——结合农村集体经济组织的重构
摘要:从法律规范而言，村委会与农村集体经济组织之间关系厘定不清、功能混同，不符合《宪法》结构确定的属性分配。传统村社合一具有难以避免的体制弊端，各地三权分置改革探索证明两者具有联合之必要性。从乡村善治视角出发，必须充分发挥基层群众自治性组织之改革主导作用，利用村委会干部“能人效应”推动农村制度变革。同时维持乡村“三驾马车”治理结构之体制合理性，在保证村、社职能分离基础上实现人员交叉任职乃村民委员会重构之路径。
关键词:村民委员会；农村集体经济组织；乡村善治；能人效应；主导作用
引言:就法律规范构建而言，“村民委员会”规定在《宪法》第3章国家机构部分，属于基层群众性自治组织，决定其主要职能是对村民的自我管理、自我服务以及相应公共事务和公益事业的提供；而“农村集体经济组织”属于集体所有制范畴，规定在《宪法》第一章总纲部分。“自宪法结构而言，两者功能、属性截然不同。”但从我国现行立法的整体情况考察，两者之间关系却是若即若离。《土地管理法》——集体土地由村集体组织或者村民委员会经营管理、《物权法》——集体所有权由集体经济组织或者村民委员会代行、《村民委员会组织法》——村民委员会应尊重集体经济组织独立进行经营活动的自主权、《土地承包法》——集体土地由集体经济组织或者村民委员会负责发包，均将农村集体经济组织与村委会视为并列关系，规定由农村集体经济组织或者村委会代为行使集体所有权；而现实生活中，由于集体经济财力薄弱，集体经济组织缺乏经济支撑，并且《农村土地承包法》将农户承包期限延长后，集体经济组织“调整”农户承包地的权利基本被中止，直至《村民委员会组织法》第24条授予村委会以集体经济组织的主要权能，“农村集体经济组织”基本上已然名存实亡，代之而起的是村委会这种名义上为村民自治组织、实际上发挥农村基层政权组织作用的机构。《民法总则》第101条规定：“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以代行村集体经济组织的职能”。农村集体经济组织作为宪法确定的“农业经营体制的组织载体”，其建设与发展却呈现日趋弱化或边缘化的趋势，由此，村民委员会作为替代性制度安排弥补了农村集体经济组织管理职能的空缺。
然则，村委会总是代行农村集体经济组织职能，客观上将造成农村基层组织“政经不分”的状态。长期以来，村民委员会与农村集体经济组织“合二为一”“政经合一”的存在形式广受诟病，村民委员会权力滥用使基层民主异化为“富人治村”，其他大多数村民处于权力的边缘；村委会缺位集体土地监管表现严重，尤其在村委会换届选举过程中候选人常将对土地滥用行为的“漠视”作为竞选筹码；“乡村利益共同体”以权谋利现象严重，面对集体土地的巨大利益，一些村官将集体土地当作私有财产，“利用职权捞好处”，形成一种体制上的“乡村利益共同体”，从而激化农民内部矛盾，引发悲剧，同时损害“集体所有权使集体成员享受集体土地利益的集体成员受益权能”。
村委会与农村集体经济组织在管理农村集体土地和财产的经济职能上出现的“同构现象”，令人不免诘问，“假如一个社区承担着繁重的经济管理，它还能安心的做好社会管理吗？”
一、《民法总则》第101条规定或引发乡村治理结构失衡危机
面对法律规范对于“农村集体经济组织”和“村民委员会”之间关系界定之“前后不一”，农村治理实践究竟应如何应对“政”“社”关系缺失法律指引。直到《民法总则》第101条规定，“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格”，“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”，有学者进一步主张既然村委会事实上取代农村集体经济组织已成为普遍现象，干脆予以法律确认以避免法律规定与法律实践之间的冲突，进而主张通过政府权力上移形成“政、社、团”合一体制，扩大村民委员会的经济功能，使之向集体经济组织方向发展；利用“一套班子、几块牌子”的组织形式集中使用资源，节省开支。但该种打乱“乡村治理结构‘三驾马车’”的主张下却隐含着诸多“隐形”危机。
（一）村庄产权单位与治理单位的不对称，严重影响村庄治理效果
农村经多次改革形成的行使集体土地所有权的“农村集体经济组织”作为农村产权单位，而以村民自治基本单元的村民委员会则是治理单位，村庄产权单位与治理单位的对称区分是集体土地公有制下实现村民自治的重要保障。
