朝阳区地处首都城乡结合部，村级经济活动频繁，现有154个村，集体资产总额超过320亿元，每年财务收支总额近60亿元，各村年度收支少则数百万元，多则上亿元，财务管理风险大，有必要立足既有成果进行审视，找准问题，创新思路，持续深化村级财务管理规范化工作。
为此，朝阳区进行了积极探索和实践，形成“四规范一追究”的制度规定，乡村干部和财务人员普遍认为相关规定容易记、很管用，促进了村级财务管理规范化建设向纵深推进。
找准问题，明确方向
组织熟悉村级经济事项的财务管理专家、注册会计师和财务人员共同研究，经过深入细致调查和分析，主要存在三个问题：
一是政策落地难。针对规范村级财务管理工作，中纪委监察部、农业部等部委相继出台了《农村集体财务管理规范化管理办法》（农经办〔2006〕6号）、《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》（中纪发〔2006〕24号）和《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》（农经发〔2013〕6号）等一系列文件，提出了具体要求，但如何把各项要求落到实处，需要不断探索、总结和深化。
如，现有的村级预算管理缺乏刚性约束，有的村把预算编制看成是“编编数”，无法体现年度财务收支的计划性，造成每年年终决算与预算存在较大差异，没有形成制度化的预算执行跟踪分析和持续改进的预算编制流程。又如，现有的财务管理决策权主要掌握在村干部手里，如何采取适当措施，在完善集体内部民主管理的同时，加强乡党委和政府（乡集体资产监督管理委员会）的外部监督，确保财务管理效率和效果，有时面临两难选择。
二是制度不完善。村级财务管理和内部控制制度涉及现金银行存款管理、债权债务管理、票据管理、会计档案管理、集体经济审计和货币资金、收付款、固定资产、借入借出款项、民主管理和财务公开等诸多制度，各村也制定了多项制度，实现“制度上墙”，有的村还把全部制度汇编成册，但内容庞杂，绝大多数村干部不了解，甚至起草制度的人员也记不清楚，有的制度比较原则、宽泛，缺乏可操作性，有的制度尚未制定出来，形成空白和盲区。由于制度不完善，有的村连续数年未对固定资产进行盘点，存在集体资产流失的隐患，有的村对外投资缺乏有效监管，长期无投资收益甚至血本无归，却始终无人较真碰硬。
三是追责不到位。长期以来，尽管乡村基层制定了很多制度，提出了很多要求，但对违规违纪的村干部，如何根据具体情节确定其责任大小，一直缺少量化标准，结果要么不追责，要么只是上级领导与之谈谈话、批评批评了事，制度形同虚设，造成类似问题一再发生。
创新思路，把握要点
针对村级财务管理存在的主要问题，研究团队进行了缜密的系统分析，提出了深化村级财务管理规范化的方式方法和基本思路。
一是在流程上突出风险控制。把规范村级财务管理的各项要求嵌入管理流程，明确管理主体，合理设定程序，根据具体事项风险等级确定管理权限，低风险的事项须村“两委一社”主要负责人共同签字确认，中等风险的须提交村社员代表大会讨论，高风险的除履行上述程序外，须提请乡集体资产监督管理委员会研究，切实解决好“谁来管、谁负责”的问题。
二是在内容上突出关键节点。重点针对近年来审计发现的风险点和基层群众关注的问题进行排查，逐一筛选和甄别，对需要规范的内容进行专题研究，对具体措施进行多方论证，凡是关键节点都力求管住，确保不遗漏，切实解决好“规范什么”的问题。
三是在形式上突出删繁就简。对原有制度内容进行全面清理，凡是缺乏可操作性、可有可无的条条框框全部去掉；对各项外部监管措施进行重新审视，凡是不该有的审批统统取消，既为乡党委和政府“减负”，又能简化审批流程，提高管理效率，确需乡党委和政府把关的，适当强化监管，切实解决好“规定太多没法办”的问题。
四是在落实上突出责任追究。强化制度设计，重点明确责任追究的对象、追责主体、量化标准和追责形式，切实解决好“违反规定怎么办”的问题。
强化规范，落实措施
在历时一年调研论证基础上，梳理形成18类关键问题，分别制定针对性措施，补齐工作机制和关键节点的短板，从预算管理、财务决策、会计委托代理、基础管理四方面予以规范，具体规定力求简洁明了，可操作性强，同时出台责任追究办法，确保“有规定就要按规定办”，在试点基础上逐步推广，以点带面，持续深化村级财务管理规范化工作，务求实效，受到基层欢迎。
一是规范预算管理。重点规范预算编制和审核、预算执行、追加和调整、决算编制和审核等内容，强化预算约束，实现由注重预算编制的前端管理向预算编制、执行、决算三位一体的全程管理转变，增强财务收支的计划性和有效性。
二是规范财务决策。重点规范资金支出审批、借入借出款项、对外担保、资产配置与处置、对外投资及合作，明确决策权限和流程，减少财务决策的随意性，防范决策风险、堵塞决策漏洞。
三是规范会计委托代理。重点规范代理工作流程和规范、从业人员素质和工作交接制度，明确代理责任和业务要求，提高代理质量，强化第三方监督。
四是规范财务基础管理。重点规范账套账户、租赁合同管理、固定资产管理、对外投资管理、财务管理制度的制定和批准，明确管理事项和要求，夯实日常管理基础。
五是严格责任追究。责任追究实行负积分制，针对违反财务管理规定的“借入借出款项未履行相应审批程序”“藏匿租赁合同或签订‘阴阳合同’，形成账外小金库”等27种情形，根据问题性质和危害程度分别确定1至5分的分值，村集体经济组织负责人或财务人员每积1分将扣减一定额度的年度绩效奖励资金，村集体经济组织负责人累计负积分达到20分或财务人员累计负积分达到15分的，按有关程序予以免职或启动罢免程序，确保责任可量化、可追究，形成有效约束机制，切实提高了村级财务管理规范化水平。
（作者单位：北京市朝阳区农村集体经济办公室）
中国乡村发现网转自：北京农村经济 2017第九期
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