【摘要】农民集体土地所有权的性质决定了管理权能是集体土地所有权的必要权能，该管理权能包括集体成员的民主管理、民主监督和集体组织的执行管理和监督管理。在涉及集体土地所有权的立法中，应当明确将管理权能规定为集体土地所有权的权能，并从管理权能的内容、管理权能的行使等各个方面作出完善的规定，使集体土地所有权管理权能的行使有法可依。
【关键词】集体土地所有权 管理权能 管理权能行使
依据列举具体权能的所有权定义方法，所有权一般具有占有、使用、收益、处分四项权能。在个人的私人所有权中，所有权主体直接依据自己的意志就能实现对所有物占有、使用、收益和处分的权能，而在农民集体土地所有权中，由于主体的群体性，主体如何形成权能行使的意志，以实现对集体土地的占有、使用、收益和处分，这实质上就是管理权能的问题。但在学界研究中，受所有权一般定义的影响，对管理能否成为集体土地所有权的权能还缺乏认识或者存在争议，本文的价值就在于创设集体土地所有权的管理权能范畴，对管理成为集体土地所有权权能的依据、管理权能的内容、管理权能的行使等问题加以探讨，以期对集体土地所有权理论和制度完善有所裨益。
一、管理成为农民集体土地所有权权能的依据
(一)集体土地所有权的管理权能的理论依据
1.管理权能应是所有权的固有权能
在对所有权采权能列举主义的定义方法时一般仅列举占有、使用、收益、处分四项权能，不列举管理权能，以至于有的人认为管理不是所有权的权能。所有权一般是指私人所有权，而对于私人所有权来讲，私人可以直接占有、使用、收益和处分所有物，以行使所有权，所以不必把管理列举为独立权能，但这并不意味着管理不是所有权的权能。
所有权在本质上是所有人对自己物的支配自由。所有权最一般的概念就是私人对自己所有的物的自由支配，因此只要表述了占有、使用、收益和处分的权能就能表达所有权的概念，因为支配的自由是由所有人自己的意志产生，所有人也对其所有的物进行管理，例如改良、维修、保存等，但其从属于占有、使用、收益的基本权能，没有独立表明管理权能的必要。但是，如果采取二人以上的共有，无论按份共有或者共同共有，在所有权行使中则有管理的必要，对所有权的行使或多或少需要所有人之间的协力。因此，共有制度就要规定共有人对共有物的管理关系。管理共有物即是共有人共有所有权的权能。例如，在合伙关系中，合伙财产为合伙人共有，合伙人对合伙财产的运行，即合伙事务，就有管理的权利，有推举合伙管理人或者被推为合伙管理人的权利，对管理人的管理有监督的权利等。法人所有权是人格化的社团的财产或者财团的财产，因此，就有法人的治理结构和财产管理规则，离开了管理的权能法人财产所有权无从行使。再如，在建筑物区分所有中，建筑物区分所有权是众多业主对建筑物专有部分的专有所有权与对共用部分的共有权的结合，由此必然产生对建筑物区分所有之管理，有业主大会、业主管理委员会等管理机构和管理职责的发生，业主大会、业主管理委员会行使的管理权能就是建筑物区分所有的管理权能。关于共有人对共有财产的管理、建筑物区分所有人对区分建筑物的管理，《物权法》在有关条文中都表达了管理权能的内容。只是我国的民法学理论没有从所有权权能范畴认识这一问题。因此，我们不能因为所有权的定义中一般只表述占有、使用、收益和处分权能，不表述管理的权能，就否认在共有权、农民集体所有权中管理权能的存在。
“在一切法制中，物的所有权通常包括对物的享用和经营管理的权力。”我国台湾地区学者郑玉波指出：“盖共同所有，其收益权能以分属于各共同所有人为常，而管理权能，则或多或少总以共同所有人之协力为必要，因而此两种权能，形式上即显示出其分离状态。”日本民法学家我妻荣教授对这一问题早有明确的论述。他指出：“如对所有权的内容进行实质性考察，则其中包含，标的物的管理权能——决定如何维持和改善标的物、采用何种方法进行收益或者如何进行处分等权能——与来自标的物的收益权能——以获得标的物产生的现实利益作为自己收益的权能——这两方面的权能。这两种权能，在单独所有的情形下，虽然并未被人们如此明确地意识到，但在共有的情形下，则清晰地显现出来了。这是因为，即使在共同所有的情形下，收益权能通常虽然分属于各共同所有人，但由于管理权能，或多或少地需要全体共同所有人的协作，因此，收益权能与管理权能，在形式上也显示出其相分离的状态。”在一个人私人所有的情况下，对所有物的占有、使用、收益和处分，其实为实现所有权之利益目的的理性管理活动，如何占有、如何使用、是否收益、是否处分都是自我管理的活动，其意志形成的过程是“自己跟自己商量”的决定过程，因而意识不到管理权能的存在，管理就渗透在占有、使用、收益、处分权能的行使过程中，因而是潜在的，它并不是没有，只是没有必要在法律上表述。
在共有关系中共有人对共有财产必然会产生许多共同事务，因此就有共有人对共同事务的管理，例如家庭共有中，对家庭共同事务的管理，合伙共有中对合伙事务的管理和执行，建筑物区分所有中区分所有人对共同部分的管理等。因为这些都是共有的特殊问题，所以不需要在所有权的一般定义中列出管理权能，但在家庭共有、合伙共有、建筑物区分所有中都有关于共有人对共同事务管理的规定，共有人之所以能够管理共有财产就是基于其共有权，因此，我们说管理共有事务是共有人所有权的权能。
古代日耳曼社会，“在实行耕地轮流调换耕作时期，土地属于全体村民总有，村落以住民全体之资格，对土地具有管理处分之权能，住民只以其有之住民资格，对村地有其个别利用之权能而已。当时对土地之所有关系，分为住民总有体之村落之管理处分权能，与团员之村住民之利用权能。而两权能再加以组织的结合，乃形成对土地之所有关系。”到后来的马尔克公社的土地所有制可以说是自由农民(公社社员)的土地占有制。在这种制度下，“分配给各个家庭的土地已经固定下来，不再像塔西陀所记载的那样定期分配，但各家庭只有使用、收益权，而管理权、处分权仍属公社，例如，由于普遍实行‘二圃制’或‘三圃制’，每户社员都必须服从公社关于休耕地、现耕地的安排。公社对土地的管理和处分也应在公社民众大会上得到全体社员的同意……”可见，日耳曼法土地所有权是村落或者公社的集体公有制的土地所有制度，在这一土地所有关系中村落全体住民集体享有对村落土地的所有权，村落集体享有对土地的管理处分权能，村内集体成员家庭享有对土地的使用、收益权能。农民集体所有类似于传统的日耳曼村落共同体的总有形态，在日耳曼总有关系中村落共同体拥有对土地的管理、处分的权能，而作为村落团体成员的个人则享有对土地使用和收益的权能。因此，管理作为所有权的权能是有法律历史渊源的，并不是生造的。
