一、问题的提出
政策文件、地方实践和理论研究将农民集体、农村集体经济组织和村民自治组织尤其是前两者等同混用的情形大量存在。本文从解释论角度，详细梳理政策、实践与法律规定中关于集体土地所有权归属主体的不同理解和认定，重点分析农民集体与农村集体经济组织主体混同产生的历史根源和现实原因，进而明晰集体土地所有权归属主体的法律定位，并试图寻找农民集体行使所有权的路径。
二、集体土地所有权归属主体的政策分析
农民集体是一定农村社区范围内的成员集体，具体包括乡、村和村民小组三种基本社区单位的农民集体，农村集体经济组织和村民委员会则为代表农民集体行使所有权的组织。但是，政策文件及地方实践却是另一幅景象。
2010年中央“一号文件”将集体经济组织作为集体土地所有权的主体。该文件要求把农村集体土地所有权证确认到“每个具有所有权的农民集体经济组织”。但是，同时又规定农村宅基地和村庄整理后节约出来的土地“仍属农民集体所有”。为了贯彻该文件精神，国土资源部联合其他部门先后发布了“国土资发〔2011〕60号”和“国土资发〔2011〕178号”两个文件。令人费解的是，这两个文件分别规定以集体经济组织和农民集体作为集体土地所有权的主体。2011～2017年历年中央“一号文件”均未直接涉及集体土地所有权主体问题。
纵观2010～2017年历年中央“一号文件”关于集体土地所有权归属的规定，可归纳出以下内容：其一，集体土地所有权的归属主体不一。2010年中央“一号文件”将其规定为“集体经济组织”，而国土资源部文件则分别规定为“集体经济组织”和“农民集体”两类主体，2014年中央“一号文件”又有集体土地所有权在“村民小组”的表述。其二，集体经济组织的功能定位存在差异。集体经济组织由2010年中央“一号文件”规定的集体土地所有权主体，演变为2013年、2014年文件中的集体“三资”运营管理者，再转变为2015年、2016年文件中对“经营性资产”进行股份合作制改革的限定主体。其三，产权股份合作制改革的财产范围不同。2013年、2014年文件笼统地鼓励进行农村集体产权股份合作制改革，但并未明确具体是何种财产；2015年、2016年、2017年文件则将其明确限定在集体“经营性资产”范围内。
三、集体土地所有权归属主体的实践探索
笔者查询国土资源部网站关于集体土地所有权确权登记工作的报道，发现不同省份登记的集体土地所有权主体不尽相同，甚至出现同一省内登记主体也不相同的情况。具体可分为以下三种情形：其一，以农村集体经济组织为集体土地所有权的归属主体，如广东省、湖北省、青海省。其二，以农民集体为集体土地所有权的归属主体，如浙江省宁波市、江西省乐安县和黑龙江省哈尔滨市。其三，既规定农村集体经济组织又规定农民集体为集体土地所有权的归属主体，如浙江省、河南省。
地方实践在落实集体土地所有权归属主体时存在如下共通性问题：其一，缺乏统一明确的文件指导。其二，茫然于历史与现实之间的承接与转变，误将农民集体等同于人民公社时期的集体经济组织。其三，未能彻底厘清农民集体和农村集体经济组织的法律关系。《物权法》第59条和第60条明确了农民集体对集体土地的所有权主体地位，对农村集体经济组织的代表主体地位也予以确认，但并未明确廓清两者关系。《民法总则》第99条也未对特别法人的“特别”之处，尤其是与农民集体之间的关系予以明确说明。
四、农村集体经济组织与农民集体主体混同的原因
其一，历史根源。农民集体概念的雏形来源于1986年颁布的《民法通则》，即“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有”。1998年8月修订的《土地管理法》首次明确提出“农民集体”的概念。2007年《物权法》将农民集体所有的财产范围扩大到“不动产和动产”，农民集体正式成为中国法律规定的农村集体生产资料的所有者。而人民公社体制解体后，“三级所有”语境下的农村集体经济组织逐渐转型为生产经营组织，政社分开下的村民委员会等基层自治组织承担了原有集体经济组织的部分职能，但原属于人民公社集体经济组织的所有权由谁继受并没有明确的答案。即便法律规定了农民集体这一新型主体，农村集体经济组织仍能与其莫名地产生“等同”关系，引致了法律表达和地方实践中的混乱。
