摘要：研究目的:现有文献对集体建设用地市场化改革的现实模式选择和路径演化归纳还相对薄弱。本文旨在基于观察不同类型集体建设用地 (包括宅基地、经营性建设用地、公共基础设施用地以及征地) 的市场化改革典型路径的基础上, 探索不同模式在提升建设用地经济效率上殊途同归的共性规律, 为城乡统一建设用地市场提供理论支撑。研究方法:案例分析与比较研究。研究结果:总结了本轮集体建用地市场化改革起点, 刻画了宅基地、征地、统筹和入市4类市场化的典型模式或特殊现象, 并对集体建设用地市场化规律做了初步探索。研究结论:集体建设用地市场化的现实路径是渐进式的“由点及面”的改革, 现阶段改革创新需要关注三类收益分配问题, 政府的规划和收益调节政策是地方探索市场化亟需的基础性规则, 政府还应尽快对市场化中的各项权利开展立法工作。
十八大、十九大以来, 党中央和国务院在一系列的重要决定中都明确了建立城乡统一建设用地市场的任务 (1) 。要求在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的基础上, 让市场在城乡土地资源配置中起决定性作用。围绕中央要求, 各地试点工作深入推进, 探索出很多地方经验[1]。学界在理论探讨上也愈加激烈, 包括对统一市场的意义[2,3]、对市场化可能的负面效应[4,5], 以及理论上构建市场体系的设想[6,7]等。但是, 现有文献在从地方实践入手去理解现阶段集体建设用地市场化的路径选择上还相对薄弱。
现实中很少有地方直接参照国有建设用地市场规则去构建集体建设用地市场规则, 因自然和社会禀赋等“起跑线”不同, 各地推进市场化的做法各异。问题的关键是, 如何理解多样化的设计与市场化这个核心目标之间的联系。为简化分析, 本文主要在新古典主义理论框架下来理解市场化, 即市场化是一种以经济利益 (最大化) 为激励机制旨在实现“物尽其用”的制度设计。基于此理论, 集体建设用地市场化改革的目的就是为了提升土地的经济效率, 而提升效率后引起收益分配、国家安全等问题属于市场机制以外的制度设计, 能够影响甚至决定市场化的制度设计。
本文从如何提升土地经济效率的角度来考察集体建设用地市场化的地方实践, 旨在发现当前市场化改革的一些共性规律, 以更好地理解当前集体建设用地市场化的进程。为此, 本文首先刻画了集体建设用地市场化改革的制度起点, 然后给出关键节点改革上地方的主要做法, 在此基础上讨论市场化实践的共性规律, 以期为建立城乡统一建设用地市场提供参考。
1、集体建设用地市场化改革的起点
改革开放至今, 中国土地市场化改革初步形成了由“6个市场”组成的市场体系 (图1) , 即:4个正式的市场、一个默许的市场 (灰色市场) 和一个被禁止的市场 (黑色市场) 。4个正式的市场分别是农地流转市场、土地征收“市场”、国有一级市场、国有二级市场, 默许的市场是宅基地在农村内部的流转 (不涉及流转给城镇居民) , 明令禁止的市场则是存量集体建设用地直接向城市流转。这也构成了本文讨论集体建设用地市场化改革的起点。
农地流转市场是指农用地“三权分置”下的经营权市场, 在行政上属于农业管理部门的职责, 与国土管理部门不是直接关系, 此处不赘述。农地征收“市场”是目前实现土地在城乡间流转的唯一合法途径[8], 该过程土地由集体所有转变为国家所有, 实质上也可以视为一种市场交易行为, 但这种交易是在非常特殊的“市场”条件下进行的, 即政府对交易的数量 (征收规模) 和价格 (征收补偿标准) 都起决定性作用。国有一级市场是政府将国有土地使用权 (新增建设用地) 初次出让给城市用地者的过程[9]。