管理权能与占有、使用、收益和处分权能是密切联系的，都是所有权行使方式的表现，但也是可以分开的不同权能。法律将所有权定义为所有人对自己的物的占有、使用、收益和处分的权利，也并不意味着所有权仅仅是这四种权能的简单相加，是这四种权能对物的封闭支配，相反，为所有权目的实现所必须的各项支配手段都可以成为所有权的权能。如意大利现代罗马法学家彭梵得认为，权利的本质是受法律保障的在外部世界实施行为的权能。他指出：在法确定的限度内或者说应当具备法定条件时，人的活动是自由的，国家保护它不受任何侵犯。一切受保障的、在外部世界实施行为的权能也叫做法权(ius)。可见，权能只是权利本质的外化形式，是法律保障权利主体于外部世界实施行为的可能性。权利的本质是法律保障主体依法实现利益的意志自由，主体依照法律规定的条件和限度，按照其自由意志实施实现利益的行为就是权能，权能是权利本质的表现形式。权能就是主体依据其享有的权利实施各种外部行为的可能性。主体依据权利实施的行为都属于权能的范畴。所有权的权能是所有权的内容或者构成要素，其本质是所有人为实现其所有权的利益目的所能采取的手段，权能最大的特点就是其行使性。也即是说权能就是权利行使的方式。所有权的行使就是权能的行使，管理是主体依据权利为实现其利益所采取的行为，当属权能范畴。
当我们论及共有关系中的管理、建筑物区分所有权中的业主管理，以及日耳曼总有中的村落的管理权能时，一般不会有人以所有权的一般定义中没有列举管理权能而否定之，那么有什么理由否定管理权能是集体所有权的权能呢？对于集体所有权来讲，由于其主体是本集体成员，具有群体性，那么众多的集体成员如何实现集体所有权的目的呢？就必然涉及管理的权能。
2.农民集体土地所有权的管理权能产生于集体所有权的本质规定性。
农民集体所有权是农村一定社区的成员集体对依法属于本社区所有的土地和集体积累财产不可分割地共同所有，其目的是要实现集体成员的利益，为集体成员提供基本的生存保障和福利，在本质上是集体成员的集体意志和利益的反映，是在集体成员不可分割地共同所有的基础上重新实现的集体成员的个人利益，是成员的集体意志和利益与集体成员个人意志和利益的有机统一。农民集体具有自然共同体的性质，土地对农民仍然具有生存保障的功能。集体所有权主体的群体性，所有权行使意志的民主性，利益目的实现的集体公共性和对集体成员的普惠性，所有权客体的不可分割性，都决定了集体所有权具有管理的权能。集体所有权的管理权能是集体所有权主体为实现集体所有权的目的对集体所有的土地和其他财产的占有、使用、收益和处分依法所做的处置安排，包括集体成员的民主管理和监督，集体成员民主选举的集体经济组织或者村民委员会等管理和监督组织的管理和监督。
集体所有权要实现集体成员对属于本集体的土地和财产的共同所有，把集体成员的意志和利益体现于集体所有权的权能行使中，实现集体成员的利益。在这个过程中有大量的集体公共事务，体现为集体的公共利益。例如，农村公共物品的供给，为农民集体成员提供公益和公共服务设施，对这些设施和服务就需要管理。对集体的土地和设施改良、维护就需要管理，例如土壤改良、农田基本建设、病虫害防治、水利电力设施维护等。对集体利益如何分配实现于集体成员，也需要分配的管理。集体为了实现集体财产的保值增值，也要以集体资本经营、投资，就需要经营管理，需要集体资产和财务的管理。因此，集体财产管理是客观的需要。集体所有权的管理权能是通过管理活动对集体所有权的行使，属于集体所有权的权能。
管理权能为集体所有权目的实现所必须，管理权能涉及对集体所有物的占有的管理、使用的管理、收益的管理、处分的管理，与这些权能都密切相关，没有管理，集体所有权的占有、使用、收益和处分的权能无从行使、集体所有权的目的无从实现。通过管理实现集体所有权的占有、使用、收益和处分权能，但管理并不等同于占有、使用、收益和处分。在占有、使用、收益和处分之外仍然有管理权能的独立存在，管理是与这些权能并列的权能，因为管理本身并不是占有、并不是使用、并不是收益或者处分。管理权能就是关于如何占有、使用、收益和处分的权能，它是占有、使用、收益、处分的基础，是作为多数人的所有权主体意志形成的权能，占有、使用、收益和处分是按照管理的内容进行的，是管理的结果。例如，经集体成员的民主决策通过集体土地的承包方案，经集体组织的发包，集体成员承包了集体所有的土地，以其承包经营权占有、使用、收益集体土地。在这里，集体成员对土地承包方案的通过是集体成员的民主管理，属于管理权能；集体组织对发包方案的实施完成，在集体土地上为集体成员设定了承包经营权，属于集体土地所有权的处分权能。在这里管理与处分的界限在于发包方案的制定和通过是集体所有权主体内部的共同行为，而发包是集体主体与承包人之间的外部的行为。当然管理行为也可以是外部的，例如在承包人承包期间对承包人承包经营的管理，监督其不得荒芜土地、不得非法经营就是管理权能的行使。
集体土地的收益权能与管理权能也是既相互联系又可以明确区分的。例如，在集体成员家庭承包经营期间，集体不收取承包费，也就是不行使收益权能，但是如果要举办集体公益事业则要按照“一事一议”原则由集体成员民主议定，对于兴办的公益事业和公共设施事项和收费的标准经集体成员决定后，集体按照一定的收费标准向承包人收取费用，该民主议定显然属于集体土地所有权管理权能的行使，而收费的实施显然属于收益权能的行使。在集体成员家庭承包经营期间，集体不占有、使用、收益和处分该土地，但集体可以行使管理权能。在集体对土地的占有、使用、收益和处分权能受到承包经营权限定的情况下，集体的管理权能仍然存在，集体仍可行使管理权能。例如，对违法经营行为的制止；对荒芜承包地两年以上的，收回承包地；对外转让承包地须经集体同意等。所以，不能不分层次地将集体所有权的管理权能与占有、使用、收益和处分权能相混淆，认为管理是对占有、使用、收益和处分权能的行使，而否认其是与占有、使用、收益和处分并列的独立权能类型。
管理权能从管理对象上涉及占有、使用、收益、处分，为了占有、使用、收益、处分而进行管理，其联系密切，区分是相对的。单独所有权主体以其意志自由直接实现占有、使用、收益、处分，多数人所有则有管理权能形成所有人的权能意志。管理、占有、使用、收益、处分权能都是为了实现所有人的利益目的。例如，集体之所以可以采取“一事一议”的方式议定收费事项是因为集体具有管理权能，管理权能之所以能够议定收费事项并依据议定方案收取费用是因为集体具有收益权能，即集体能够收益；如果没有收益权能，管理权能也不可能议定并执行收费；如果没有管理权能，不能形成集体的统一意志，收益权能也行使不了。因此，在此事项中管理权能、收益权能都是必要的权能。
(二)农民集体土地所有权的管理权能的法律依据和实践依据
