2017年7月10日至12日，教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目——“农地三权分置的实践研究”2017年暑期调研行前培训暨“农地三权分置”专项培训在中国人民大学明德楼成功举办。参加培训的，有来自北京大学、中国人民大学、浙江大学、中国农业大学、中央财经大学、四川大学、西南大学等高校的科研人员和研究生，以及身处“三项改革”一线的四川泸县国土资源局工作人员。本次培训，由中国人民大学经济学院刘守英教授、中国人民大学法学院高圣平教授、中国社会科学院农村发展研究所郜亮亮副研究员、 中央财经大学经济学院路乾老师给各位学员进行培训。
中国农地产权制度、规模经营与农地流转
1、第一课由郜亮亮副研究员讲授。他梳理了中国农地产权制度，从国有的“井田制”到商鞅变法，“废井田，开阡陌”，承认人民拥有私田，允许自由买卖，中国成为世界上最早出现土地私有制度的国家。直到宋代，中国完全进入土地私有制时期；与土地产权制度相应，比较典型的赋税制度是“一条鞭法”和“摊丁入亩”，国家靠这种赋税制度调整农民与地主、国家与地主的关系，当时的土地市场高度发达。新中国建立之后，土地产权制度经过了私有制、集体化和公有制几个阶段，直到上世纪七十年代末八十年代初出现了“家庭联产承包责任制”，包括“包产到户”、“包产到组”、“双包到组”以及“包干到户”等多种形式。他认为家庭联产承包责任制作为一个基本性的制度，其基础在于集体所有，社会主义公有制，按地劳分配，你分的只是一个承包经营权，所有权是集体。这些现象背后最核心的问题还是产权的变迁，也就是稳定性变迁：（1）延长承包期（2）稳定承包关系（3）土地调整的必要性（4）公平与效率（5）追求使用权稳定和人人平等的“两难境地”。
为解决这种“两难境地”，必须发挥新型经营主体作用进行“适度规模经营”，这就引出了“三权分置”改革，其内涵主要是三条：落实集体所有权；稳定农户的承包权；放活土地的经营权。“三权分置”改革包括土地流转、土地托管，以及与之相关的土壤质量和土地的金融功能等问题。
产权、交易费用与合约
2、第二讲由路乾老师讲授，主题是“产权、交易费用与合约”。产权和所有权不同，产权不同于所有权。（1）所有权指的是法律上对物的归属表达；产权注重的是实际的效果、实际的使用，收益、转让的效果，所以它又分为使用权、收益权和转让权。（2）使用权，比如说这块土地到底怎么使用，到底耕地用，还是建设用地用，盖房子使用，还是种地用，这是使用权。谁有权使用它？集体有权使用还是国家有权使用，国家通过土地管理制度，表面上是你的土地，你的承包地，但是你不能随便使用它，受使用权限。（3）收益权，收益权是指这个资产获得的收入归谁所有，可以通过哪些方式获得收入，可以出租吗？可以转让吗？出租转让的收益多少是分给农民的，多少分给集体的，多少交给国家？这是收益权。（4）转让权，转让权是指这块土地的使用权、收益权能否转让，谁可以转让。农民是否可以把他的建设用地转给城里，是否可以把承包地进行流转。
产权表示的是更加明确的权利状态，使用权、收益权、转换权，往往发现所有权不是那么重要，所有权是一个法律的表达。所有权可以是集体的，但使用权是谁的？收益权是谁的？转让权又是谁的？它和所有权又不完全一致。中国土地制度变迁，所有权的变化，从私人变成国有；另一个层面，又是产权的变化，使用权、收益权、转让权的变化。