其二，现实原因。将农村集体经济组织等同于农民集体并进行法人化改造，似乎能够“圆满”解决改革需要的法律供给问题。但是，此种路径却陷入违反《宪法》或者违反《公司法》的窘境，因为将集体经济组织当作集体土地所有权主体并进行法人化改造后，集体土地所有权将成为集体法人的责任财产，面临对外承担责任的可能，这与集体土地所有权不得转让的《宪法》规定相冲突。为了避免此种风险，的确可以基于《宪法》禁止土地所有权转让的规定和政策上的考虑，禁止集体土地所有权成为集体法人对外承担责任的财产。但是，此种禁止性规定明显违反了法人以其全部财产对外承担责任的规定。
无论采取何种路径解决上述问题，都应当坚持“《宪法》的公有制红线不能动”“法律的基本原理要遵守”“改革的实践需求要回应”这三大前提。政策文件和地方实践将农村集体经济组织与农民集体混淆使用，不仅违背了《物权法》和《公司法》的相关规定，也触及中国《宪法》规定的公有制政治底线，因为明确农民集体的集体土地所有权主体地位是“坚持农村土地集体所有以及体现我国社会主义国家基本制度的必然要求”。
五、集体土地所有权归属主体的再认识
其一，农民集体是集体土地所有权的唯一主体。根据法律文义解释及历史解释方法，针对集体土地所有权的归属，只有农民集体才是唯一的主体，农村集体经济组织和村民自治组织只是农民集体的代表主体。农民集体与农村集体经济组织在组织形态、历史渊源、功能定位均有不同，农民集体与村民自治组织在法律性质、财产范围、功能地位、组织形态诸方面也存在差异。
其二，农民集体具备实质意义的所有权主体资格。集体所有权是“与近现代个人所有权相邻但又相区别的社会化所有权”，它是一种以保护权利客体而非主体自由意志为出发点的所有权类型。相较于国家所有权和个人所有权，农民集体所有权是符合中国“三农”现状的现实选择。基于农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革愿景，稳定农户承包权与放活土地经营权，仍然要以坚持农村土地集体所有权为前提，这“从政策视角发出了着力打造集体土地所有权制度的先声，说明农村土地法律制度中‘重利用、轻归属（所有）’的制度体系开始消解”。
其三，农民集体行使所有权的可能路径。农民集体享有的财产或资产，大体可以划分为集体资源性资产、经营性资产、非经营性资产三大类。农民集体作为集体资源性资产的唯一所有权主体，对集体资源性资产享有除转让之外的所有支配权能，该类资产的所有权原则上不可转让。针对集体非经营性资产，可由村民委员会等基层自治组织基于对内管理服务的需要代表农民集体行使所有权，该类资产主要用于集体公共事业。针对集体经营性资产，可由农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，对外独立自主进行经营管理。原因在于：一是农村集体经济组织或村民自治组织代为行使农民集体所有权，是由农民集体的群体性特征决定的；二是《物权法》赋予了农村集体经济组织代表农民集体行使所有权的可能主体资格；三是农村集体经济组织负责集体经营性资产的经营管理并代表农民集体对外行使所有权是其职责所在；四是《民法总则》赋予了农村集体经济组织对外独立经营集体经营性资产的特别法人资格，各个地方可根据当地农村经济发展状况，对农村集体经济组织灵活定位。
六、结语
农民集体作为法律明确规定的农村土地所有权主体，不仅是符合中国“三农”现状的理性选择，也具备实质意义的所有权主体资格。在未来《民法典》分则编纂中应当厘清农民集体、集体经济组织、村民自治组织三者不同的法律地位。只有坚持农民集体的农村土地所有权主体地位，才能厘清农民集体与其代表组织之间的关系，也才能协调公有制的政治红线、现行法律的规定和改革实践的需求。需要强调的是，在农村土地“三权分置”改革及农村集体产权改革的背景下，农村集体经济组织的重要性日益凸显，尽管它不享有集体土地所有权，但这并不影响其行使集体经营性资产的经营管理权能。
作者单位：重庆大学法学院
中国乡村发现网转自：《中国农村观察》2017年第6期
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