化进程和社会经济发展需要, 对《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等相关条款进行修订或补充, 使之与农村集体建设用地入市相适应, 取得制度上的支持。全面加强农村土地产权管理, 一是全面清查已经流转的集体建设用地数量、用途、位置和目前使用情况, 对符合政策要求的农村集体建设用地进行确权登记并发放土地权属证书, 不符合政策的流转土地, 坚决清除;[3]二是加大农村集体建设用地管理强力度, 严格规范土地利用总体规划和详细规划, 不断加大土地督查力度, 确保按照土地利用规划进行利用。全力杜绝农村集体建设用地的隐性流转;三是通过有效制度建设和产权管理, 营造良好的法律环境和政策环境, 使得农村集体建设用地实现权属清晰和主体明确, 为有效引导农村集体建设用地顺利进入土地一级市场和二级市场奠定基础。
(二) 建立规范的土地入市后利益分配机制, 削弱固有利益格局
农村集体建设用地入市, 可以提高农村集体组织议价权, 打破地方政府垄断土地市场的传统格局。同时, 农村集体建设用地入市也削弱了地方政府通过土地财政获取资金的来源。如果没有良好的利益分配机制, 就会有国有财富流入个别农民腰包的风险。那么, 建立既可以让广大失地农民享受到土地的增值收益, 又让地方政府获得必要增值收益, 就显得非常必要。具体做法为, 让地方政府和村集体共同监管土地收益, 共同决定土地增值收益分配方式;地方政府可依据税收、行政收费等方式, 获得合理合法的土地增值收益。这样, 不但可以保证农村集体建设用地入市后的收益不会流入少数人手中, 而且可以削弱地方政府不会因为巨大利益丢失而产生消极懈怠甚至阻挠的可能。
(三) 严格控制城镇建设用地增量, 将城镇建设用地增量导向农村, 扩大农村集体建设用地的需求市场
一方面, 在积极盘活城镇存量土地和闲置土地、有效挖潜城市建设用地的利用效率, 解决城市对于商业、住宅等建设用地需求矛盾的同时, 严格控制城镇建设用地土地增量特别是工业用地增量, 减少工业用地行政划拨, 适度放宽农村集体建设用地增量, 以促进农村集体建设用地的市场需求, 为农村集体建设用地入市提供市场基础。需要注意的是, 放宽土地增量控制, 前提是必须按照农村土地利用规划要求, 运用市场机制, 将增量土地限制在农村集体建设用地的框架之内。另一方面, 农村集体建设用地增量要尽量调控在整个行政区划范围内, 避免限定在城市近郊, 积极创造远郊农村集体建设用地市场条件, 提高市场吸引力, 让远郊农民可以享受到与近郊农民同等的土地收益, 防止进一步拉大不同区位农村贫富差距。
(四) 积极宣传引导, 转变农村传统的乡土情结观念, 为农村集体建设用地入市创造条件
在制度政策、土地规划、市场管理等体系跟进的同时, 要积极宣传引导。土地入市是由市场机制调节来提高土地利用效率和其他矛盾的重要手段, 一旦农村建设用地入市就意味着交易由农村集体组织进行确认, 有充分选择交易或者不交易的自由。如果农民还受到农村乡土情结束缚, 必然在行为上不配合甚至阻挠建设用地特别是宅基地流转。因此, 应通过媒介宣传引导, 转变农民乡土观念。其间, 应该做到以下几点:第一, 完善社会保障体系。将农民纳入与城镇居民统一的社会保障体系, 使农民在社会医疗、社会养老、社会保险、最低生活保障等方面与城镇居民享受同等待遇, 让农民无后顾之忧。第二, 合理定级规划与评估。中国农村集体建设用地入市尚处于摸索阶段, 市场配置和市场自由定价功能还不能有效发挥, 对城乡土地建设予以定级规划和评估, 同时介入行政调控, 在保证土地交易公平性的同时, 保障农村集体建设用地不至于因为区位、补偿标准等价值过低。第三, 探索土地入市新模式, 保障农民生活水平。积极探索适应我国国情的土地入市模式, 有利于推进农村集体土地入市进程, 加快新型城镇化建设和缩小城乡差距。对于工业用地, 可以采取折价入股、折价投资的方式, 并把保证失地农民就业作为用地条件, 既可保障农民拥有持续性股利收入, 又可保障农民基本生活经济来源。
中国乡村发现网转自：西藏民族大学学报(哲学社会科学版)2017年04期
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