现象、弊端、根源与治理农村选举中的家族拉票行为
——基于鲁西南×村的经验调查
摘要:村民自治以来,参选人拉票现象开始以各种形式在村庄选举中出现,并且在实际运作中与农村复兴势力——家族相互交织,在一定程度上活跃农村政治、推动村民民主的同时,也引发了一些诸如非法拉票、拉票目的狭隘以及压制少数群体的问题。就其原因而言,主要由于竞选人文化水平偏低、普通选民的趋利性、乡镇的选择性参与以及法制规范的不完善造成。对于这一问题,可以从提高村民素质、完善农村财务制度、加强村选法制建设等方面进行治理。
关键词:村民自治； 拉票； 家族；治理对策
20世纪80年代末开始在农村实行的村民自治，在促进农村政治制度变革的同时，也对村民的思想意识和行为方式产生了重大影响。村民在面对获得的选举权和被选举权时，开始千方百计地通过制度化和非制度化渠道进行“拉票”以谋求赢得选举，而囿于民主意识和民主训练的缺乏，村民仍旧习惯于将新兴的民主制度纳入传统的认识框架内来理解。本文在对鲁西×村实地调查的基础上，着重以家族为分析视角，讨论村委会选举中的各种拉票行动，并提出若干治理对策。×村位于鲁西南黄河沿岸，是一个典型的黄泛区平原村庄，经济结构比较单一，以传统的种植业为主。在人口数量和结构上，全村九姓十二宗，最大三姓为冯姓（占22.3%）、谷姓（占16.9%）和王姓（占12.3%），其余宗姓票数均不超过7.9%，是典型的多强多弱型村庄。因为家族实力的分布不平衡，所以村干部一般都是从三个大姓中产生，而村民选举中的拉票也多是以三个大姓为主体所开展的一些活动。
一、弊端：农村选举中拉票行为的失范
拉票现象是伴随村民自治制度的实行而出现的，在该制度条件下，竞选人为了能够当选不得不走出家门向广大村民拉票。客观上，这种拉票迫使参选人通过多种途径宣传自己及自己的“执政”主张，有助于强化村官与村民之间的联系，方便村民的监督，起到活跃农村政治的作用。但不可否认的是，由于各种原因，这种拉票行为存在着诸多弊端。
（一）拉票动机的自利性
农村资源的稀缺加之村民民主训练缺乏的事实，致使农村选举中参选人的拉票具有明显的自利倾向，甚至私利成为唯一的拉票驱动。经过分析发现，这种私利主要包括以下内容。
第一，权力驱动。实行村民自治后，村委会的实体化趋向十分明显，掌握了村里包括集体经济处理权在内的多种公共事务自主权，并且得到了法律的认可。另外，村委会监督机制还不健全，使村委会的权力过渡给了村官个人，这就让村官职位在农村中具有相当大的诱惑力，因为竞选成功就意味着掌握村里公共资源的支配权。
第二，收入驱动。农村不同程度上属于经济较为落后的社区，相对较低的收入直接驱使村民主动地寻求各种资源以增加收入，村官职位不仅可以保证自己报酬的兑现，而且可以通过掌握集体经济的权力来捞取灰色收入。
第三，荣誉驱动。受传统文化影响较重的村民十分重视面子，同时也自认为负有“振兴”家族集体荣誉的责任，故而参选人的拉票也多数被赋予了家族使命色彩。
（二）拉票方式的非法性
在私利动机的强烈驱动下，竞选人除了进行宣传外，还会采用多种非法方式向选民拉票。
首先，采取贿选方式拉票，即“买票”。农村选票规模相对偏小，贿选成本远远低于当选村政领导的预期收益，这客观上为作为“经济人”的竞选人实施贿选提供了可能。
其次，现场临时拉票，即“抢票”。竞选人团队会向在场的没有明确选举意向的选民以赔笑、套近乎、让烟等方式主动“抢票”，而这些“未被事先安排的选民”多数会碍于乡亲邻里的面子将选票赠送。
再次，采取欺骗方式拉票，即“盗票”。参选人凭借自身文化水平的相对优势，接受或主动要求投票人实施投票委托，并在违背投票人真实意思表示的情况下实施投票的行为。
囿于自身素质与拉票规制的缺失，参选人强烈的拉票驱动力，很容易通过上述几种方式，形成参选人对小姓家族的控制。通过该控制过程，参选人垄断农村选票，并进一步独占农村公共资源。
（三）投票目的的狭隘性
选民的村政参与实际上是比较有限的，而唯一较为有效的参与——投票，又囿于配套机制的不完善存在明显的“授权即失权”倾向，加之选民民主训练缺乏的事实，直接导致选民在投票行为上的短视。