赋予农民集体土地所有权管理权能，不仅有理论依据，而且有法律和实践依据。我国《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”这实际上就是对农民集体所有权管理权能的规定。我国《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”我国《物权法》第59条规定了应当由集体成员依照法定程序决定的事项。第62条规定了集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。第63条规定集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。这实际上是对集体成员民主决策、民主监督的规定，是集体所有权管理权能的体现。由此可见，将管理权能作为农民集体土地所有权的权能并不违反物权法定原则。物权法定原则就是物权的种类和内容由法律规定，当事人不得自由创设。我国《物权法》虽然规定所有权是所有人对自己的不动产和动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利，没有规定管理是所有权的权能，但对于集体土地所有权的管理权能在上述法律中都做出了特别的规定。因此，提出集体土地所有权的管理权能并不违反物权法定原则。即使没有明确的法律规定，经过研究，当认识到应当把管理作为农民集体土地所有权的权能时，也应当通过法律的完善予以规定，而不能以“违反物权法定原则”，拒绝对农民集体土地所有权管理权能的研究。
或许有的观点认为，物权法规定的集体所有权的管理只不过是集体所有权的行使方式，而不是权能；认为权能与权利行使方式是两个不同的范畴：前者属于“权利构成”，解决的是集体土地所有权的内容是什么的问题，应遵循“物权法定”原则；而后者属于“权利行使”，解决的是集体土地所有权如何实现的问题，在法定限度内应遵循私权自治规则。在此要指出的是，权能是构成权利的要素，属于权利构成，权利是通过权能行使的，权能就是行使权利的。在权利构成中没有的权能是不能行使的。物权法定就是物权的种类和内容法定。内容法定就是权能法定。用法定的权能行使权利，属于同一范畴。权利行使中权能也遵循物权法定。权利构成中没有规定的权能在权利行使中也不能自由增加。如果集体土地所有权中没有管理的权能，在集体土地所有权的行使中何以能够管理？《物权法》在集体土地所有权的行使中规定了管理的权能，集体才能够以管理权能行使集体土地所有权，不能因为管理规定在集体所有权行使中没有规定在所有权的一般定义中就认为它不属于权能。只要是法律规定的主体为实现其利益所能够行使的方式、手段都属于权能范畴。对权能的选择必须遵循法定原则。至于具体的权能内容则在法定的限度内遵循主体自由。例如，对集体土地的占有可以采取集体统一经营方式，也可以采取承包经营；对集体土地的使用则必须遵守土地用途管制；对集体土地所有权的处分权能也受到到严格限制。对集体土地所有权的行使必须遵守民主管理的规定，管理并非可有可无，而是物权法定的权能。
我国的地方性法规也都规定了集体所有权的管理权能。例如，《四川省农村集体资产管理办法》第4条规定：“农村集体经济组织负责经营管理农村集体资产，并通过其全体成员会议或成员代表会议行使经营管理权。农村集体经济组织可以设立专门的组织具体经营管理农村集体资产，也可以委托有关机构具体经营管理农村集体资产。”《江苏省农村集体资产管理办法》第3条规定：“乡(镇)、村、组应当建立健全农村集体经济组织，行使农村集体资产所有权和经营管理权。尚未建立集体经济组织的村，由村民委员会行使农村集体资产管理职能。”
从我国各地农村集体土地管理的实践看，无论是像华西村、南街村这样的全国名村，还是经济上落后的贫困村庄的村委会或者村集体经济组织都实际管理着集体所有的财产，特别是土地财产，只不过管理的效果不一样，管理好的村，能更有效地实现集体成员的利益。例如，在农村改革以前的人民公社时期，各个生产队、生产大队和公社实行土地三级所有，以生产队为基础的生产经营模式，集体土地都由生产队、生产大队和公社分别对各自所有的集体土地实行统一管理和经营，农业生产过程的土地管理，平整土地、改良土壤、兴修水利等农田基本建设都由集体统一管理。在改革开放以后，农村普遍实行以家庭土地承包经营为基础的农业生产经营体制，对于土地的发包、承包土地的依法调整、依法收回承包地、对土地承包经营权的转让等都由农民集体管理，对集体预留的机动地的利用、对乡镇企业的土地利用、集体公益事业用地、农民宅基地、村庄规划等也都由集体管理。各个集体对本集体所有的土地的管理从来没有停止过，集体土地管理的实践是客观的存在。因此，承认农民集体对本集体所有的土地的管理权能，也是集体土地管理的实践要求。
(三)明确规定农民集体土地所有权的管理权能符合农村集体土地制度改革的政策要求
十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于农村土地的改革，明确提出：坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押担保、继承权。建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、出租、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。由此可以明显地看出，在坚持农村土地集体所有权的前提下，无论创新农业经营方式，将集体经营作为农业经营体系中的一种形式，还是构建城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地入市，都离不开集体土地所有权的管理权能；没有集体土地所有权的管理权能，集体农地的统一经营和集体经营性建设用地的经营，就无从谈起；没有集体的统一经营，集体成员对集体资产，包括集体土地资产的股份权也就无从实现。因此，明确农民集体土地所有权的管理权能与集体土地制度完善的政策导向是一致的，是将十八届三中全会决定关于农村土地改革和完善的基本政策措施法律化、制度化的关键。
二、农民集体土地所有权管理权能的内容
农民集体所有权的管理权能就是集体成员对集体所有的财产支配的决定、安排及其监督实施的活动。包括集体成员的民主决策和民主监督，以及集体组织及其专门管理人员的执行管理。农民集体所有权管理权能的内容就是对集体所有权管理的具体事项。包括三大方面：民主管理事项、执行管理事项、监督管理事项等。农民集体土地所有权的管理权能包括在这几个方面之中，为了行文方便，以下结合农民集体所有权管理权能一并论述。
(一)民主管理的内容
民主管理的内容就是农民集体成员民主管理农民集体所有权的具体事项。主要包括以下方面：
1.制定农民集体财产管理规章和制度。农民集体所有权的行使要符合集体成员的意志和利益，集体成员意志和利益的体现就是由集体成员民主制定的集体财产管理规约和制度。集体成员民主制定集体财产的管理规章和制度，明确集体财产的管理原则、管理权力和管理者的责任，为集体财产管理提供行为准则和依据，从而确保集体所有权不受侵犯，保障集体所有权目的的实现。集体成员民主制定集体财产管理规章和制度就如同公司股东制定公司章程。目前，大多数农村集体没有自己的章程，也就没有联结成员成为集体的纽带。因此，集体成员民主制定集体财产管理规章，是集体所有权权能行使中最基本的权利，制定并执行集体财产管理规章是集体财产管理执行和监督的依据。集体成员参与了集体财产管理规章和制度的制定，也就参与了集体财产的民主管理，这不仅是集体成员的成员权的行使，也是农民集体所有权的管理权能的行使。