城市土地一级市场的交易方式可以分为划拨、协议、招标、拍卖、挂牌5种[10], 划拨是一种以行政手段配置土地资源的方式, 其余4种土地出让方式都以市场竞争为导向, 但竞争程度又有所差异[8]。城市土地二级市场是城市土地使用者将其使用权进行二次转让的过程。交易双方按市场规则进行使用权的转让、租赁、抵押等, 交易行为必须符合规划和用途管制并履行一级市场出让合同, 或征得政府同意后调整相应合同条款。目前二级市场中住宅和商铺等经营性用地的二次转让、出租、抵押等比较活跃, 但产业用地 (尤其是废弃、遗留用地) 的交易因为面临国有资产处置、产权复杂、规划管制等原因而相对迟滞。
集体内部流转市场是指农民之间宅基地的交易 (也会出现跨村交易) 。现行法律只允许宅基地在本集体经济组织内部进行交易, 同时强调原宅基地使用权人不得再申请新宅基地。然而, 实践中因地籍、登记等资料不全的原因, 政府无法进行有效监管[11,12], 目前只能通过拒绝产权登记的方式禁止城市居民购买农村宅基地, 以及严格监管农民新建房屋合法合规性。除此之外, 政府对集体内部宅基地流转持默认态度。
存量集体建设用地向城市流转的市场既包括村集体将建设用地使用权流转给外来投资者, 也包括村民将宅基地流转给城市居民。除了试点地区, 此类交易因违反现有法律而被明令禁止。
上述土地市场体系 (尤其是图1右上角的三个市场) 是改革开放以来国有土地市场化改革的重要成果, 业已构成目前中国土地管理中的基础性制度框架内容之一, 既是政府实现国有建设用地资产价值的重要手段, 又为地方政府分享大部分的土地非农转用的增值收益提供了渠道[13,14]。这个过程中, 集体土地资产潜移默化地被这个制度框架再分配, 支持了城镇化和工业化的发展[15,16]。
然而, 随着新型城镇化和乡村振兴战略的提出, 为了让城乡能够等值发展, 让要素能够自由流动, 这种市场体系在三个环节面临巨大的改革压力。首先就是征收制度, 政府“低价征、高价出”让城市享有大部分增值收益, 面临着来自农村和农民的压力;其次是宅基地的市场, 作为农民拥有的资产性收入潜在来源, 如何实现其资产价值, “灰色市场”需要制度化;最后是集体经营性建设用地市场, 如何建立合法合规的市场机制来提高经营性建设用地的经济效率。这三个方面是现有土地市场体系面临改革冲击最大的环节, 也是本轮集体建设用地市场化改革的动因和起点。
2、理解集体建设用地市场化改革的目标
对于集体建设用地市场化改革的核心目标, 不应过分“拔高”。市场化改革能够起到的最核心的作用就是提升集体建设用地的经济效率, 这是市场作为一种治理手段的主要功能。因此, 本文将集体建设用地市场化改革的目标界定为:充分发挥市场价格机制, 优化集体建设用地资源配置, 激励和引导用地主体高效和合理利用土地, 促进土地要素更便捷地流向生产效率更高、经济效益更好的部门。
改革的初始禀赋存在差异, 主体贫富不均、区位条件差异, 造成单一的市场化改革措施只能保证土地资源经济效率提升, 很难保证改革红利在分配上的公正公平, 更难以全面顾及脱贫攻坚、生态环境保护等非直接经济价值。在试点实践中, 地方政府往往采取渐进式的策略, 逐步探索如何提升经济效率, 同时守住改革底线, 关注分配问题和生态环境问题。
根据现行用地分类, 集体建设用地主要包含三个类型, 即宅基地、经营性建设用地和公共基础设施用地。前两类用地的市场化, 与前述图1中灰色市场和黑色市场有关。第三种属于公益类型用地, 本不需考虑市场化, 但当涉及闲置用地盘活时, 也面临市场化改革诉求。另外, 对于传统征地制度, 因涉及新增集体建设用地的市场化, 也颇受关注。上述4个方面基本覆盖了当前集体建设用地市场化进程。
