任平:农村宅基地三权分置改革的实现路径探讨

[ 作者:任平  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-07-11  录入:王惠敏 ]

2018年1月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出:完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。乡村振兴的核心是产业兴旺,宅基地“三权分置”是实现农村产业振兴的要素保障,是盘活农村闲置低效用地的重要抓手,是提升农村集体经济组织收益的重要途径,是增加农民可持续财产性收入的重要政策突破口。

一、农村宅基地利用的案例与现实困境

案例1:四川新都区斑竹园镇三河村“刘家祠堂”村落自主改造利用模式。新都区位于成都北部区域,相距20公里左右,三河村与新都城区相距8公里左右。居民住宅以此刘家祠堂为中心分布在四周,农家院落和周边高大乔木、竹林、河流及外围耕地等自然环境有机融合,形成的农村居住环境形态,是典型的川西林盘。“刘家祠堂”院落总占地面积350亩左右,其中宅基地面积150亩左右。 “刘家祠堂”成立村民自主改造委员会,以养老产业为主进行招商,形成水果农场、蔬菜农场、养老产业、文化产业四大板块,规划集中居住区80亩,对林盘、道路进行综合整治,建设150亩养老院,整个院落建设用地不增加,不占用耕地。村民与招商企业联合开发经营养老院,共同入股分红。

案例2:四川邛崃市道佐乡灾后重建为平台的宅基地退出模式。邛崃市位于成都市平原西南,山区、丘陵、平原区各占1/3,“4·20”芦山地震造成道佐乡1199户、4142人受灾,属于重灾区。在道佐乡灾后重建过程中,农户可自主选择房屋只拆不建模式,宅基地按30万元/亩的价格进行补偿(指标35万元/亩挂钩到成都一二圈层,5万元用于宅基地复垦和基础设施配套建设)。但是并不是所有农户都可选择这种方式,选择的农户必须具备两个条件:一是必须在城镇有户主名字的房产证;二是签订承诺书,不再申请宅基地。选择完全退出宅基地的农户进城后其原有的承包地经营权、林权、集体股权等不变。

案例3:四川省阆中市农户自住与经营并存的宅基地利用模式。阆中市是四川省南充市所辖县级市,位于四川盆地北部,嘉陵江中游。阆中市沙溪街道办廖某家共有6人,自家宅基地临近小学,面积近200平方米,目前新盖了三层住房,一楼作为底商出租,二楼自己居住,三楼住房对外出租。沙溪街道金鼓村村民马某为了方便小孩读书,欲购买廖某三楼住房一套,按照当前的政策无法实现,只能私下交易,但彼此都没有法律保障。这对廖某来讲,在自家宅基地满足全家居住需求的基础上,期望多余住房能够合法交易;而对于马某来讲,期望能够购买廖某家一套住房,既满足自家小孩上学,又有产权证保障合法权益。

基于以上案例分析,有以下几个特点:一是农村宅基地利用改革的现实需求是十分迫切的;二是都是在满足农户“住有所居”基础上,对宅基地原有利用方式的变革;三是均能够为宅基地使用权人(农户)增加收益。三个案例面临的共同困境是:能否合规合法地实现,宅基地所有权人、资格权人、使用权人权益是否都能有法律保障?同时,从乡村振兴的角度来看,乡村产业发展既有现实需求,又有客观市场,但是乡村产业振兴却出现“一边捆着草,一边饿着牛”的尴尬局面。农村宅基地“三权分置”改革最大的意义就是破解了“一边捆着草,一边饿着牛”的困局,打通了“牛吃着草”的通道,“牛能吃着草”就应当是实现乡村振兴战略的最佳状态。同时,也有效解决了以上三个案例所描述的农村发展问题与土地利用面临的困境。

