8月28日，国土资源部网站发布了《国土资源部住房城乡建设部关于印发〈利用集体建设用地建设租赁住房试点方案〉的通知》，一石激起千层浪，媒体普遍认为这将对房地产市场产生重要影响，甚至用“楼市王炸”来形容这一最新改革试点。
利用集体建设用地建设租赁住房，是“建立城乡统一的建设用地市场”的又一新举措。早在2013年，十八届三中全会就提出要“建立城乡统一的建设用地市场”“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。农村集体经营性建设用地只涉及农村集体建设用地中的一小部分，农村集体建设用地则牵涉甚广，并且，此次试点是直接面向住房市场，相比之下，此次提出利用集体建设用地建设租赁住房试点无疑具有更广泛、更深远的影响。
集体建设用地可用范围扩大
根据现有法律规定，按照所有权主体的不同，可将土地分为国有土地和农村集体所有的土地（《宪法》第十条）；按照用途则可分为农用地、建设用地和未利用地（《土地管理法》第四条）。所谓建设用地，是指“建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。根据《土地管理法》第43条，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡镇、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”可见，因建设需要利用土地的，只有在兴办乡镇企业、村民建设住宅、建设乡镇、村公共设施及公益事业建设时，才能使用农村集体土地；除此之外，任何其他建设需要利用土地的，都必须申请使用国有土地。很明显，农村集体土地可以用作农民宅基地，但无法用于商品房建设，要利用集体土地建设商品房，必须先将集体土地征收为国有，再履行国有建设用地使用权出让手续。
《试点方案》提出利用集体建设用地建设租赁住房，实际上是突破了《土地管理法》第43条对集体土地用于建设的范围限制，即除了“兴办乡镇企业、村民建设住宅、建设乡镇、村公共设施及公益事业建设”等法定目的之外，13个试点城市还可以利用集体土地建设租赁住房，集体建设用地可用范围的扩大无疑是一个重大革新。
其影响有待实践检验
集体建设用地进入租赁住房市场，直接增加了试点地区可用于商品房开发建设的土地供应量。按照市场经济的普遍规律，在需求不变的情形下，供给的增加必然导致价格的下降，集体建设用地进入租赁住房市场对楼市与房价产生影响是肯定的。但是，这种影响真如媒体形容的那样具有“王炸”一样的威力吗？
一方面，集体建设用地毕竟位于农村，即便是在城郊，其区位优势也无法与市区相提并论，虽然《试点方案》提出要探索保障承租人获得基本公共服务的权利，但城郊显然不具备市区所有的重点学校、大型医院、购物中心等公共资源。另一方面，集体建设用地上建设的毕竟只是租赁性质的住房，对一个习惯了拥有房屋所有权的国家的公民来说，这种租赁住房显然并不是理想的选择，虽然国家政策开始强调“租售同权”，但老百姓思想观念的转变绝非易事，所以，利用集体建设用地建设租赁住房，恐怕难以阻挡老百姓购买具有完整产权的商品房的热情。再者，当前老百姓的投资渠道仍然十分有限，购买具有完整产权的商品房在很大程度上被老百姓视为一种投资或至少是资产保值的方式，而租赁住房显然不具备这种功能。因此，对试点工作可能给楼市与房价带来的影响不应作过度的想象，实际影响如何，还有待实践检验。
值得注意的是，《试点方案》的出台，意味着在试点地区利用集体土地建设具有商品房性质的租赁住房将不再必须经过土地征收环节。根据《土地管理法》第42条，农村集体土地被征收后，被征收方只能获得土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费以及被征地农民的社会保障费用，这些费用只不过是对集体土地农用价值的象征性补偿，而集体土地被征收转换为国有土地后所能带来的巨大商业价值和增值收益，则成为与集体和农民毫不相干的“他人的奶酪”。这种转换性征收所造成的利益分配不公一直广受诟病。利用集体建设用地建设租赁住房，将使农村集体和农民直接分享农村集体土地进入租赁住房市场所产生的土地增值收益，也将使城乡土地二元化体制及由此形成的不公平现状有一定程度的改观。
如何保障农村集体利益成焦点
在集体建设用地上建设租赁住房涉及农村集体和农民切身利益，应当由农村集体自主决定，上级政府部门不能因试点需要依靠行政力量强行推进。要按照《试点方案》的要求，由集体经济组织自愿实施、自主运作。同时，又必须引导农村集体理性决定，不能为了眼前利益过度建设、盲目建设甚至占用耕地、基本农田等进行违法建设。
一方面，要保障集体成员的表决权；另一方面，要保障集体成员的受益权。就表决权来说，集体决定不等于村委会决定，更不等于集体经济组织管理者少数人决定。利用集体建设用地建设租赁住房系涉及村集体和农民利益的重大事项，应当参照《村民委员会组织法》第24条、《农村土地承包法》第18条等相关规定由本集体成员决定，并经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
城市商品房开发建设过程中，开发商可以将建设用地使用权连同在建工程一并抵押给银行，获得建设所需的资金。那么，农村集体建设租赁住房是否可以参照这一模式？理论上来说，应当允许农村集体经济组织以集体建设用地为抵押物向银行申请抵押贷款，这是实现集体建设用地价值最大化的基本途径，也是实现与国有土地“同价同权”的重要环节。但是，《试点方案》对这一问题并未提及，而根据《物权法》第184条规定，“集体所有的土地使用权”不得抵押。因此，这一问题还有待试点工作主管部门在出台具体的实施细则时进一步统筹解决。
如何分配出租集体建设用地上租赁住房取得的收益，既关系到农村集体发展建设需要，又关系到集体成员的收益分配请求权。对于集体成员个体来说，自然希望尽可能多地分取租房收益，但如果将租房收益全部分配到个人，农村集体发展建设所需资金就难以筹集。参照城市土地财政的经验，虽然地方政府依靠卖地取得财政收入一直受到质疑，但客观来看，土地财政对城市基础设施、公共设施建设确实发挥了重要的作用。因此，对于租房收益的分配，既要考虑农村集体发展需要，又要考虑到农民的收益分配权，由村民会议或村民代表会议决定，留存适当集体发展建设所需资金后，在集体经济组织成员中作合理分配。
利用集体建设用地建设租赁住房是一系列市场行为，农村集体是否具备参与这一市场经济行为的能力，将是一个很大的考验。特别在还没有组建集体经济组织的地方，由村委会代行集体经济组织职能导致公共服务职能与经济管理职能不分，更容易引发各种问题。因此，试点地区尚未组建集体经济组织的，应当考虑先行组建，厘清村委会与集体经济组织之间的关系与职能，由集体经济组织开展租赁住房建设事宜。
作者系上海大学博士研究生、浙江省桐乡市人民检察院检察官助理
中国乡村发现网转自：民主与法制时报 2017-09-20
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