人民公社化时期集体经济极度萎缩的根本原因即在于“政社合一”造成的产权单位与治理单位之间的结构非对称，严重影响村庄自治。人民公社时期的基本特征在于以行政手段管理经济的“一大二公”“政社合一”，以乡为单位的集体经济组织作为集体产权单位与以乡政府为单位的治理单位合一，由公社统一行使集体所有管理权造成“公社行政化”，行政权与农民集体决策权、农村集体经济组织管理权之间存在巨大的冲突和矛盾，村庄自治俨然变成“行政他治”。“政社合一”治理体制下，行政权任性干预“农村集体经济组织”的经济管理权，导致产权边界不清、治理边界不明；以行政强制为手段的集体所有“他治”方式下，“民主仅具文本和理论意义”。
（二）村民委员会取代农村集体经济组织难避“土地财政”危机
“在集体经济体制下，政府与企业之间形成‘父爱主义’关系”；1994年分税制改革造成了地方政府的巨额财政缺口，促使地方政府转向“经营土地”，以土地出让金为主体的土地收入成为地方财政的主要来源，学界一般称之为“土地财政”。农村作为“农民集体”所有的财产，“土地出让”方式为土地赢得了巨大的增值收益，政府通过垄断土地一级市场取得的巨大的土地级差收入也正是“经营土地”的前提之一，而“农民集体”作为真正的集体土地所有权主体却未分取丝毫。也正是地方政府“土地财政”的行为逻辑促使学者呼吁“盘活农村存量集体建设用地，建立城乡统一的建设用地市场，逐步实现农村集体建设用地和国有建设用地的‘同地、同价、同权’”。农村集体建设用地入市，能够让农民分享城市化收益，同时缓解对农地转为非农建设用地的严格指标管控，国家出台相应弹性政策增加城市建设用地指标，以“增减挂钩”为代表允许农村建设用地复垦为耕地所增加出来的指标转换为城市新增建设用地指标。各地实践中也出现了多种变通做法促使农村建设用地进入市场，最为突出的是成渝地区的土地指标交易制度、重庆涪陵区以“土地整理”换取“地票”机制、湖北省通过“迁村腾地”“用地置换”“宅基地换房”等方式盘活农村存量非农建设用地。农村集体建设用地成为基层政府吸引资本下乡的重要载体，焕发了乡镇政府“经营土地”换取“土地财政”的积极性，“农民集体”土地权益也受到前所未有的威胁。允许集体建设用地入市的弹性政策虽为农村集体土地实现增值收益打开了“绿色通道”，在通道中受益的主体（企业、地方政府）中却惟独少了出让土地的原所有权人——“农民集体”。
笔者认为，在乡镇政府“经营土地”的行为逻辑中侵害“农民集体”对集体土地增值收益权的根本原因在于“村民委员会”作为“基层群众性自治组织”与乡镇政府关系“暧昧”，为乡镇政府剥夺“农民集体”的土地发展权打开了缺口。虽然《村民委员会组织法》第4条确定了乡镇政府对村委会工作的指导关系，村委会协助乡镇政府开展工作。但实践中，乡镇政府的许多工作必须依靠村委会办理，村委会不听从指挥，乡镇政府的工作就无人落实，乡镇政府与村委会一直处于领导与被领导关系。可见，村民委员会缺乏对抗乡镇政府的能力，而《村民委员会组织法》第24条的规定以及实践中普遍存在的“村民委员会”代行“农村集体经济组织”职能的现象，使得土地增值收益纳入乡镇政府财政收入，剥夺了农民集体分享土地收益的机会。
（三）村委会单独行使管理职能，农民将丧失话语权
村委会的广泛“号召”作用导致农民“被动”局面，失去自由选择权。村委会干部行使职权过程中往往受到上级政府的压力，乡镇干部直接参与动员、协调，村两委必须积极配合，村两委成员的积极动员，难以避免农民失去表达机会、无奈“裹挟”进行土地流转。在湖北省柳村土地流转过程中，村委会积极协助土地流转，分组反复展开说服动员，农民在此过程中缺少表达意见、权衡考虑的时间和机会，“突然之间，农民在宣传动员下很快就搬上了楼、租出了土地”。
二、“乡村善治”视域下村民委员会之重构路径
《民法总则》第101条指引下允许村委会代行农村集体经济组织，只是对两者关系的片面规定，其中隐含的乡村治理结构失衡危机也并非一定发生，可以通过村委会与农村集体经济组织两者关系的深入探究与明确避免该情形发生的可能。从民法典制定的体系性出发，总则采取潘德克吞立法体系、通过抽象概括适用于民事领域的一般规则，分则在总则体例安排的基础上负责具体执行、体现规则之间的差异性。村委会代行农村集体经济组织的规定出现在总则之中，具体处理村委会与农村集体经济组织在乡村治理结构中的关系，需要由分编或者相关单行法予以规定。不可否认的是，总则规定的村委会代行农村集体经济组织职能的方式符合我国农村部分地区集体经济组织匮乏的现状，具有现实意义。因此，在总则出台背景下，事先明确村委会代行农村集体经济组织职能可能引发的诸多潜在危机，进而探究村委会与农村集体经济组织的联合方式以规避危机，也是编纂民法典分两步走战略方针的意义所在。