3、宅基地市场价值的显化:用益物权的指标化
长期以来, “一户一宅、面积法定、无偿分配及使用”作为农村宅基地制度的核心机制, 在保障广大农民居者有其屋, 维持农民基本生存权和农村社会稳定方面发挥了积极作用[1]。但这也限制了市场在配置宅基地过程中的作用, 尤其是宅基地用益物权因收益权受限而不完整。
随着宅基地“三权分置”的提出, 推动宅基地市场化的信号也越来越强烈。很多地方通过盘活闲置农房发展乡村旅游、民宿等新兴业态, 配合社会资本自发进入, 成为“三权分置”的典型做法。“闲置农房激活”是以保留宅基地居住功能、房屋区位和形态基本不变、不违反规划和用途管制为前提, 但这种做法并不能最大化宅基地的资产价值——因为没有基础设施配套难以形成规模化, 或面临同质化竞争, 收益面临不确定性。然而, 完全放开宅基地市场允许自由交易, 可能导致农民居住权益受损, 还会影响城镇房地产市场。如何进一步显化宅基地的资产价值?在试点中, 浙江义乌、福建晋江、江苏武进等地探索了一种将宅基地用益物权指标化的做法。
所谓宅基地用益物权指标化是指在农民退出宅基地的前提下赋予农民置换集体或国有土地上一定面积的住宅、商铺、写字楼、厂房或者货币的权利, 将宅基地从有形的实物变为无形的可置换、可交易的权利。宅基地的经济价值将凸显——指标化不仅规避了现有法律对宅基地不能跨集体流转的限制, 更提升了市场主体的竞争程度、客体的灵活程度和市场的覆盖程度, 促进了宅基地的节约集约利用, 激活了宅基地的经济价值。
在用益物权指标化模式下, 宅基地的市场供应主体还是退出宅基地的农民, 但购买的主体已经远远超出本集体内部成员, 扩大到能够购买国有土地上物业的合法主体, 由此提升了需求端的竞争程度, 有利于提升指标的市场价值。宅基地退出变成指标后可以置换高层公寓、商铺、办公楼、产业用房等。这些物业在用途、区位等条件上的改善, 间接显化了宅基地的用益物权和市场价值。另外, 指标如果“不落地”而直接挂牌交易, 意味着宅基地彻底从一种有形的土地变成了无形的权利。进一步消除了区位、基础设施配套条件等影响, 缓解了宅基地交易面临局部弱市场的现象, 从而更有利于宅基地用益物权的实现。
当然, 这类用益物权指标化模式, 往往因为政府需要前期投入大量成本而在可持续性和可推广性上受到质疑。实际上, 对于经济相对发达的地区来说, 宅基地退出节省下来的指标可以用于国有一级市场——这时存在一个隐含的市场, 即用益物权指标化还可以形成一个复垦指标的交易市场。因为国有一级市场的土地价格远高于宅基地的价格, 这种发展权交易的方式, 为宅基地用益物权指标化模式提供了一个可靠的资金来源。
综上所述, 用益物权指标化模式为宅基地的市场化提供了一种稳妥又高效的途径:宅基地并没有直接放开入市, 不逾越现有制度框架, 同时, 这种模式间接地创造了两个市场, 提升了市场化程度。一个是基于宅基地退出后作为农民补偿的置换权益的市场;一个是基于宅基地复垦后的建设用地指标市场。这种模式的本质是借助节约集约利用农村宅基地指标用于城镇建设用地增加, 将城市建设用地开发的增值收益转移了一部分给退出宅基地的农户和农村。城乡之间的增值收益巨大, 使得这种基于权益和指标转移的收益再分配, 能够让利益各方都接受。更重要的是, 利益分配是基于市场机制, 而不再是行政命令方式, 这体现了市场化改革的初衷。
4、征地补偿市场化的探索
