调股不调地：破解农民土地权益固化的有益探索
——基于山东东平县农村集体产权股份合作制改革的调查报告
1987年贵州省湄潭县首创以“增人不增地、减人不减地”的方式控制土地调整，该做法随后作为农村继包产到户之后的又一重要制度安排被确立下来。在实践中，人口与土地承包关系的固化易导致土地权益的固化，从而引发新增人口土地权益无保障、村庄内部土地分配矛盾多、土地产权四至界限易混乱、集体经济长期发展受阻碍的问题。为破解这些难题，山东省东平县以“调股不调地，增人不动股”为原则，以集体经济股份分红为载体保障农村新增人口土地权益，实现集体经济收益的普惠共享。具体来说，就是通过股权量化整合集体资源、通过股份分红优化收入结构、通过股权设置维护经济权益、通过股份合作激发民主活力。东平县农村集体产权股份合作制改革在促进农民增收的同时，实现了土地权益固化矛盾的有效化解，从而探索出一条确保“现有土地承包关系长久不变”的新路径。
一、人变地不变：“生不增死不减”原则下的现实困境
集体产权股份合作制改革前，东平县新增人口土地权益难保障，土地收益不均衡，土地矛盾难化解。在这一背景下，村民私下调换土地现象较为普遍，使得承包地四至边界混乱，产权管理难度大。
（一）土地分配僵化，村民受益不均衡
集体产权股份合作制改革前，东平县土地资源分配格局较僵化，农户收入分配差距较大。一是承包地分配格局僵化。东平县每年新增人口7000多人，在“增人不增地、减人不减地”的原则下，去世人口土地仍归其家庭所有，新增人口无法享受土地权益，部分村庄因此出现了某些家庭人多地少，某些家庭人少地多的土地资源分配不均现象。二是“荒片地”分配格局僵化。“荒片地”指村民房前屋后的小片地块及荒山、滩涂等闲散土地。由于单片面积小，地块分散等原因，村集体未对其进行效管理，村民占用十分随意。部分村民占有较多，而一些村民没有“荒片地”，无法享受其带来的收益。
（二）乡风习惯影响，民间调地普遍化
东平县民风淳朴好礼，当地村民去世后多自觉将土地让出，村民私自调地现象较普遍。民间调地有两种形式：一是整片“要地”。村民家中有孩子长大成人， 家中“当家人”会出面找有老人去世空出“多余”承包地的家庭商量“要地”。两家往往关系亲近，乡亲情面也难以拒绝。老人家庭会将其承包地整片交给新增人口使用，但不更改土地确权证书，土地名义上仍归去世老人家庭所有。二是分散“借地”。新增人口较多、地不够种的家庭往往会找与之邻近且有富裕土地的几家“借地”，这些家庭会在自己的承包地中均处一小块给缺地者使用。均出土地在土地确权证书上仍归各家庭所有，但在村民观念中“借出”的地就不再属于自己，而归使用者所有。无论“要地”还是“借地”都只是村民私下调换土地的个人行为，村干部一般不予承认。仅有个别确权证书与实际归属差异大的村庄每五年私下调整一次。
（三）四至边界混乱，矛盾调处难度大
分配僵化加上民间调地普遍，使得东平县各村土地产权管理难度大，因土地归属产生的矛盾较多，矛盾调解困难。一是承包地权益归属不清，导致产权混乱。村民间相互“要地”导致名义权益归属与实际使用权不符，容易造成矛盾。如新增人口家庭找其他家庭要地，一段时间后新增人口家庭中有老人去世，其地又被别家要走，土地经几手调换后，其名义归属者与实际使用者互不熟悉，易产生土地纠纷。又如某家土地被其他家庭“要走”或“借走”后，因突发状况急需使用土地想再要回，而实际使用者往往不愿归还，从而产生矛盾。二是承包地四至边界不明，导致使用混乱。村民间相互“借地”导致土地确权证书上的四至边界与承包地实际边界有偏差，易造成产权管理混乱，从而引发矛盾。三是“荒片地”使用权归属不清，导致“争地”矛盾。“荒片地”原归村集体所有，以“先占先得”的原则分给村民使用后，无地者对有地者有意见，地少者对地多者有意见，因争“荒片地”而产生的纠纷不断。