2.民主选举农民集体财产管理执行人员和管理监督人员。农民集体经济组织的管理人员或者村民委员会成员、村民小组组长或者村民小组管理委员会成员、集体财产管理监督委员会成员，都应当由集体成员民主选举。集体成员民主选举集体财产的管理执行人和执行监督人是确保集体所有权的管理权能的行使按照集体成员的意志行使的组织保证，对管理者的选举本身就是管理权能的内容。
3.对农民集体财产管理中的重大事项的民主决策。《物权法》第59条规定下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：(1)土地的承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；(2)个别土地承包经营权人之间承包地的调整；(3)土地补偿等费用的使用、分配办法；(4)集体出资的企业的所有权的变动等事项；(5)法律规定的其他事项。例如，《村民委员会组织法》第24条规定的事项，《农村土地承包法》第27条规定的事项，《土地管理法》第15条规定的事项，等等。依据十八届三中全会决定，随着农村土地的改革和完善，相应的法律制度也会做出修改，在关于集体土地所有权行使的重大事项中必然会将下列事项纳入集体成员民主决策的范围：农业经营方式的选择，在选择集体经营方式的情况下，对集体经营事项的决定；有关集体经营性建设用地经营事项的决定；集体成员对集体资产的股份权利分配的决定。
除了法律规定的事项外，农民集体成员制定的集体所有权管理规章规定应当经由集体成员决定的事项，也应当经过集体成员民主决定。这类事项一般有如下几种：(1)对集体财产管理预算、决算的审批；(2)对集体重大财产的处置；(3)对集体资产的经营方案和经营方式的确定与改变；(4)集体经济组织的设立、合并、分立、解散等事项；(5)集体重大财产的购置或者重大投资项目，如购买重大固定资产、重大农业机械，兴修农田水利设施或者公共设施等事项；(6)集体财产的收益分配方案、集体成员的福利分配方案；等等。
4.民主监督。通过民主监督实现民主管理，民主监督也是民主管理的重要方面。民主制定的管理规章能否得到执行、民主选举的管理者能否忠实于集体利益、民主作出的决策能否得到实施，等等，都需要民主监督。通过集体成员民主监督，确保集体成员制定的集体财产管理规章和集体成员民主决议的集体财产重大事项得以执行，使集体所有权的管理权能的行使符合集体所有权的本质。《村民委员会组织法》第23条规定：“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。”第30条规定：村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布法律规定应当经村民会议决定的事项，接受村民的监督。《村委会组织法》第33条规定：“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。”这些都属于民主监督的内容。
(二)管理执行的内容
管理执行的内容就是由农民集体所有权的管理执行主体对农民集体财产的管理事项。主要有以下方面：依法对本集体所有的土地进行登记、管理好土地的登记簿册和档案，设置界标，防止土地被侵占。编制本集体土地利用规划，依法对本集体的耕地、基本农田和村庄建设用地作出规划，经本集体成员大会通过后，负责执行。依法制定和落实耕地、园地、林地、牧草地、水面、未利用地等资源性资产的保护措施，做好土地改良、水土保持、合理开发利用自然资源，防止土地退化和毁损。实现农业用地的经营方式。依据集体成员的意志和做出的决议，可以选择本集体农用地的经营方式，可以实行集体统一经营，也可以实行集体成员的家庭承包经营与集体统一经营相结合的经营方式。在集体统一经营方式下直接负责集体农地经营的管理，实现农业经济效益。在承包经营方式下，做好集体统一经营层次的经营管理，并为农户的承包经营做好产前、产中、产后的服务。管理好集体经营性建设用地、集体公共设施用地、宅基地等集体建设用地，做好集体经营性建设用地使用权的出让、出租、出资、回收等事项。对于一户超过两处的宅基地或者全家农转非后的原宅基地依法收回集体。对空闲宅基地宜复耕的应当恢复为耕地。管理本集体土地财产收益分配集体所有权管理执行主体要编制集体土地财产收益分配方案，报经集体成员会议批准后执行收益分配。例如，对集体土地被征收后取得的征地补偿款的分配，集体建设用地使用权依法出让、出租取得的收益的使用和分配。管理好集体土地的变动。对于集体土地所有权的取得、变更、消灭等变动由集体所有权的管理执行机构负责管理。例如，国家征收农民集体土地的，由集体所有权的管理执行组织负责对集体土地征收的正当性、合法性和补偿费用的谈判和实现。对集体土地保护事项的管理，确保集体土地财产不受侵害。集体所有权的管理执行主体要切实保护集体所有的财产不受侵害。制止任何单位和个人侵占、私分、哄抢、平调、截留、挪用集体财产的行为，制止对集体财产的非法征用。集体土地所有权发生争议的要及时申请人民政府确认或者向人民法院起诉。对于侵害集体财产权益的行为要及时协商解决或者向人民法院起诉。对侵害集体财产构成犯罪的要及时向公安和司法机关举报。对这些事项都需要进行管理，没有管理集体土地所有权就不能实现。
在承包经营方式下，做好土地的发包和管理。依据《农村土地承包法》的规定主要有以下内容：(1)制定土地发包方案，报经集体成员大会或者集体成员代表会议批准后实施。(2)依据承包方案，发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地。(3)监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地。(4)制止承包方损害承包地和农业资源的行为。(5)在承包期内依法对承包地进行调整，例如，《农村土地承包法》第27条、第28条规定的调整。(6)依法收回承包人的承包地，如《农村土地承包法》第26条规定的，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方；承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。另外，对于荒芜土地的承包户也应当收回其承包地。(7)对承包人采取转让方式流转承包地的做出是否同意的决定，对转包、出租、互换等其他方式流转承包地的予以备案。(8)对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式，发包给承包人，并收取承包费。(9)依据自愿原则引导集体成员以其承包经营权组建土地股份合作社。(10)调解和处理土地承包经营纠纷。