对于征地制度的市场化改革, 其本质应该是由市场去决定征收数量和价格。然而, 征地制度与市场机制是冲突的, 征收基于公权力, 市场基于私权利, 两者具有难以调和的矛盾, 这也是地方在试点过程中对“缩小征地范围”难有作为的主要原因。由于现阶段政府还难以放弃征收模式, 因此地方多在“规范征地程序”和“多元化安置补偿”方面做文章。规范和优化程序、探索多元化安置等, 虽然能在一定程度上解决现行征地制度的弊端, 但仍未触及征地市场化改革的核心:价格和数量由市场决定。
西方国家的普遍做法是政府可以行使征收权, 但补偿要参照市场价格 (1) 。反观中国现状, 如果要求政府以市价去补偿, 不仅政府成本激增而难以承受, 还会引出级差地租该涨价归公还是归私的争论[17]。因此, 目前试点大都回避了由市场定价和定量的核心目标。实践中笔者也观察到一些由市场机制决定补偿标准的探索, 比如留用地政策。该政策是国家在征收土地时, 留出一定比例的土地给村集体用于发展集体经济和安置失地农民, 以期为失地农民带来长期稳定的收益。从本意上看, 留地政策是在现行法律规定的征地补偿之外, 地方政府又给农民增加了土地实物补偿。杭州市在留用地政策的市场化方面进行了创新, 该地留用地政策不是直接的土地实物补偿, 而是根据征收面积核算指标留给集体, 当集体有合适的产业项目时再落地使用, 落地可以在规划区范围内选择任意一处国有土地 (即可以超出原村范围) (2) , 用于二三产业 (住宅除外) 。该政策实质上是赋予了集体处置规划区范围内国有土地的权利, 即村集体可以在符合规划的前提下决定一块城镇国有土地的具体使用者和用途, 并获得用地收益。
杭州的做法衍生出一个意外结果, 开发商可以寻求与村集体合作开发, 来绕过地方政府在一级市场上的垄断地位。只要村集体同意合作, 且只要符合规划和履a行了招拍挂的形式, 开发商和村集体就可以通过留用地落地的方式获得意向中的国有土地, 由此也形成了“多主体供地”的局面。截至2014年, 杭州市主城区商业和办公用地的53%都是留用地, 这意味着作为一种变相的供地主体, 村集体通过留用地已经对杭州主城区的商业和办公用地布局产生了重大影响。杭州的案例中, 政府只需决定留地比例, 后续的指标落地、物业价值都由市场来决定。农民集体按照经济利益最大化的原则进行决策, 符合市场化改革的目标, 后续收益远超过传统征地补偿, 是以土地被征后用途为补偿基准的市场定价机制。
5、统筹型市场化改革的现象
随着乡村观光休闲产业和创意农业的兴起, 各种形态的农家乐、民宿等迅速发展, 但由于规划、选址、用地政策等原因, 在发展的同时也给农村土地管理带来了混乱。比如, 设施农用地改变用途经营农家乐, 以“高脚屋”形式规避破坏耕作层发展休闲产业等, 问题的本质在于农村新兴业态与现行用地管理政策的不适应。为此, 很多地方开始探索农村新产业、新业态用地政策创新, 这个过程中出现了一个新现象——不同类型建设用地市场化改革的边界越来越模糊。本文将这种类型市场化称为统筹型市场化, 其中浙江武义县的案例比较典型。
武义县虽不属于农村土地制度改革33个试点地区, 但在探索集体建设用地市场化上走出了一条新路径。2013年前后, 浙江省开展“五水共治” (治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水) , 造成了一些本已硬化的设施农用地闲置, 如何结合乡村振兴战略, 合法合规盘活这些闲置土地, 成为地方改革的目标。在此背景下, 武义出台了农村产业用地新政, 该政策促成了从闲置公益类型用地盘活演变为覆盖不同类型集体建设用地市场化的创新效果。具体做法为:首先, 根据现实需求对农村新产业、新业态用地重新划分为16个小类, 并与现行用地分类进行衔接。