科斯看来，只要产权是界定清楚的，尤其是转让权界定清楚的，加上双方交易成本足够低，市场配置的结果都会使得财产价值最有效率，这时候不需要我们第三方再去判断，谁伤害了谁。你无法决定清楚谁好谁坏，双方是互相伤害，双方都有自己的诉求，我无法说明哪一个人就一定是好的，哪一个人就一定要承担一个责任，说不清楚的。只要财产清楚界定的，可以通过谈判和交易，这时候所谓的伤害，所谓的外部性可以内部化。这时候无须我们的管制、政府、税收的介入。当交易费用不能用的时候，法律制度就变得很重要。交易费用不能用的时候，不需要法律制度，不需要政府，不需要管制，不需要一些办法，只要政府提供产权界定的服务，提供市场交易的服务，这个问题就解决掉了。我们要实施一个市场交易，就必须发现你与谁成交，你与谁做交易，你要告诉愿意与你交易的人，你要告诉他你有这个东西，你可以跟他成交，你找到这样的人。还要告诉他，以什么样的条款，什么样的价格来交易，什么样的方式，什么样的谈判方式，能够达成一个合约，怎么签订合约，怎么保证合约条款能够观察和实施。这所有的活动，都是有成本的，都不是天然的，都不是轻而易举的，都是要花费代价的，这些代价就是交易费用。
产权一个很重要的是转让权。我们资源要进行重新组合，更有效地发挥它的作用，就必须是不同的资源要素重新配置、重新组合，这就要求我原有的资源所有者要把资源转让出去。转让出去意味着交换，而交换所通过的方式是通过合约来进行的。合同合约的选择取决于具体的交易成本，不同的农业经营形式，交易成本就不一样，农村的合约选择不是一个，我们看似乎没有效率，但实际上它是有效率的结果，它是交易费用下的选择。
农地三权分置的法律表达
3、第三讲由高圣平教授讲授，他从法律的角度对三权分置进行了解读。他认为，《物权法》124条对宪法上农村的基本经营体制在民法的实际法上做了表达，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这种承包经营的模式，在法律上属于对他人的土地的利用，或者说对他人之物的利用，对他人之物的利用，在法律上我们有几种表达的方法，一种是把这种他人对集体所有的土地的利用关系，把它表达为一种债权，还有一种是把它表达成物权，前者是指在家庭承包时，农户和集体签一个土地承包合同，使承包农户在一定期限内能取得对集体土地耕作的权利，对集体土地这种耕作的权利在最开始的时候说它是基于一个土地承包合同所产生的一个权利，在解释上通常是把它当作这是当事人之间的合同关系或者说这是一种债法上的关系。这种债权具有固定的弱点，它的效力仅仅是在当事人之间发生，也就是说它只是在集体和承包农户之间具有相当于法律的约束力，但是对第三人而言它不可能具有对抗第三人的效力，也就是说除了集体以及承包农户之外的人而言，你没有办法主张这种耕作权的效力。
由此我们需要把这种权利上升为物权，物权是基于流转合同产生的，同样是基于土地承包合同产生的，在当事人之间同样具有法律效力，也就是说它比债权更加丰满的是它可以就第三人进行主张，这时这个物权足以对抗所有权，也就是说这个集体到这个时候它除了受合同约束之外，它更加受到基于自己的自主意识在自己的所有权之上为他人设立了一个土地承包经营权这种物权的一个约束，这个时候它就再不能够随意的来收回这个承包地，也不能随意的调整这个承包地。
从两权分离到三权分置，两权分离在法律上把它表达成在土地所有权上面设定一个土地承包经营权结构安排，这种安排需要进行革新，按照我们现在经济学界的一些介绍，大致的是说原来这种两权分离反映的是自耕农及小农生产这种生产关系。
到了现在，我们农业的生产关系发生了一些改变，就是农地的流转已经成为了一个常态，据统计到去年年底，应该是全国35.3%的农用地已经发生了流转，也就是说无论基于什么情况，农业人口的改变还有作业形态的改变，到城里去打工等等农业人口流动的现状所带来的生产关系的改变，再不是承包农户自己在耕作这个承包地，而是承包农户之外的人在耕作这个承包地，怎么来反映这种生产关系的改变，其实我们原来的法律上对这种情形是有规定的，无论是物权法还是土地承包法，我们上面都规定了土地承包经营权的流转。