一方面，主体家族选民选举目的的狭隘性。主体家族参选人在当选村政领导后，由于各种原因，并不会从经济上给予家族成员以优待，甚至也会将其视为“统治”对象。但主体家族毕竟居于村政的主导地位，拥有本家族的村政精英，所以其选民的投票目的具有明显的非经济性特征，主要是为“办事方便”、家族与个人荣誉等利己考虑而投票的。另一方面，小姓家族选民选举目的也具有狭隘性。小姓家族因为自身人口数量的局限，很难在村政博弈中赢得职位，这决定了其选举目的具有明显的非政治性特点，其成员选举倾向具有变动性。变动的主要决定因素在于所获得的由竞选者支付的预期收益，比如经济（资源分配）收益和（同村干部）关系收益等。
二、根源：农村拉票行为弊端的由来
本来作为民主选举伴生物的拉票现象在运作中之所以出现了上述问题，根据笔者在×村的调查，主要是由以下原因造成。
原因之一，拉票主体——竞选人文化水平偏低。在我国农村中，包括参选人在内的村民素质普遍偏低，例如在×村调查中显示，竞选人中拥有初高中学历者不足半数。较低的文化水平直接导致参选人在竞选中缺乏规则意识和公共精神，以物质利益为行动宗旨，这是竞选人在拉票过程中不择手段的重要原因。这些因素决定了其作为农村选民代言人应该发挥的作用与价值难以全面发挥，一旦成功当选，也很难真正为群众谋利益。
原因之二，拉票客体——普通选民理性的推动。民主选举如同市场中的交易，行为主体的行动是建立在利益考量基础之上的，作为理性选民，在决定投票之际，也必然会进行成本与收益的比较。从主体家族选民方面来看，一方面，出于家族荣誉与地位的考虑，竞选人与主体选民源于同一家族，共同的集体身份属性将其紧密地联系在一起，从而促使选民在处理对外事务上（家族外事务，尤其是选举）同竞选人无条件保持一致。另一方面，对稀缺资源附属拥有的预期，作为“经济人”的选民在选举本家族参选人时并不是完全没有实际利益上的需求。村政体制决定了村官权力的集中性，而对于村官的接近即意味着对农村支配权的靠近，那么本家族参选人当选村官后，家族选民完全可以凭借血缘关系对村政权力实现附属拥有，从而在村里资源分配中给自己带来好处，自然对于竞选人拉票方式的非法成分不会在意。从某种程度上可以说，农村选举就是一个小姓选民投机于各主体家族参选人竞相拉票之间，实施“中间人”投票的过程，在该过程中，选票也被异化为在各竞选人拉票之间谋取利益、实施政治投机的工具。而工具化的选票和中间人式的投票客观上又反过来为竞选人创造了某种选票市场，在该市场中小姓选民因选票寻租而获得了超过放弃选票和选举“能人”收益的利益，参选人也获得了自己想要的选票［1］。既然在此政治市场中小姓选民也是受益者，他们自然不会成为非法拉票的阻力，而且还会成为非法拉票的隐形助力。
原因之三，法制规范不健全。在我国选民民主训练欠缺的情况下，需要对村民自治尤其是竞选人拉票提出更高的规范性要求。但事实上，我国目前对参选人拉票的规范还相当模糊。首先，争议出现后的法律受理主体偏多，责任不清。《村民委员会组织法》规定，威胁、贿选和伪造选票的受理主体为乡人大、乡政府、县人大常委会、县政府、县民政局五个，相互之间职责不明，必然导致处理混乱。其次，对违规拉票处理过轻，除宣布当选资格无效外，没有追究参选者的其他法律责任，易于造成参选者有恃无恐的心理。再次，对非法拉票方式尤其是贿选没有明确的法律界定，而仅仅是以没有多少强制力的民政部门的通知予以规定。
原因之四，乡镇政府的选择性参与。废除农业税后，代表国家的乡镇政府，在农村经济方面的政策类型，逐步由以三提五统为载体的索取型政策过渡到以各种补贴为载体的支持型政策，乡镇政府也随之控制了农村渴望得到的各种国家补给资源，继续维持了“乡政村治拥有的资源不对称”［2］格局，这种过渡直接导致在经济上由乡镇政府依赖农村演变为农村依赖乡镇政府的现状。对于乡镇政府而言，这种演变恰好弥补了村民自治后乡镇对村政控制力削弱的不利状况，当然在这种情况下国家的补给资源也异化为乡镇政府在农村选举中表达意志并促其实现的工具。乡镇对于自己不满意的村官完全可以以各种理由缓发、扣发甚至拒发补助等手段迫使其辞职或落选，从而通过政策寻租方式选择自己满意的村官。另外，乡镇政府与村官之间的政治联盟特性，使其默许拉票存在。除却支持型的经济政策需要乡镇执行以外，在非经济领域也存在诸如计生、治安、税务“类索取型”政策的执行，政策自身的索取性决定了执行的高难度性，同时村民信息的分散性也决定了“乡镇—村民”政策执行模式的高成本特征，故而村官之于乡镇、村民之间的中介价值就得以体现。通过对支持型经济政策和类索取型非经济政策的执行，乡镇同村官形成了以利益链条（相互需要与支持）为主要内容的由乡镇政府主导村官参与的政治联盟。在该联盟的庇护下，村官地位得以稳固，乡镇政策得以执行。