（四）土地收益下降，分散发展难增收
土地分散使用难以实现规模效益，农民增收难度大。一是土地分散使用收益低。分散经营的单个农户对市场把握能力不足，抗风险能力差，导致农民种地收入难提高，许多村民认为“种地根本挣不到钱，仅够吃饭”。二是农民外出务工导致土地闲置。由于种地收益低，许多农民外出务工，导致大量承包地抛荒闲置，土地资源浪费严重。而用来栽种果树等经济作物的“荒片地”，村民一家占地一般不超过1分，所得产品零散售卖收益很低，又需耗费精力看管照料，让许多村民觉得“得不偿失”。因此出现了荒片地“占而不用”的资源闲置问题。
二、增人不动股：以股份分红实现集体收益普惠共享
面对土地权益固化带来的诸多问题，东平县以“调股不调地，增人不动股”为原则，通过“筹建小组、清产核资、资格界定、制定章程、资产量化、股权配置、股权管理、设置机构、注册登记”九个步骤稳扎稳打，将改革落到实处。
（一）统“荒片”定“三资”，盘活集体资源
集体经济产权改革首先需要盘活集体资源，让集体产权股份“有利可分”。为此，东平县农业局指导各村成立股份制改革工作小组开展“清产核资”工作，将农村集体资源“统起来”。一是整合“荒片地”资源，将原归村民分散使用的“荒片地”收归村集体统一管理。东平县彭集街道后围村通过清产核资，村集体收回“荒片地”310多亩。针对部分村民对收回“荒片地”有抵触，后围村探索出“村栽种、户管理、共分成”的管理模式，果树树苗由村集体提供，农户看管邻近荒片地果树，每年分得收益的60%。在该模式下，后围村2015年增加收入40万元。这一模式随后在全县推广。二是在土地确权的基础上，进一步整合承包地资源，确定承包地使用权归属，明确地块四至界限。东平县彭集街道马流泽村等村庄村民私下调股较普遍。经清查，部分村庄土地实际使用权与确权证书不符的地块有一百多处。为实现承包地“物归原主”，村干部“挨家挨户做工作，逐条逐块理关系”，历时两个多月将争议地块全部理顺，为统一规划流转做好准备。三是整合村集体经营性与非经营性资产，对经营性资产进行估值量化折股。除对如商业楼盘、厂房等一般经营性资产进行整合外，东平县充分利用其作为山东第一移民大县，每年承接涉农政策性项目资金3亿多元的优势，探索将政策性资金整合形成经营性资产，依据各村产业基础和发展特色，通过股权量化将资产确权分股到户，按股分红，推动政策性资金资产化、股权化，实现资产收益股民共享。
（二）享“红利”重“普惠”，分享股份收益
东平县通过股权分红保障新增人口土地收益权利，让所有村民共享集体经济发展收益。为保障农村股份权益的稳定性，东平县以“增人不动股”为原则探索出三种股份调配方式：一是“老出生进，按序排队”。即老人去世后收回股权，新生儿出生后配发股权，新生儿股权配发按照出生时间先后排序进行。以东平县银山镇南堂子村为代表的一些村庄2015年完成集体经济股份制改革后，通过民主协商决定老人去世后原有股份收归集体，新生儿出生后到村委会登记，在保证总股本不变的前提下按照出生时间排队配发股份。二是“集体融蓄，灵活调配”。即充分发挥集体股的“蓄水池”作用，老人去世后股份收归集体，新增人口配股也从集体股中配发。以东平县接山镇后口头村为代表的一些村庄坚持在总股本不变的条件下，通过集体股、个人股三七开的方式将集体股占总股本比例控制在30%左右，老人去世后，其股份暂时归入集体股以备新生儿配股需要。三是“动态配股，定期整合”。即规定股份定期调整，调整节点期间新增人口暂时通过增加股份总数为其配股，在调整时收回去世者股份，平衡总股数。东平县彭集街道马流泽村等村庄规定股份两年一调整，两年内老人去世股份暂不收回，通过增加总股数的方式为新生儿配股，第二年结算时再扣除去世人口股份，算上新增人口股份重新分配，实现总股数的动态平衡。