也就是说土地承包经营权既然法律上把它当成一个物权，那么权利人处分自己的权利就是这个物权当然的内容，那么我们现在看当时只不过说基于一些政策上的考量，我们对农地的流转做了一些限制，比如家庭承包取得的土地承包经营权，我们说它的流转就是转包、出租，还包括了一些所谓的转让，对于入股和抵押，我们无论是土地承包法还是物权法没有做出明确规定的，在解释上虽然有创新的必要，但是在实践中，从农业主管部门的态度来看是禁止的，转让也设定了严格的调整，他要得到发包方的同意，他必须要有稳定的收入来源或者稳定的职业等等，像这些条件都是来限制土地承包经营权的转让，这原来是有一些制度供给。
现在发现原来这些制度的设计现在被大规模的农地流转现状，就产生了一个新的需要，就是说如果是由他人来行使这种耕作权利的时候，也就是说承包农户取得土地承包经营权之后，我把这个土地承包经营权流转给新型的农业经营主体（家庭农场，还是土地合作社，还是这个农业企业），那么这些新型的经营主体对于土地的耕作权利是不是可以把它构造成一个新的权利，比如说这就涉及到农地产权结构的调整，就是原来的土地所有权以及土地所有权之上设定土地承包经营权的这种农地产权结构，它没有办法反映我们现在的农业生产关系的改变，那么我是不是可以说再把新型主体经营土地的权利再把它构造成一个权利，这样就成了“农地三权分置”学说的一个来源。
地权与地制
4、第四讲由刘守英教授讲授。题目叫 “地权和地制”。
刘守英教授认为，我们观察土地问题，看到土地首先应该想到土地及其“地权”，还应当想到“地权”是属于谁的。农民有什么权，农民的权利结构不是天然就私权的，尤其在中国，它不是全部私权，也就意味着不同的权利结构。我们再找其他主体怎么介入到权利体系里面去，比如说国家跟整个农民土地权利里面到底有什么关系？集体经济组织到底有什么关系？还有我们现在的公司，现在有很多公司也进到整个农村权利体系，其他相关的主体跟农民，就种地的那个主体的权利体系之间到底是什么关系？
所有制是什么？马克思讲所有制是“各种生产关系的总和”，实际上就是说你整个这个社会在上层建筑层面对这个社会的基本制度安排，所有制实际上是框定整个这个社会的基本制度形态的制度规定。土地的政治制度的安排就是一个以集体所有制为主的制度安排，这是一个政治制度，是一个法律安排，在这个政治制度下，土地权利的经济安排怎么表现？土地的产权就是使用土地权利的这种制度安排形式，就我们要使用土地，这些制度规定框定你怎么样使用土地，土地怎么受益，土地怎么转让，这些制度安排的具体的制度规定就是土地产权。
我们讲到产权的时候，就是说使用土地的时候具体有什么规定，对于这些规定形成的产权，我们怎么看待？就是看这个土地的使用、土地的收益、土地的转让，这些就变成可以度量了，怎么使用土地，你使用土地以后土地怎么收益，另外不同的土地使用者之间如何转让土地，土地的权利在不同的制度安排下，我们来度量它的产权的制度安排的情况的时候，就是根据它的使用收益和转让来度量你整个土地使用的情况，土地产权的情况。再比如看一个土地产权安排的是否有效，就看土地使用的制度安排里面使用权、收益权和转让权怎么去界定的，好和坏的差别在哪儿呢？就在于它的强度以及广度上，另外看这个权利可不可以排他、可不可以转让。由此，整个土地产权我们明确的三个主要权利有：如何使用、如何收益、如何转让？要产权干什么用的？就两个功能，第一个就是让大家吃定心丸，第二个就是对未来有预期。你一个产权制度如果你在使用、收益、转让的强度、广度、排他性和转让性，这些权利安排下说这个产权制度好和不好，就是看权利安排，这三种权利安排的程度，这个制度好还是不好，第一个就是看它的明晰性，就是你是不是很清晰的，第二看它是不是稳定的，现在我们的产权制度最怕的就是每天变，那产权制度最后大家就乱了，没有稳定性了，产权制度不能老变来变去的，你如果是产权制度想怎么变就怎么变，那就变成绝对集权了，产权制度不能随便弄！