然后, 按照产业用地和配套用地两类进行管理。前者需要参照建设用地进行管理, 后者参照原用途地类进行管理。政策创新包括以下4点。第一, 如果产业用地是小于400 m2的单体建筑或小于3亩以下连片开发, 采取“指标单列、先用后销、封闭运行”的做法, 即先进行农转用, 然后通过台账报批完成征收程序。该政策简化了审批程序, 缩短审批时间。第二, 对于需要建设用地指标不多的旅游项目, 采取“点状供地”模式, 在不影响规划布局的前提下, 充分利用闲置的存量建设用地进行供地, 节省建设用地指标。第三, 专门为农村新产业用地预留一定数量的年度计划指标, 解决点状供地确需新增建设用地指标的情况, 实现“增量撬动存量”的效果。第四, 对于村集体经济组织或本村村民自主投资经营的新产业, 可以采取“只转不征”的做法, 保留 (新增或存量) 集体土地所有权。这种情况下集体可以自主经营, 也可以作价入股与外来资本共同经营, 但集体要占主要股份。
以上做法, 既涉及农村公共设施类用地的盘活利用, 又涉及通过新增国有建设用地撬动新增或存量集体建设用地, 还涉及历史遗留用地问题的解决, 更涉及集体经营性建设用地的作价入股以及与外来资本联营, 较大地提升了用地的经济效率, 属于本文讨论的集体建设用地市场化改革的范畴, 也为非试点地区集体建设用地市场化提供了一个新样本。
类似的案例还有:贵州湄潭对宅基地采取“分割登记”, 允许原宅基地的部分面积作为商铺或办公场地转让或租赁入市;福建晋江在征收过程中预留仍属于集体产权的办公楼宇作为征地补偿, 保障集体经济组织可持续收入;绍兴在保障农村集体土地所有权和农民资格权的前提下, 允许农村闲置宅基地和农房使用权的市场交易, 为农村二三产业提供发展空间。可见, 实践中地方开展的一系列创新和改革, 虽然针对的是不同类型的农村建设用地 (甚至是设施农用地) , 但其最终目标都是为了实现集体土地的经济利益提升, 属于统筹型市场化改革范畴。
6、集体经营性建设用地市场化“回撤”的现象
改革实践中, 集体建设用地入市增值收益的分配是焦点之一。很多研究指出集体建设用地价格会受到区位、制度等因素的影响, 可能引发市场化改革的公正、公平问题[1]。只有在区位、基础设施配套、交通通达度等方面有优势的地块才有更好的机会入市, 绝大多数地块面临着“弱市场”的困境。在改革推进的近两年, 集体经营性建设用地市场化似乎出现了“回撤”现象, 政府行为越来越明显。相对于最初“就地入市”, 试点地区 (尤其是东部发达地区) 都在探索“异地调整入市”“合作入市”“统筹入市”等创新做法。
“就地入市”即原址入市, 是最直接的入市方式。而“异地调整入市”, 涉及两个或以上的村集体通过实地或指标交换的方式完成入市, 以解决历史遗留的产权问题 (如“飞地”问题) , 或解决区位较差的土地的入市问题 (一般以“指标交易”实现, 即远郊村将建设用地复垦后的指标卖给近郊村, 由近郊村扩大入市规模, 同时支付远郊村指标费用) 。“合作入市”是更加主动的一种异地调整方式, 即两个及以上的村集体共同将指标用于开发, 既有利于用地规模增加、基础设施配套完善和用地效率提升, 也有利于区位不好的村集体参与入市和分享红利。由于“合作入市”一般由村集体之间自由协商, 交易费用、协商成本较高, 实践中案例较少。“统筹入市”一般由镇级政府 (甚至一些地方是区、县政府) 对辖区内的集体经营性建设用地通过成立国有或集体所有的股份公司统一经营, 不同村集体入股并按股分红。该模式的优点在于, 在镇或区 (县) 范围内实现了分配的公平公正, 通过政府公权力推动实现谈判的低成本。