《深化农村改革综合性实施方案》提出“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区”，“探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能”，“开展实行‘政经分开’试验”，为“三权分置”改革背景下妥善处理“政”“社”关系提供了方向指引。但实现“政经分开”的限度何在，彻底分离是否存在现实障碍，彻底分离是否符合村民委员会在“三权分置”改革中的“功能性”，“政经分开”具体应当通过何种方式实现？笔者认为，民法法典化背景下农村集体经济组织与村委会关系重构应当体现“民法典的民族品性”。
(一)村委会职能重构中应凸显“农村集体经济组织”之双重功能
显而易见，农村集体经济组织的产生及经60年的发展所形成的社区性、股份相对封闭性决定其难以简单的归为营利法人或者非营利法人。历史延续下的农村集体经济组织具有人民公社的“基因遗传性”，家庭承包经营责任制和村民自治制度，实现了农村生产和生活、经济和社会组织的相互分离，改变了人民公社时期自然村与生产队并存、生产组织与社区组织同体的一元化治理体系。然而，由于村民自治组织与集体经济组织之间缺乏明确的功能界定，导致立法上两种组织的功能混同，承袭了生产队一元化治理的“遗传因子”而产生经济职能、社会职能、自治职能的交叉，使农村集体经济组织实现农民集体营利性目标的同时，兼具一定的“准行政”职能的公益属性。而这也就是建立和发展农村集体经济组织欲实现的“中国特色”本身，也只有明确了这一点，才能真正厘清村委会与村民委员会之间的关系。
(二)村民自治视域下，“政”“社”合一乃农村治理之未来走向
1.村委会应在“三权分置”中发挥改革主导作用。
有学者提出通过政府权利下放形成“政、社、团”彻底分离体制，诚然，该主张有一定合理性，“作为民主载体的公共管理机构村委会和作为经济载体的集体经济运营组织农村集体经济组织混合在一起会带来一系列的问题，将基层自治组织与集体经济组织职能分开，剥离村委会经营管理集体资产的职能，在村党支部统一领导下，村委会和集体经济组织各司其职、各行其是，将是实现乡村善治视角下比较理想的一种乡村治理模式。”然而，由于农村集体经济组织本身建立在村或组全体农民的生产资料集体所有制基础之上，根本没法与村委会、村民小组分离，即使将二者分开亦仅是徒具形式，反而增加无谓的组织成本。如何避免两者分离的“形式主义”，同时保证两者各司其职以形成“乡村善治”的良性结构将是处理“农村集体经济组织”和“村民委员会”两者关系重点关注的问题。
笔者通过调研湖南宁乡“鹊山模式”以及贵州安顺“塘约经验”，总结得出，发挥村委会在促进土地流转中的主导对于以土地为中心组建的农村集体经济组织的重塑具有至关重要的作用。在缺乏农村集体经济组织的地区，如要重新构建“三驾马车”治理体系，必须依赖于村委会的组织力量。“鹊山模式”之所以成功，关键在于基层干部的务实工作、充分发挥了村委会的引领作用，着力发掘村委会内部组织机构，如老年协会、共青团、妇女组织等群团组织的力量进行宣传教育，召开多次村民代表会议、户主大会和群团组织等各种会议，形成了土地经营合作工作的强力支撑（如图1所示）。村委会的积极引导，能够让农民充分了解政策、消除误会，提高“以地生财”的经营意识，是促进土地流转的优秀“服务者”，容易得到人民群众的支持和拥护，发挥农民的积极参与性，而农民的自愿参与正是构建“农村土地股份合作社法人”的政治基础。（3）在村委会主导作用下，依赖村委会“能人效应”及人民群众对村委会成员的心理认同，实现村委会在思想层面上对农民的引导作用，提高农民对政策的理解、加大宣传解放农民思想，增强农民在土地改革中的参与积极性，从而促进农民土地权益集中流转，组建“农村土地股份合作社法人”，可以说，“农村集体经济组织”的重新构建很大程度上依赖于村委会主导功能的发挥；而“农村集体经济组织”一旦建立，必须实现其与“村委会”机构、职能的分离，以保障农村治理的“三驾马车”结构功能的发挥。
2.政社人员实行“交叉任职”，发挥“能人效应”。