除以上事项外，还应当规定兜底行条款，即其他应当由农民集体财产管理执行机构执行的管理事项。
(三)管理监督的内容
管理监督的内容就是由农民集体所有权行使的管理监督主体对管理执行主体执行集体所有权的管理事务的具体监督事项。包括以下内容：监督集体所有权的管理执行主体对由集体成员会议作出的各项决议决定事项的执行情况，对没有执行或者执行不符合成员会议决定的，督促其执行或者纠正。对集体财产的管理、使用和资产经营进行检查监督，防止集体资产流失，维护集体资产保值和增值。审查集体财务，确保集体财务账簿真实，收支合理。对集体财产的保护检查监督，制止和追究侵害集体所有权的侵权行为。对集体财产管理的工作人员进行监督，对不履行管理职责或者损害集体利益的工作人员提请集体成员会议予以罢免。其他应当监督的事项。
三、农民集体土地所有权管理权能的行使主体
(一)概述
对农民集体土地所有权的最大指责莫过于主体不明，其主要诘问在于集体怎能成为主体。关于农民集体土地所有权的主体问题虽然多有研究，但从权能行使的角度看，对不同性质的权能需要相应的行使主体，研究并不多，因而本文研究的特点是从权能行使的角度考虑主体的选择，回答集体能够成为农民集体土地所有权的主体，仍是有意义的。一般来讲，所有权的权能行使主体就是所有权主体，但由于农民集体土地所有权主体的群体性特点，本集体的成员集体是本集体土地的所有权主体，本集体的成员集体如何行使所有权的各项权能就完全不同于单个的自然人或者法人。集体土地所有权的行使实质上是通过管理权能行使的，因此，集体土地所有权的行使主体也就是管理权能的行使主体。管理权能的内容包括了民主决策、民主监督、执行管理，因而其行使主体具有复杂性。集体土地所有权的权能行使主体与集体土地所有权主体并不是完全一致的概念。例如，《物权法》第59条规定：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定……《物权法》第60条则规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”可见，在《物权法》的规定中，集体土地所有权主体与代表集体行使集体土地所有权的主体是不同的。农民集体的成员集体是本集体土地的所有权主体，在集体土地所有权权能行使中是意思决定的主体，法律规定应当由集体成员决定的事项应当经本集体成员依法定程序决定。各集体经济组织或者村民委员会、村民小组是本集体土地所有权行使的代表主体，代表本集体行使土地所有权的权能。这是两类不同的权能行使主体，是决策主体与代表主体的分立，在决策主体与代表主体分立的情况下，代表主体必须向决策主体负责并接受其监督。同时，为了确保代表主体能够切实地执行决策主体的决定以实现集体成员的利益，应当具有集体土地所有权行使的监督主体。因此，农民集体土地所有权权能行使主体是指在农民集体土地所有权权能行使中决定农民集体土地所有权权能行使事项或者代表集体行使土地所有权的权能、执行集体土地所有权主体决定事项或者对集体土地所有权权能行使的代表主体代表集体行使土地所有权的活动进行监督的主体。可见，集体土地所有权的管理权能的行使主体包括三个类型：决策主体、代表主体、监督主体。
(二)农民集体土地所有权管理权能行使的决策主体
1.农民集体土地所有权管理权能行使的决策主体的确定
农民集体土地所有权权能行使的决策主体，就是在农民集体土地所有权能行使中依照法律规定对农民集体土地所有权权能行使事项作出决定，选举产生集体所有权权能行使的代表主体并对其代表行为予以监督的主体。也就是作为集体所有权主体的集体成员。从集体成员的成员权考察，集体成员享有成员权，成员权的内容包括两大方面：一是参与集体所有权管理事项的民主决策的管理权，二是从集体所有权上享受利益的受益权。集体所有权管理的目标或者出发点就是集体成员利益的实现。因此，集体成员参与集体所有权行使的民主管理不仅是成员个人的成员权的内容，成员集体的民主行动即是集体所有权主体在行使集体所有权的管理权能。因此，成员个人所享有的参与集体管理的成员权，经过民主形式所形成的集体意志，正是集体所有权各项权能行使的基础。因此，集体成员参与集体所有权民主管理与集体所有权权能的民主行使是一致的，成员集体是集体土地所有权权能行使的决策主体。集体成员对集体所有权的管理权能的行使方式是以民主的方式行使的。总之，农民集体土地所有权属于本集体成员集体的所有权，其主体是本集体的成员集体，成员集体的权利就是集体所有权，当每个成员的民主管理权通过成员集体行使时就是在行使集体所有权，不能把成员集体与成员割裂开来，把集体抽象为脱离了成员的独立存在，而是要认识到集体就是具体的成员构成的集体，成员民主管理的参与所构成的集体民主管理就是集体所有权的民主管理，不能仅仅看到成员个体的成员权而看不到集体的成员权。
2.农民集体成员民主决策的形式
农民集体成员是集体社区内的全体成员，按照成员平等的原则，集体成员都能够平等地参与集体事务的民主管理和决策，但事实上集体成员不可能都能够参与集体所有权的民主管理和决策。首先，不具有行为能力或者行为能力受限制的集体成员就不能参与集体所有权的民主管理；其次，具有行为能力的集体成员也会因为能力、时间、地点、机遇、意愿等因素的影响不能参加或者不愿意参加集体土地所有权的民主管理；再次，愿意参加农民集体所有权行使的民主管理和决策的集体成员，也存在以什么方式参加农民集体所有权的民主管理和决策的问题。因此，就有必要从法律制度上对农民集体所有权的民主管理和决策主体加以构造。从法律制度上构造集体所有权的民主管理和决策形式就是解决作为农民集体所有权主体的本集体成员如何参与集体所有权的民主管理和决策，即实现其民主管理权的组织形式。
从我国目前的现实情况看，农村社区的农民集体土地所有权有村民小组集体土地所有权、村集体土地所有权和乡镇集体土地所有权。村民小组集体是最小社区范围的集体，成员较少，关系紧密，与本集体事务的联系也最紧密，因此，一般以本村民小组集体成员大会作为本集体土地所有权民主管理和决策的组织形式，参加村民小组集体成员大会的成员是本集体具有行为能力的全体成员，也可以是每户一个成员代表参加成员大会。这两种形式都可以作为村民小组集体的民主管理形式。因此，村民小组集体的民主管理和决策主体就由具有行为能力的村民小组集体成员或者由村民户的代表构成。这两种形式在实践中是最普遍的主体构成形式。到底采取哪种形式构成民主管理和决策主体的组织形式应当尊重村民小组集体成员的选择。我们在实践调查中了解到大多数村民小组都是一户一个代表组成集体所有权行使的民主主体，决定应当由集体成员决定的集体所有权管理事务。