可见, 集体经营性建设用地市场化改革在不到三年的时间里, 在规则设计上政府参与 (甚至是干预) 的现象日趋明显。表面上看, 是市场化改革步伐的“回撤”, 实际上揭示了市场化改革的一条重要的规律:市场与政府两种手段应相辅相成, 而不是相互替代。
7、集体建设用地市场化改革规律初探
7.1 现阶段市场化制度表象不同, 但殊途同归
上述4种类型的市场化改革表象上是独立的市场化进程, 但制度本质上可以相互转化, 而且当不同市场上边际经济效率提升趋同后, 割裂的市场也会自然演化为统一的市场。
首先, 统筹型市场化的“口子”放大后, 等同于集体经营性建设用地直接入市改革。武义等地的农村产业用地新政, 即开了一个集体建设用地直接入市的口子, 由集体经济组织或本集体村民开发经营, 或与外来资本合营, 可以“只转不征”, 保留集体产权属性。如果允许无论何种主体经营都可以“只转不征”, 就与直接入市一致了。第二, 留用地政策中留地比例如果升高到100%, 则等同于集体建设用地直接入市, 且此时的集体建设用地真正实现了与国有建设用地“同权”, 也意味着村集体获得用途改变后的完整使用权, 此时政府可以收取调节金来分享收益。实际上, 留地比例和调节金收取比例在本质上是一致的, 都决定了集体与国家在增值收益共享上的比例。第三, 由于多针对近郊区的农村, 宅基地用益物权指标化可能会遭受现实中的批评。但如果动态来看, 随着近郊区农村退出和集聚后, 城镇化边界外扩, 目前的远郊村即未来的近郊村, 如果城镇化需求依然存在, 则目前的远郊村同样可以采取类似的指标化的做法, 实现宅基地的市场价值, 这个过程会最终进入一个均衡状况, 这个均衡是由城乡建设用地市场均衡来决定的。此时, 宅基地用益物权的市场边际价值与其节省指标用于国有一级市场上的边际价值相等, 宅基地的市场化与经营性建设用地市场化的边际价值也相等。
7.2 市场化改革成效必须有产业实际需求拉动
无论是试点还是非试点地区, 一个共性的规律都是基于产业的实际需求。凭空创造的市场化, 即使规则再完善, 其市场化也不一定有好的效果。湖北沙洋县是2010年集体建设用地流转的省级试点, 虽然参照国有土地出让制度构建了集体建设用地流转制度, 但由于沙洋是传统农业县, 集体建设用地很难获得市场青睐, 流转制度最终只是“空制度”[1]。而浙江德清县, 在改革后一年半时间就有81宗土地入市, 其背后是集体建设用地上大量的产业用地需求在支撑[18]。
7.3 市场需与政府相辅相成, 实践中政府对市场有收紧约束的趋势
市场需要政府, 不仅仅是因为市场难以解决外部性问题, 更是因为在交易过程中, 政府有时比市场成本更低、效率更高。比如在“合作入市”上, 自发的协商面临过高的成本而很难实现。浙江德清东衡村最初计划由8个村集体合作开发以实现较大规模的地块入市, 但是因为协商和交易成本太高, 最终由资本的入股合作代替了最初的以地入股合作的设想[18]。这也解释了在一些试点区出现国企来经营集体土地 (比如和林格尔的留用地托管公司、义乌的集体土地专营公司等) , 甚至有些试点区还组建事业单位来推进统筹入市 (比如南海的集体土地整备中心) 的原因。另外, 市场化改革从无到有, 政府最初的态度多以鼓励为主, 但是随着改革的深入, 政府则越来越谨慎。在绍兴的闲置农房激活计划中, 国土部门对一些超出政策范围的行为从最初的默许, 演变为后来的严格规范, 从用地分类、规划管控、基础设施配套等方面提出更多的要求a。杭州的留用地政策近年来也开始编制专项规划来规范留用地落地。这些现象都表明, 市场的一些负面效应开始显现, 为了避免风险, 政府开始约束收紧。