农村土地制度变革的根本在于提高农村的经济发展水平，处理农村集体经济组织与村委会关系也应以实现集体经济组织经济服务功能为首要考量。一直以来，村民委员会代行集体经济组织的权能已经为广大农民普遍接受。在此种环境下，农村集体经济组织应当以何种形式存续取决于其能否适应市场经济运行体制并为农民带来效益。“现代乡村社会治理要求实现由权威服从向民主协商转变，这其中自然不能否认村民自治制度所充当的利益表达渠道的角色，更不能否认其在促使村民权利意识觉醒方面的价值，以及其整合乡村社会的各种资源进行自我管理方面所发挥的治理功能。”而村委会领导人皆由村民选举产生，其自身利益即与村民社员相一致。乡村治理结构的塑造应当充分利用“村委会”成员在数年农村工作中积累的“能人带动效应”。早在1984年中央一号文件中即指出：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织；这种组织，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。”事实上，彻底割断村委会与农村集体财产之间的关系，建立以党支部为核心、辅之以“纯粹的集体经济组织”和“纯粹的村委会”是难以实现的，这种分割仅是形式上的。针对“农村地区面临精英阶层目前对公共事务参与积极性不高、普通农村居民由于社会交往圈子的狭窄所能选出的熟悉且信任的组织负责人不多等实际情况”，由村委会领导人兼任农村集体经济组织管理者，可以由村委会主任兼任“农村土地股份合作社法人”董事长或总经理，以“能人领办”或“村两委领办”为主发展农村集体经济组织，有利于充分发挥“村委会”在农民群体中的广泛号召作用。地方实践中，面对政经不分体制所致困境，枫桥村即采取了村干部分流组建农村集体经济组织的方式，在实现村委会与农村集体经济组织“交叉任职”的情况下，内部治理结构的权力制衡是关键，必须保证村委会与农村集体经济组织职能分开、财务分开，同时需接受委托代理制下集体经济组织成员的广泛监督。
(三)“村”“社”职能分离乃“三驾马车”治理结构运行之底线
“‘农村集体经济组织’‘基层党组织’‘村民自治组织’构成的我国乡村治理结构的‘三驾马车’”，“农村集体经济组织作为民法典中团体性人格”的正式存在，其与作为农村基本经营制度统一经营层次的经管主体和维护农民基本经济权益的组织保障，“具有村级党组织和村民委员会的不可替代性”。村级党组织作为执政党在农村的基层“党务性”组织，村民委员会作为村民选举产生的基层“政务性”组织，而农村集体经济组织是以集体土地资产为联结构建的“经济性”组织。“村民委员会权力来源于广大村民的选举和授权”，其成立并非基于自治组织全体成员的共同意志，而是按照法律法规必须设立的，村民也没有加入和退出的自由。因而，农村集体经济组织具有机构存在的独立性，村民委员会不能直接改制为集体经济组织。只有“村”“社”机构分离，“三驾马车”治理机理才能实现“政”保护“社”功能实现，“社”促进“政”功能发挥，“党团组织”不直接参与行政和经营却可以超越“政”和“社”，主导决策和监督执行，保证“政”“社”前进的正确方向。“以史为鉴，可以知得失”，人民公社时期“一大二公”造成的“公社行政化”使村庄自治失去自主权，新一轮农村集体资产产权制度变革中必须实现“农村集体经济组织”与“村民委员会”之间“经济职能”和“政治职能”的分离，充分发挥村民自治的基础作用。
村民委员会主体身份应当为“基层群众性自治组织法人”，只是迫于现实需要——各地区必须开展土地制度改革、发展集体经济，在集体经济组织相对匮乏的地区暂时需要由“村民委员会”这一长期以来代行集体经济组织权能并为广大农民普遍接受的组织体代行集体经济组织的经济职能。一旦“农村集体经济组织”存在或者设立，必须实现村民委员会与农村集体经济组织职能分离，由“农村集体经济组织”作为集体土地资产管理主体，代表集体成员集体行使集体土地所有权，“恢复‘农村集体经济组织’‘基层党组织’‘村民自治组织’构成的我国乡村治理结构的‘三驾马车’，负责农村经济事务、党的事物和自治事务”。赋予村委会监督集体资产特别是集体土地资产运营的权利，借助现有的村民自治制度框架，将村民自治制度与集体土地权益保障进行有效对接，在村民自治的框架内解决对集体经济组织行使集体土地所有权的监督问题。
参考文献和注释：略
作者系中南大学法学院博士研究生
中国乡村发现网转自：《西北民族大学学报》（哲学社会科学版）2017年第6期
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