村集体由若干个村民小组构成，范围大小不等，有的为一个自然村，下设二至三个村民小组；有的有多个自然村，下设十多个村民小组。规模小一点的村可以由具有完全行为能力的集体成员以成员会议形式行使民主管理和决策权，较大的村则可以由各个村民小组选出集体成员代表以成员代表会议的形式行使民主管理权。也可以是两种形式的结合，即根据集体所有权事务的重要性的不同，由集体所有权管理规约决定特别重大的事项经成员会议决定，其他重大事项由村集体成员代表会议决定。由此，村集体成员中具有完全行为能力的全体成员或者成员代表构成村农民集体所有权行使的民主管理主体。在采用了公司制的现代经营模式的村集体，其民主管理主体则由集体成员以股东身份构成，以股东大会或者股东代表大会的形式行使民主管理的权利。
乡镇集体是由若干个村农民集体构成的，有的乡镇有二三十个村集体。由于乡镇集体的成员都分属于所在的村或者村民小组，与乡镇集体的财产关系没有像与村集体和村民小组集体联系那样密切，因此，在乡镇集体财产的民主管理中，应当以乡镇集体成员代表会议的形式行使。乡镇集体成员代表会议的代表可以由乡镇内各村集体推选的成员代表组成，也可以结合乡镇人民代表大会，由乡镇人大代表组成集体成员代表会议。
3.集体成员作为农民集体土地所有权权能行使的决策主体问题
《物权法》对集体成员作为本集体土地所有权权能行使的决策主体已经有明确规定，凡是赞同集体土地所有权的学者均赞成集体成员作为集体土地所有权权能行使的决策主体，由集体成员民主决定集体土地所有权行使的重要事项，选举集体经济组织或者村民自治组织的管理者，并对其管理实施民主监督；即使不赞成集体土地所有权的主体是集体成员而主张集体土地所有权主体应当是股份合作社法人组织的学者，也都承认股份合作社的集体成员会议是法人的决策机关，由集体成员对集体法人实行民主管理。但这并不等于关于集体土地所有权权能行使的决策主体不存在问题。在现实生活中，集体成员作为集体土地所有权权能行使的决策主体的主要问题是：
第一，处在家庭承包经营模式下的集体成员，除了其承包的土地在名义上属于集体所有以外，与集体基本上再无联系，集体生活很少，因而，成员对集体所有权行使没有明确的所有者的意识，集体观念淡薄，除了关心自己利益，对集体事务漠然，不积极参与集体所有权行使的民主决策，集体成员的民主决策在一些地方往往流于形式，在一些地方甚至连形式也就没有了。
第二，一些地方的集体成员外出打工者比较多，留在家里的集体成员很少，召开集体成员会议或者成员代表会议在客观上有诸多困难，即使勉强开会也会因为达不到法定人数难以表决。
第三，一些农村集体的宗族势力、帮派势力、黑恶势力往往左右集体成员会议，使得集体成员难以为集体利益独立表达意志，一些明显对集体成员有利的议案，也难以决策。例如，为了抗旱浇地，需要架设电线，需要修理水泵，所需资金由成员集资，一部分集体成员不愿意出资，像这样一些对农民集体成员明显有利的事情也就决定不了。
以上这些情况在农民集体土地所有权行使的现实中大量存在，但这些问题都不能成为否定农民集体成员作为集体土地所有权行使的决策主体，并由成员民主决定集体所有权行使事项的理由。这些现象正是需要通过完善集体土地所有权制度加以克服的。从民法上完善集体土地所有权的权能行使制度，就是要规定集体成员为集体土地所有权权能行使的民主决策主体、权力主体。而要使集体成员能够真正以主人翁姿态行使集体所有权的民主决策，就要强化集体成员与集体的利益联系，而要做到这一点就要通过集体土地所有权的权能行使发展集体经济，使集体成员能够从集体经济的发展中实现利益，使成员具有对集体的向心力，集体具有对成员的凝聚力。在笔者所参加的社会调查中，凡是集体经济发展比较好的村，都通过集体经济的发展克服了以上问题，实现了集体成员的真正的民主决策。例如，2010年7月，笔者到河南省新乡市耿庄村调查，耿庄村的村办集体企业和集体控股、参股企业多，成员基本都在本村的企业做工，召开集体成员会议和代表会议都没有问题，村上要召开集体成员会议时通过村上的广播和村办电视台播一个消息，村民都会积极地参与，开会也不给报酬，但村民认为村集体的事情就是自己的事，都能及时参加，认真表达意见。村集体经济发展和村务的民主管理都进入了一个良性互动的阶段。可见，问题的实质不是否定集体成员的民主决策，而是要创造集体所有权民主行使的社会政治和经济条件，集体经济是集体所有权的基础，没有集体经济的集体土地所有权就缺少民主行使的经济基础。当然，集体经济的发展也不可能每个村集体都是一个模式，在家庭承包经营，集体成员多外出打工的村集体，难道就不能实行集体成员民主决策？也不是。因为成员民主决策，作为议事的机构，与日常管理是不同的，需要成员民主决策的事项，并不是每天都有，常规事项是有定数和定期的，只要将村民会议的时间安排在外出打工者回乡集中的季节，例如春节期间，就不会有多大的影响。临时需要集体成员会议决策的事项就更少，可以采取以户为单位每户一票的决策方式，或者在以村代表征求村民意见的基础上，由村民代表会议决策。从农村社会的发展来看，也可能发展到网络会议和网上投票。总之，集体成员作为集体土地所有权行使的决策主体，不因这些原因而被否定。至于，宗族势力等左右集体成员民主决策，这更不能成为否定集体成员民主决策的理由，试想如果没有集体成员的民主决策，农村社会更不成了少数人的天下？因此，只能通过完善和创新农村社会治理，营造集体成员民主行使集体所有权的社会条件，使集体成员能够真正地对集体所有权的行使当家作主。在2015年中共中央一号文件中已经明确提出，要创新和完善乡村治理机制，在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。要提高农村基层法治水平，依靠农民和基层的智慧，通过村民议事会、监事会等，引导发挥村民民主协商在乡村治理中的积极作用。这些法治措施的落实无疑为集体所有权行使中集体成员的民主自治提供了有力的支持和保障。
(三)农民集体土地所有权管理权能行使的代表主体
1.代表主体为农民集体土地所有权行使所必须
集体成员具有群体性，集体成员只能以民主方式参与集体所有权的管理和决策，民主方式只适合于集体意志的形成，为集体所有权行使作出决策，但不适于执行，对执行可以进行民主监督，不可民主执行，因此，农民集体土地所有权的权能行使在民主决策的基础上必须有常设的执行机构，由其负责将集体成员民主作出的集体土地所有权权能行使的决议事项付诸执行。代表本集体执行集体土地所有权的民主决策事项、管理执行事务的专门机构和人员就是集体土地所有权权能行使的代表主体或称管理主体或执行主体。例如，村民小组集体土地所有权的权能行使的代表主体或执行管理主体就是村民小组组长或者村民小组集体经济组织，村集体所有权的执行管理主体就是村民委员会或者村集体经济组织。
2.农民集体土地所有权管理权能行使的代表主体的确定