（三）定“分成”重“贡献”，创新配股方式
东平县以“公平为主，兼顾效率”为原则，探索出集体经济股份“两个三七开”的配股方式。一是个人股和集体股的三七开。东平县要求各村每年至少保证70%以上的集体收入用于股份分红，总股本中集体股占30%，个人股占70%，集体股主要用于村两委日常办公费用支出及新增人口的配股。二是基础股和贡献股的三七开。对于以经营性资产为集体主要收入来源的村庄，要求其按照年龄大小确定贡献股。所有股民每人享有人口基本股7股，在此基础上留有三股的贡献股空间，18至37周岁者增加1股，38至59周岁增加2股，60岁以上增加3股，以此激励劳动贡献。
（四）重“民决”促“管理”，激发参与动力
东平县在推动农村集体产权股份合作制改革中，始终坚持以民主方式激发村民参与动力。一是以民主方式确立股份合作社章程。东平县彭集街道后围村等村庄在确定股份改革方案、制定股份经济合作社章程时，除召开村民代表会议外，三次向农户发放《意见收集表》，参考村民意见修改章程。二是以民主方式确定股民成员身份。东平县要求各村通过召开村民代表会确定股份合作社的原始成员。对于外地来村新增成员股民身份确认、去世人口股份取消、外嫁女股民身份保留必须经原始股民多数同意。三是以民主方式选举集体经济管理机构。股份合作社与理事会、监事会建设同步推进。理事会、监事会成员需由村民大会选举产生，每三年进行一次选举。
三、股权促发展：“调股不调地，增人不动股”模式成效
以集体经济股份分红为载体，东平县农村集体产权股份合作制改革在实现新增人口土地权益有效保障的同时，通过整合资源优化结构，加快了集体经济发展步伐和农民收入增长步伐。
（一）以股权量化整合集体资源，推动集体经济发展
截止2016年3月，东平县已成立村级股份合作社34个，村庄集体资源得以盘活，集体经济发展步伐加快。一是实现集体土地资源的有效整合。村集体对“荒片地”实行统栽统销，年底收入通过股份分红分给村民，既克服了分散使用土地效益低的弊端，集体经济平均增收50多万元，同时有效确保村民享受集体经济发展收益。二是实现集体经营性资产的有效盘活。彭集街道后围村临街商业楼盘一年管理费用30万元。股份改革后，为增加楼盘收益以增加分红收入，村民自发成立管理小队负责楼盘卫生安保工作，在节约管理费用的同时提高了楼盘经营效益，2015年资产收益净增40多万元。
（二）以股份分红优化收入结构，确保农民收入增长
东平县通过整合集体资源、合理分配股份，实现了农民收入结构优化和收入水平提高。一是增加了农民经营性收入。股份制改革后，东平县部分村庄在集体资源股份化的基础上统一规划流转村民承包地，通过规模效益有效提高了农民土地经营收入。二是实现了农民财产性收入。集体经济股份分红机制建立后，许多农民除土地经营收入外首次获得了财产性收入，后口头村2015年共分红30多万元，按照每人最低基本股7股来算，股民年底人均分红至少200元。实现了“人人有分红，户户享收益”。三是规范化了农民福利性收入。股份制改革后，东平县大部分村庄实行“以红利代福利”，收益分享与福利发放界限分明，克服了以福利发放分配集体经济收益带来的收益分享不均、帮扶对象不准、分配矛盾较大的弊端。
（三）以股权设置维护经济权益，实现发展收益普惠