7.4 收益分配比效率提升更重要, 决定了市场化的实际路径
政府虽然看重“蛋糕”能做多大 (即经济效率) , 但更看重“蛋糕”怎么分 (即收益分配) 。在集体经营性建设用地入市上, 虽然就地入市最符合经济效率 (成本低、效益高) , 但很多地方依然要求推进异地调整、合作入市或者统筹入市。浙江义乌在综合了北京大兴、上海松江和广东南海经验的基础上, 成立集体土地运营公司, 开始探索以镇街为单位的统一经营, 其主要目的就是为了平衡不同区位土地增值收益的巨大差异。
8、研究结论与政策启示
本文对现阶段集体建设用地市场化改革进行了全面观察, 总结了不同实践路径的共性规律, 这些地方实践有助于理解中国特色的城乡统一建设用地市场的演进。
8.1 集体建设用地市场化是由点及面的改革, 城乡统一建设用地市场需要长期演化形成
通过实践观察, 无论是从宅基地、存量经营性建设用地, 还是从闲置的公共基础设施用地入手去设计市场化模式, 都可以推动农村地区建设用地的市场化进程。随着不同路径的市场化改革的深入, 各类建设用地的经济效率在边际上会趋同, 那时城乡统一建设用地市场自然就会形成。这个过程是长期的, 路径是由点及面的, 最终演化成为城乡统一的市场。因此, 对于现阶段的国家战略来说, 不一定要马上推广“可复制”的试点经验, 相反由地方自己探索合适的路径, 中央提供合适的制度环境, 是一种可行的战略选择。
8.2 市场化改革路径受三类利益分配难题的影响, 效率之余需重点回应分配问题
改革实践中地方选择何种路径, 受到三类利益分配的影响。第一类是城乡之间的分配, 第二类是不同村集体之间的分配, 第三类是单个村内部的分配 (1) 。城乡之间的利益分配决定了集体建设用地改革的现实路径。宅基地、征地、公益用地或是经营性建设用地, 本质上都能够实现从城市向乡村转移收益的效果, 差别就在于分配比例上的区别。这是决策者主观的决策, 决定了市场化现实路径的选择。第二类和第三类的收益分配, 是第一类收益分配“衍生”的问题。农村整体收益提升了, 还会面临内部的分配。为此, 市场化改革还需要关注如何去除区位等条件的影响。用益物权指标化、合作或统筹入市、留用地指标化等都属于消除区位等条件影响的做法, 让不同集体和村民都能够相对公正公平地共享政策红利。
8.3 政府需为市场保驾护航, 亟需出台基础性规则
秩序是市场化改革的基础。改革初期对各种探索的鼓励与支持是必要的, 但更需要及时保障市场秩序。这涉及两方面的公共政策, 一是编制专项规划或直接纳入空间规划, 二是出台合理的增值收益调节政策。村庄建设用地总量控制、空间用途管制、指标落地专项规划等都属于这类基础性规则。同时, 还需要合适的收益调节规则, 可采取调节金或税的形式。
8.4 土地权利的立法保障, 是市场的前提, 更是弱势群体参与市场化的基础
为了切实保障农民利益不受损, 最合适的方式是赋予农民法定的权利。不仅是因为产权是市场化的前提, 更是因为法定的产权是保护弱势群体的最佳手段。所有权、资格权和使用权“三权分置”的提出, 不仅是市场化的前提, 更体现了保障农民权益的“妙笔”。因为有了资格权, 农民将能够也必须参与市场化的设计和运行。法定的农民资格权将受到市场的尊重。对于诸如指标化的市场化改革做法, 也可以考虑建立法定的“发展权”来保障此类交易的秩序和农民利益。义乌市对“集地券”展开的统一登记发证属于此类尝试。
作者单位： 浙江大学公共管理学院 浙江大学土地与国家发展研究院
中国乡村发现网转自：中国土地科学2018年08期
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