对于农民集体土地所有权权能行使的代表主体，我国《物权法》第60条规定，村集体经济组织或者村民委员会、村内集体经济组织或者村小组、乡镇集体组织等分别代表本集体行使所有权，他们分别是村集体、村内集体、乡镇集体所有权行使的代表主体。村农民集体土地所有权一般由村民委员会负责执行村集体所有权的管理事务，也有的设立独立的管理性质的集体经济组织。对于村民委员会作为村集体经济的管理执行组织，许多学者认为村民委员会代表村集体经济组织行使集体土地所有权，使得作为村民自治组织的村民委员会具有了公私双重角色：一方面，它是国家权力在乡村社会最低层级的代表人或代理人，当面对国家时，其以弱者的身份出现；另一方面，它是集体土地所有权的主体的代表人或代理人，当面对农户时，其又以强者的身份出现。因此提出“在具体运行机制上可充分利用村民委员会的现有资源，借鉴政治生活中的‘议’与‘行’、经济领域中的公司治理结构原理，明确村民委员会的法律地位，将其改造为集体组织的真实代表机关，进而脱离政治职能赋予的繁杂事务，行使经济组织的职能”。有观点则认为，村民委员会在实践中的政府行政职能，和对其监督机制的不健全，决定了村民委员会不适合担任集体土地所有权的行使机构，村民委员会不能作为村农民集体土地所有权的行使代表。
对村委会能否作为村集体所有权的管理执行主体，我们应当从村民委员会的真实身份予以分析。村民委员会作为村民的自治组织实际上就是代表村民的，它并不是国家权力的基层代表，《村民委员会组织法》并没有赋予村委会代表国家权力的职权，没有赋予其国家公权力的性质，自治组织就是自己的而非公共的组织。村民自治事务的基本方面就是经济自治，村民委员会是村民自治组织，也可以是村民自治其集体经济的组织，自治组织与经济组织并不排斥，所以，村民委员会是具有经济组织性质的。否认村民委员会的经济组织性质，认为村民委员会是自治组织、是基层公权力组织、代位行使集体经济组织的职责的认识是不对的，村民委员会在村集体经济自治中的职责是其应有的职责。民法的基本原理就是民事生活实行当事人意思自治。村民委员会对农村集体经济事务的自治管理就是民事自治，村民委员会完全可以代表村集体成员行使集体土地所有权，成为村集体财产的管理执行主体。
就农民集体土地所有权的性质而论，集体土地不仅仅是财产，而且是极为稀缺的自然资源性财产，其作为基本农业生产资料是人们的衣食之源，是集体成员的生存保障，“集体土地的保障功能大于生产功能”。集体土地所有权不仅具有财产权的经济功能，而且具有对集体成员提供社会保障的功能。因此，集体土地所有权权能行使的管理主体代表集体行使集体土地所有权的权能，不仅要通过权能行使实现集体土地所有权的经济功能，而且要通过权能行使实现集体土地所有权对集体成员的社会保障功能。也就是说，集体土地所有权权能行使的管理事项不仅是所有权的经济管理，而且具有社会管理的属性。因此，作为集体土地所有权的权能行使的代表主体不一定是纯粹的集体经济组织。村民委员会是村民自治组织，自治的内容包括政治自治，如组织村民选举、协助完成政府管理事务；经济自治，如发展村集体经济；社会自治，如调解民间纠纷、维护治安、治理村域环境、帮困济贫、扶养“五保户”等。因此，村民委员会并非单纯的行政权力组织、政治组织，其所具有的综合属性恰好是其作为农民集体土地所有权权能行使主体的优势，而非缺陷。我们不可能把村委会改造成纯粹的集体经济组织，而是在其作为集体土地所有权权能行使代表的情况下，要充分发挥其经济自治的功能，但同时也要发挥其政治自治、文化自治和社会管理自治的作用，更好地实现集体土地所有权的目的。
即使农村集体经济组织，其作为集体土地所有权权能的行使代表，也不仅仅是经济组织，也肩负着社会组织的功能。社区性的集体经济组织，一般都具有社区管理的职能。例如，社区合作社，除了经济合作的功能外，都具有合作社员互助的功能；不仅有生产的产、供、销、技术等方面的互助，而且具有生活互助的功能。为了培育合作社社员的合作思想和民主管理意识，合作社具有自我教育的功能，要通过办教育、开展文化活动，不断培育社员的集体主义思想和合作精神。我国《农村集体经济组织会计制度》规定：“农村集体经济组织以从事经济发展为主，同时兼有一定的社区管理职能。”正如有学者指出的：“我国农村集体经济组织不但对本组织内的经济发展、公益建设承担服务，也对组织成员承担福利保障、文化教育功能，即其是具有经济性、社会性、文化性功能于一体的综合性社会组织。”
基于以上分析，对于农民集体土地所有权权能行使的代表主体，不能总是以村民委员会的自治组织性否认其本应具有的经济组织属性，进而否认其作为农民集体所有权行使代表组织的合理性；对作为集体所有权行使代表组织的集体经济组织，我们也不能将其看作纯粹的集体经济组织，而要注意其本应具有的社区性及其社会组织的管理属性。集体土地所有权权能行使的代表组织不一定是纯粹的集体经济组织，集体土地所有权目的实现的经济性利益和社会性利益要求集体土地所有权权能行使的代表组织能够全面实现集体土地所有权的目的。这如同自然人拥有财产，作为自己的私有财产的所有权人，但并不因此丧失其社会伦理属性，不会因此变为纯粹的财产人、经济人，而是要在财产支配的基础上实现人的全面发展，这才是其所有权的目的。这也是农民集体土地所有权主体作为民事主体，而不同于以营利为目的的商事主体的特点。
关于集体土地所有权行使中的管理权能的行使，如果管理执行组织是村民委员会或者村民小组，其与村民自治就不能绝然分开，因为集体土地所有权的行使就是村民自治的内容，集体土地所有权的权能不能容纳也没有必要容纳村民自治的其他内容，但不能认为不能容纳关于集体土地所有权行使事项的自治内容。如果集体土地所有权的管理执行组织是集体经济组织，并在集体经济组织内实现民主管理、执行管理、监督管理，这是集体经济组织的自治，与村民自治组织明显区分。
从我国农村的现实情况看，村农民集体土地所有权权能行使的代表组织在全国各地有不同的情况，但大多数村级农民集体土地所有权是由村民委员会行使的，有的是在村委会管理的基础上在村集体经济发展后根据集体经的发展需要设立了村集体经济组织。有的村委会对本村集体经济的发展管理有方，取得了令人瞩目的成绩；有的村集体虽然成立有管理村集体经济的组织，但实质上与村委会是“一套人马两个牌子”。有的村在村委会之外成立了独立的经济组织。例如，广东省南海区丹灶镇南沙村成立的南沙发展集团有限公司，是在集体所有制的基础上组建的农村集体经济组织，具有独立法人资格。公司将村里的资源性财产(包括南沙村所有耕地、鱼塘、外滩地等)全部评估折价，以货币化股权形式代替虚拟化股权，全部一次性配给南沙村所有村民即公司股东。配给公司股东的股权由股东永久拥有，股东可以在规定条件下继承、转让、赠与和抵押。这种情况下的村集体所有权权能行使的代表主体也即管理主体——村集体发展集团有限公司，公司的股东会是民主决策主体，公司的董事会及其领导的经理层就是管理执行主体。