三、矫治：农村拉票行为弊端的多维应对
在我国实行村民民主自治的背景下，拉票现象作为村民政治自由的表现有其制度上的必然性，同时与拉票密切相关的家族性更是渊源于数千年来所形成的传统文化，其自身有着很强的稳定性，很难通过政策手段在短时间内予以消弭，所以笔者认为对于农村拉票行为的治理对策关键在于规范而不是制止，事实上也无从制止。
第一，要加强宣传教育，努力提高村民民主素质。农村拉票很大程度上是村民缺乏应有的民主素质导致的。一方面，竞选人从自我利益出发，竞选拉票，缺乏民主自治应有的公益精神；另一方面，村民在选举中也并没有将选票视为与自己切身利益密切相关的神圣权利，没有按照应有的贤能政治逻辑来选举能人，而是遵循利益政治路径将选票视为谋取眼前利益的工具，致使参选人得以非法拉票。由此，提高村民政治素质应以公益精神和权利意识为重，提高公民对选票的政治认知水平。
第二，要完善农村财务制度，促进农村财务透明化。遏制非法拉票方式的一个重要途径就是降低参选人对当选后的预期收益，从而内在地阻止或减少参选人对非法拉票的各种形式投入。具体而言，一方面实施农村财务公开，创造条件强化村民对村政运行的监督；另一方面实行农村财务的“离任审计和上任审计”制度，以此作为对村委会考核和监督的一个标准，确保村官“当选时清清白白，离任时清清楚楚”，即使有通过非法拉票方式当选者，也无法谋取私利，致使其拉票投入超过当选收益，从而在制度上制止下一轮可能的非法拉票。
第三，加强法制建设，规范拉票行为。对于财务制度的完善目的在于降低参选人对当选后的收入预期，而通过法制规范拉票行为则是着重于对参选人非法拉票成本的提高，借此使参选人客观上难以承担高昂的非法拉票成本而主动放弃非法拉票。一是整治贿选、暴力等非法拉票行为。一方面，从实体法律方面遏制非法拉票行为，加大对拉票违法行为的制裁。对非法拉票行为尤其是贿选进行明确的法律界定，确定执法的法律依据。要明确规定一个具体的机关来处理选举中的违法行为，防止在执法过程中由于各部门职责不清而引发的相互推诿，加重对贿选违法行为的制裁，甚至可以在相关法律中增设相关罪名，将非法拉票行为正式纳入法律的打击范围，也为将村委会选举纳入诉讼渠道铺平道路。另一方面，公民权利有效实现的基本保障在于救济制度的建立，没有救济的权利是不完整的权利，因此应从司法救济方面保障村民日益提高的公民参与意愿和监督权利，并在此基础上遏制贿选行为。二是明确乡镇在农村选举中的职责。乡镇对于农村选举仍然发挥着重要作用，但乡镇政府作用的发挥并非总出于村选的实际需要，而常常是根据乡镇自身利益进行的选择性参与。纵然二者的根本利益是一致的，但在某些具体形式上是存在差别的，当这种差别演变为现实时，乡镇政府很容易凭借自身政权优势侵犯处于相对弱势的村民利益。因此有必要在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《村民委员会法》中明确乡镇在农村选举中的职责，避免乡镇因成为农村非法拉票的一个间接对象而走向村民对立面的可能，同时也通过法律的规范避免“村委会‘过度自治化’和‘附属行政化’的两种不良村治倾向”［3］，促进农村选举工作的顺利进行。三是组建第三方选举委员会实施监督。投票规则的执行与选举的主持很容易影响甚至决定最终的投票结果，而如今农村选举的主持仍然是由在任者负责，这客观上就为其在主持中徇私创造了有利条件。因此，可以试行组建临时性的第三方选举委员会来主持农村选举，以保证选举的公平性，国内知名的“温岭模式”“青县模式”“蕉岭模式”的重点无不在于强化村民对村委会的监督。本文认为，选举委员会成员可由乡镇代表牵头、联合村内各个家族代表组成，借此将乡镇意见和家族群体利益纳入农村政治运行中，既保证体现上级意见，又可兼顾各家族群体利益，调动村民尤其是小姓家族村民在选举参与中的积极性。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《领导科学》 2014年第1期
(扫一扫，更多精彩内容！)