产权非常重要，产权不搞清楚，农民就不给你好好种地，集体的时候农民就睡在田埂上，生产队长敲锣就敲不出人来，就不好好干活，原因是原来集体地权那种安排对他没有激励，这样就是说那个制度不好。最后就改成农民承包土地，农民承包土地现在我们整个集体地权的产权结构非常有意思，第一个它是家户包地，历史的家户所有制，基本上就回到那个状态了，就以农户为单位承包土地，第二就是将集体所有的土地包到农户以后，使用权、收益权和流转权给到农户，给到农户以后我们不仅给到农户，然后整个地权为了使它稳定，我们在整个地权的期限上不断延长，从十五年到三十年再到现在的“长久不变”，什么意思呀，没有逻辑、没有道理。
另外一个重要的概念时地权的合约。产权是决定农民的投资及生产积极性，合约直接决定了农民对土地的利益和他直接的收成，我们整个土地的合约非常有意思的几件事，第一个我们一定要记住，整个中国的集体土地是怎么合约的，是国家把集体土地给合约到农户的，国家把集体土地分包到农户的，不是集体组织把土地分到农户的，这是非常重要的一件事。所以第一个就是说这个国家跟农民的关系，第二个是集体跟农民的关系发生变化，最初农民是交集体提留，包产到户的时候农民承诺交集体提留；第二个阶段就是当时我们整个农村的乡镇体制改革和财税体制，当时全部落到县乡两级以后不堪重负，承担整个政府、学校教师这些公共的费用就是由农民土地在承担，所以各种税费、各种摊派到农民手上；接下来的基层税费改革，“一事一议“把集体跟农民的关系不断的理清，整个土地的合约基本上剩余权就不断的接近于私权，实际上就是说将国家跟集体对农民土地的这些义务不断的接触，使剩余权不断的接近于私权。
由此我们看到，集体地权结构非常要命的一件事就是有集体制，集体的来源、土地的来源和集体制的实际含义，形成了农民对地权上这些权利关系及其发展演变。
刘守英教授还给参加培训的学员们讲解了田野调查的方法和相关事项，他指出：做调查难的，它难在进去以后人家不跟你说话，你把他的口打不开，还有一个就是你问两句就没了，人家不往下说了，这样你很多研究就没法往下开展，怎么做调查呢？ 第一个就是你不会问问题，第二就是嘴怎么都撬不开，他就不跟你说话，这样你调查就很难开展下去。大家有志于做真实世界的研究的话，调查可能是第一关，你说你读了很多书，但是你到农村就打不开人家的口，人家就不跟你说话，你说农民怎么那么土，没知识，但是你那么多知识就跟他对不上话，所以我跟大家用一个小时讲怎么做调查。
最后，参加培训的学员们结合三天培训所学以及自己的研究，每人提出了三个自己认为有研究价值的问题并进行了相应阐述，比如：承包经营制度中的期限是否应当明确；农业适度规模经营中，如何保证农民不失地、如何寻找最有效率的经营形式；以农业适度规模经营替代家庭组织，如何实现劳动监管；如何平衡农民地权诉求和农地制度改革的冲突等等。
(文中观点，由熊雪锋根据授课内容和录音整理，未经作者审定，文责由整理人负责。)
中国乡村发现网转自：村庄与城市 微信公众号
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