——以山西省静升古镇为例
编者按:党的十八大报告明确提出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”政府公信力是政府的影响力与号召力，不仅关系到政府工作的权威性和有效性，也反映了人民群众对政府的满意度和信任度。由于政府公信力直接关系到古城古镇古村保护工作的深入推进，因而政府必须依法行政、依规保护，切实提高自身公信力。
静升古镇位于山西省灵石县东北部，地处黄土高原，海拔800-1000米，总面积54.95平方公里。该镇历史悠久，文物古迹众多，自然环境优越，交通便利，素有灵石“小江南”之称，是建设部和国家文物局公布的首批“中国历史文化名镇”。该区域传统风貌保存较好，集耕读文化、晋商文化、儒学文化、建筑文化、民俗文化为一体，特别是静升河流域的旌介、集广、静升、尹方、苏溪和南浦等村，文化资源一脉相连，源远流长。著名的资寿寺位于该镇苏溪村，是国家级文物保护单位。作为清代北方超大型民居建筑群落的典型代表，王氏家族建筑群即王家大院坐落在镇区中心。
由于身处欠发达的内陆省份，位置偏远，静升古镇周边依然保存着完整的历史建筑形态，同时，该省耕地面积仅为土地总面积的30.6%，人多地少，加上经济产业结构的改革，限制发展能源产业，导致大量人口长期外出务工。古院落因无人居住长久失修，部分已处于残破状态，亟需重点保护。然而，由于古建筑工艺精细，修复、修缮技术要求高，对材料、资金、工匠技艺等方面要求极高。因此，修缮古建筑虽能保证外表“修旧如旧”，但却极易改变和破坏古建筑的历史气息、传统的神韵和文化背景，从而达不到修缮的原真性目的。老百姓虽有心修缮自家古宅，但苦于无财力支撑，只能任其破败，或偶尔做简单的修整，更多的村民更愿意选择拆除，原址重建价格相对低廉的现代建筑。
2006年，灵石县政府邀请上海同济城市规划设计研究院编制了《山西省灵石县静升镇历史文化名镇保护规划》。该规划在分析研究大量国内外历史文化名镇保护与发展的成功经验基础上，结合静升镇的实际情况，确定了“原真性保护，跳跃式发展”为本次规划的主旨，建构“两区三轴线”空间，同时通过各种规划手法使旧区与新区达到共生、共融、共发展的目的，力求创造一个极具特色与文化的小城镇。然而直至2017年，当地老百姓才得知此保护规划的存在。花费巨资打造的保护规划一直被束之高阁，并没有真正实施。
近年来，为发展当地经济，政府提出以王家大院为核心，连片带动静升古镇整个区域，构建“古镇+大院”的典型性和代表性建筑群，从而打造5A级旅游景区。在此理念的指导下，2013年，灵石县人民政府与钟灵巷村民签订修缮古建筑的有关协议，由政府与村民联合出资，修缮部分极具历史文化价值的古建筑，出资比例分别为90%与10%。老百姓对政府此举极为支持，然而4年已经过去，该合同却依然只是一张白纸，尚未生效。
静升古镇保护规划以及实施方案长期未面向群众公开，镇政府与居民所签订的合作保护协议长期难以兑现，严重影响了政府的公信力。因政府的政策延续性不强，有“一届政府一办法”之说，老百姓对政府部门及政府官员充满怀疑和不满情绪，这直接导致政府在保护古镇古建方面公信力严重不足。政府公信力不足削弱了人民群众对政府的政治信任，进一步加深了古建筑保护的执行难度，陷入此番怪圈，其成因与解决之道值得深思。
政府的公信力历来受到中国政府的重视。在古代，孔子提出“政者，正也，子帅以正，孰敢不正”，要求当政者以“修身、齐家、治国、平天下”的“内圣外王”来提高公信力。贞观之治时唐太宗说过“水能载舟，亦能覆舟”，强调了民为邦本的道理。如何提高政府公信力？纠其根源是政府在开展职权活动时，必须将信赖保护原则视为出发点，将人民的利益视为终极追求。
何为信赖保护原则？所谓信赖保护原则指当行政相对人对行政主体所做出的授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意变更、撤销或废止该行为，否则必须对行政相对人基于对该行为有效存续的信赖而获得的合法利益予以合理补偿。政府行为，或者说行政行为，不同于一般的民事行为，它不但具有确定力，而且具有公信力。行政行为一旦做出，就需要行政相对人执行，即使不服，寻求行政救济、提起行政复议或诉讼过程中，也可以先予执行。这是法律对行政效率的保护，也是全社会对行政行为的信任，是公共秩序得以安定，政权得以巩固的基础。
信赖保护原则有利于全面保护行政相对人的合法权益。信赖保护原则要求有权机关应保护行政相对人因信任行政主体的正当性、权威性而无过错参与其实施的授益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法和合理利益。这种观念涵盖了行政合法性原则权益的要义，并突出了诚实信用原则行政相对人可期望的合法或合理权益的内容。
如何破局以改变当前的被动局面？唯有先以提升政府的公信力为基点，打破原有模式，切实保证人民的信赖利益。
首先，政策法规制定应体现科学性和连续性。
政府通过各种渠道听取群众意见，拓宽人民群众参与决策的渠道，制定合理有效的古城古建保护政策办法。政策制定好就要坚持贯彻下去，一届接着一届干，保持连续性和稳定性，提高群众对政府和政策的信任度。
其次，政策法规执行应体现权威性和实效性。
政府职能主要通过政策措施来实现，把政策法规执行好是政府效能的根本体现。但在有些情况下，政策执行受个人因素影响，随意性太大。这就破坏了政策的权威性和实效性，进而损害政府公信力。因此，提高政府公信力，必须把各项政策措施落到实处，减少人为因素的过度干预。
第三，政策法规效力应体现人民性和持久性。
各级政府应牢固树立以人为本、执政为民理念，特别是在复杂形势面前，政府工作人员应抛开自身利益、超越个别利益，树立凡事以大局为重，切实提高政府工作人员对古城古镇古村保护的重视程度。
第四，重点发挥人大对政府的立法监督作用。
只有从制度层面寻找切入点，才能获得立足点、动力源。在古城保护过程中人大应充分履行立法职能，加强立法工作，以问题为导向，以人民利益和意愿为出发点，克服立法中存在的部门利益和地方保护倾向，规范政府部门行政权力，提高立法的针对性、时效性、系统性，增强法律法规的可执行性，从根本上将政府的行政权利行使锁进制度的牢笼。
第五，亟需制定古城古镇古村保护特别法。
目前，从保护古城古镇古村的紧迫性和有效长效机制来看，缺乏能完整涵盖和适用于古城古镇古村及其文化保护的法律，现有法律法规已经不适应社会高速发展的需要。静升古镇在古建筑保护规划的实施过程中出现政府公信力不足的问题，也是因为无特别法规对政府行为进行监督。为了遏止古城古镇古村频遭破坏现象的蔓延，制止对古城古镇古村无度无序开发，防止和避免国家历史文化遗产成为永久的“文化遗憾”，立法保护古城古镇古村迫在眉睫。笔者建议尽快制定出一部适用于中国古城古镇古村及其文化保护的国家特别法，与相应的监督监察机构专司此事，并形成长效永久机制。
中国乡村发现网转自：中南大学中国村落文化研究中心 微信公众号
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