东平县在股权设置中通过区分以土地资源为主的资源股和以经营性资产为主的资产股，有效维护农民经济权益。一是资源股为主村庄，实行增人配股减人减股。土地是全村村民共同享有的资源，以土地资源为主入股的村庄宜实行增人配股减人减股。村民去世后股份收归集体，用以分配给新增人口，从而确保每位村民都能享受土地收益。二是资产股为主村庄，实行递增递减分级调股。村庄经营性资产是村民贡献的产物，村民在村时间越长，对村庄的贡献越多，子孙也有权享有其贡献收益，因此宜采取去世者逐年减股，新增人口逐年配股的方式确保村民经济权益。
（四）以股份合作激发民主活力，提升自治参与效能
股份分红将村民个体与村庄集体紧紧联系在一起，有效提高了村民参与村庄事务的积极性和主动性，提升了村庄民主自治水平。首先，在民主选举环节上，集体经济股份合作社由村民选举理事会进行管理，“理事会管的好，年底就能多分钱”，因此村民对于理事会的选举更为关心，参与积极性更高。其次，在民主决策环节上，东平县各村庄股份合作社章程规定“股东大会一年至少召开一次，股份经济合作和重大投资决策、经营方针、年度计划须经大会讨论决定”，确保集体经济发展的民事民决。第三，在民主监督环节上，各村设立监事会监督理事会工作，监事会经股东大会选举产生，每年年底向股东提供当年《股份经济合作社监督报告》，实现了村民对集体经济管理运营的有效监督。
四、东平县农村集体产权股份制改革实践探讨
东平县农村集体产权股份合作制改革利用股份分红解决土地“生不增死不减”带来的权益固化问题。其具体做法对于规范农村集体产权，确保农民经济权益具有重要的借鉴意义。
（一）集体经济股份合作是破解土地收益固化的有效路径
面对土地“生不增死不减”带来的土地权益固化问题，从“调地”入手困难重重。东平县通过集体经济股份分红缓解新增人口无地之痛的做法提供了一种解决问题的有效路径。“调股不调地”的农村集体经济股份合作，一方面赋予了农民更多财产权利，明晰了产权归属，建立了符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，同时也破解了土地收益固化难题，有效保障了农民经济权益，确保每位村民都能享受集体经济发展带来的收益。
（二）因村制宜是农村集体产权股份制改革的重要原则
各村具体村情不同，在股份设置、红利分配等环节操作上也应有所区分，坚持因村制宜制定方案。东平县改革初期未对资源、资产股村庄区别对待，部分村民认为未体现自己在村庄集体经济中的突出贡献，导致股份制改革困难重重。东平县农村集体产权股份制改革实践说明，改革必须从各村的实际情况出发，在总体方针和规划的指引下根据各村村情制定村庄改革方案，实现“一村一策，一情一案”。
（三）分级调股是优化个人集体股份比例的有效方式
以集体股为新增人口配发股份的做法需要保证集体股与个人股股份比例的相对稳定。为确保集体股蓄水池作用的长期稳定发挥，东平县通过试点先行，探索“逐步分级调股”的做法。老人去世后收回十股；新生儿出生后配发7股。老人与新生儿股份增减中的时间差，为集体股“蓄水池”的有效融蓄提供了空间，从而确保村民股权收益的持续性、稳定性。
（四）治理升级是推进集体经济股份合作的题中之义
股份合作对村民参与和村务公开提出了更高要求，集体产权股份合作制改革必须与村庄治理架构升级同步进行。东平县在改革中要求各村成立以“理事会、监事会、股东代表会”为中心的管理班子，将集体经济管理职能从村委会管理服务职能中剥离出来，实现村庄管理事务“政经分离”。股东代表会拥有决策权，理事会拥有执行权，监事会监督理事会日常运作，“理事会、监事会、股东代表会”三会联动，为农村集体经济的稳定发展保驾护航。
中国乡村发现网转自:中国农村研究网
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