二、宅基地“三权分置”权利流转的范围与途径

一直以来,全国各地对农村宅基地改革探索从来没有停滞过,如重庆“地票”模式、成都温江“双放弃”模式、浙江嘉兴“两分两换”模式和天津“宅基地换房”模式等。但从国家层面来讲,对宅基地管理制度改革仍然十分谨慎,特别是在宅基地流转等关键制度上仍采取“稳中有进”的态势。结合我国当前农村经济社会发展的现实条件,宅基地对于大多数农民来讲仍具有基本居住保障功能,严格规范宅基地管理十分必要。因此,宅基地从“两权分离”到“三权分置”,增设了资格权,有效避免了宅基地使用权“一退了之”所带来的系列风险。

1.资格权为宅基地流转增加了“稳定器”

在“三权分置”的制度设计下,落实所有权和保障资格权的作用是保持稳定,维护农村社会传统结构及人地关系的稳定性,底线是保证农民“户有所居”;放活使用权是改变社会经济结构,激发乡村振兴活力,实现农户财产性权益。

资格权流转应该限定范围。就现阶段来讲,有必要将宅基地资格权限定在本集体经济组织内部,农户有权通过转让、互换、出租方式在本集体经济组织内流转宅基地资格权并获得一定收益。

资格权退出必须设定条件。退出资格权就意味着宅基地权利的完全退出。对农户退出资格权,不能“想退就退”,更不能“随心所欲”,必须设定严格的退出条件:一是农民在城市里有稳定居住和稳定就业,具有农户名字的房产证或不动产证,二是承诺退出之后不再申请新的宅基地。

2.“三权分置”突破了宅基地流转范围的制度障碍

过去宅基地的流转范围限定在本集体经济组织内部,这种限定实质上等同于不让流转,也无法流转,因为本集体经济组织成员基本都有宅基地。

适度放活宅基地使用权内涵。适度放活宅基地使用权,包括允许农户通过转让、互换、继承、出租、抵押、入股等方式流转使用权,但是转让、互换等只能限定在本集体经济组织内部,出租、抵押、入股、继承可以在本集体经济组织以外进行。

扩大宅基地使用权流转范围。宅基地使用权流转范围扩大,为城中村、城边村、乡村旅游资源丰富区的宅基地利用带来了新的机遇。不论是自主开发建设经营还是合作开发经营,都为休闲农业、乡村旅游、农村电商、农产品加工、物流仓储等产业发展带来了用地保障。但是,现阶段放活使用权必须要做到“三个严格限定”,即期限、用途和产业形态,尤其要设定产业发展的“负面清单”。

三、宅基地“三权分置”改革的风险与制度供给

1.“三权分置”改革风险评估与管控

“三权分置”改革存在以下风险:(1)红线突破风险,“三权分置”能否坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条红线?(2)规划失控风险,“三权分置”会放大利益增长空间,在利益驱动下是否会导致规划失控?(3)权益分配风险,“三权分置”会形成新的利益格局,利益失衡是否会导致更大的社会矛盾?这些风险都需要从制度层面进行管控和规避。

2.“三权分置”改革的政策衔接与配套

建议界定超出标准的宅基地为经营性建设用地可入市流转。按照宅基地使用面积标准,将农户现有宅基地面积超出标准部分划定为农村集体经营性建设用地,在符合地区土地利用总体规划、产业发展规划的前提下,允许这一部分经营性建设用地进行流转,允许其转让、出租、入股等。

建议细化宅基地确权登记。将具有商住功能的宅基地确权为商住型集体建设用地,并可以进入市场,具有出租、转让、抵押等基本权能。

建议改革现行增减挂钩实施机制。除传统的增减挂钩实施机制外,新增以县域或者镇域作为增减挂钩项目区的实施机制,允许完全退出或部分退出宅基地的指标纳入县域或者镇域指标“蓄水池”,在达到一定规模后,整体打包成增减挂钩项目进行流转使用。

毫无疑问,“三权分置”是农村宅基地制度的重大改革与创新。但是任何一个制度构建和良性运行,不仅仅取决于制度本身,更重要的是制度运行的环境。因此,一项好的制度设计,必须有相应的制度供给和政策配套来保证其实现的稳定性和持续性。


   中国乡村发现网转自:中国土地科学 微信公众号(原创)


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