“集体经济组织在不同程度上承担着为所有村级组织提供经济支撑的义务，2010年全国共承担村级组织管理费用127亿元，村均2.1万元，占村级管理费用总支出的22.5%。此外农村社区集体经济组织需要为公共服务承担费用，如征兵、优抚、老干部老党员生活补助、慰问照顾五保户、村内清洁卫生、村内巡逻等，2010年全国村级组织支付的公共服务费用达102亿元。农村社区集体经济组织还承担着大量农村基础设施建设的任务，既包括农田水利设施建设、饮水沟渠建设等生产性投入，也包括新农村建设、安全饮水工程建设、农村电网建设、农村道路建设，等等。2010年全国村内公益性基础设施建设投入共535.6亿元，其中农村社区集体经济组织筹集资金293.2亿元，是各级财政投入资金的1.2倍，是农村社区集体经济组织扩大再生产支出的2.4倍。”从这些支出项目可知，农村社区集体经济组织不是单纯的经济组织，其社区服务性质十分明显。因此，笔者认为我国《物权法》第60条关于村集体经济组织或者村民委员会是村农民集体所有权行使的管理执行主体的规定，符合村民委员会的性质和我国农村现实情况，没有必要非得强调集体所有权管理执行主体与村民委员会的分离。我2010年到山西、陕西、河南的九个县的十八个村进行了调研，访问了九个名村、九个普通村，调查发现：在普通村一般都由村委会直接管理村集体财产，名村由于集体企业多，所以都成立了村集体企业集团或者公司，但它们多与村委会一套人马两个牌子。访谈中我问，由村委会或村民小组统一行使本村的各项政治、经济职能好还是应当成立专门的集体经济组织管理集体财产？在普通村多数人回答村委会和村民小组就可以管理集体财产，没有必要成立专门的集体经济组织；在名村则多数人回答成立集体经济组织是必要的，但又补充集体经济组织也应当在村委会的领导下。也有被访谈者认为要因地因村制宜，不可绝对化。
村内集体所有权一般是指村范围内的村民小组集体所有权，由村民小组集体经济组织或者村民小组作为所有权的行使的代表主体或管理执行主体。有的村民小组的集体经济发达，因此设立组集体合作社等经济组织，该经济组织就是村民小组集体土地所有权权能行使的代表主体或管理执行主体。有的村民小组没有设立经济组织，只有村民小组组长，该村民小组组长就是该村民小组集体所有权的管理执行主体。有的村民小组设组长一人作为管理人，村民小组组长就是本集体土地所有权行使的代表主体；有的村民小组则设立村民小组组委会，组委会有组长和委员，组委会就是村民小组集体土地所有权权能行使的代表主体或管理执行主体。还有的村民小组实行企业化管理，设立的企业组织就是集体所有权的管理执行主体。2015年中共中央一号文件中已经明确提出，要创新和完善乡村治理机制，在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，可见，完善村民小组的集体土地所有权管理机制符合乡村治理发展的方向。
根据各地农村集体经济发展的需要，创设村集体或者村民小组集体，或者按照经济原则重新组合的集体土地股份合作社也是农民集体土地所有权行使的代表组织改革的方向。这些都应当由各个农民集体因地制宜地加以选择，不可为了提倡合作社等经济组织就绝对地否定村委会、村小组等自治组织。无论哪种管理主体形式，只要能够实现集体所有权的目的都是应该提倡的。
乡镇集体土地所有权的管理的执行主体，依据《物权法》第60条的规定，应该是乡镇集体经济组织，但是，在现实生活中多数乡镇没有管理集体财产的乡镇集体经济组织，而是由乡镇人民政府代管集体资产。在乡镇对集体财产的管理中，已经分不清乡镇政府对乡镇集体财产的支配与其政府财政财产有何不同。有的镇进行资产管理改制，镇范围内的资产仍然为镇集体财产，但没有集体组织管理，而是由镇政府管理，在改制前镇政府直接经营集体企业，改制后镇政府先是委托企业经营集体资产，后又成立镇集体资产经营公司从事集体资产的投资经营和租赁，镇集体资产经营收入构成了镇可用财力的重要部分。镇资产经营收入主要上交了镇财政。可见，虽然有镇资产经营公司但它只是镇政府的机构，并不是名副其实的集体经济组织。由此，就形成了政府财政与集体资产不分、政经不分的情况，致使集体资产的经营收益不能为集体成员谋利益，使其异化成政府的财产。要维护乡镇集体资产的所有权，就必须在明确乡镇集体财产为本乡镇范围的集体成员集体所有，在构建集体成员对乡镇集体财产民主管理主体的基础上，构建真正的集体经济组织，使集体经济组织对本集体财产的管理民间化，把集体所有的财产与政府的财政财产分开，防止政府对集体财产的挤占、侵吞。而要建立乡镇集体经济组织就要以章程确认集体经济组织的宗旨是实现集体成员利益，并且确保集体经济组织的成员是由集体成员选举并受集体成员监督。在集体经济组织的组建过程中，按照政经分离原则，乡镇政府应当组织、帮助和指导集体成员制定章程和选举管理者，并且监督管理者为集体成员谋利益。因此，不能看到乡镇集体资产管理公司的名称就认为它是集体经济组织。以季学明等在上海近郊几个区的调查为例，对于镇集体资产管理，在区一级设立有区集体资产管理委员会，在镇一级则设立镇集体资产管理办公室(或者镇集体资产管理监督领导小组或者镇集体资产管理委员会)，在政府的管理机构下设立镇集体资产经营公司。“这个管理体制可见一斑，在镇资产经营公司之上仍然有一个政府管理机构。在闵行区颛桥镇是经济监督管理领导小组；在青浦区是镇级集体资产管理委员会，都是由镇主要负责人作为上述机构的负责人。他们成为了镇级农村集体资产的实际代表者(法人代表)。这种管理体制，与政企分开、政资分开和建立现代企业制度的要求相差甚远。”可见，即使有镇集体资产经营公司，但也未必是集体的所有权管理权能行使的执行机构，而可能是政府下设的经营机构。因此，组建真正的代表乡镇农民集体行使所有权权能的集体经济组织，不能在乡镇政府的体制下，设置冠以乡镇集体经济组织名义的机构，而应当在乡镇人民代表大会的体制下，成立集体经济组织。虽然乡镇人民代表大会也是地方一级最基础的国家权力机关，但是它属于“议会”形式的机关，其成员由乡镇范围的人民群众，主要是乡镇社区集体成员，直接选举产生的代表组成，其在一定程度上能够代表乡镇社区范围的集体成员利益，因此，可以将其作为乡镇农民集体的权力组织，在集体所有权的行使中由其代表本集体的成员集体进行民主决策，选举产生本集体的经济管理组织，代表本乡镇农民集体行使土地和其他财产所有权。
乡镇集体经济组织是否是集体经济组织不在于它冠以集体经济组织的名称，而是内在构成属性上属于集体经济组织，其内在属性体现在：经济组织的土地和其他生产资料归属于集体成员集体所有，经济活动成果积累归属集体成员集体所有，经济活动的成果利益为集体成员享有。其最主要的标志就是把集体经济活动利润归属于集体所有，除依法缴纳国家税收以外，集体经济成果收益积累不属于乡镇财政收入，与乡镇政府财产分开，集体经济活动收入分配可用于再生产和扩大在生产，形成集体积累；也可以用于兴办乡镇公益事业和公共设施，也可以用于乡镇集体成员的社会保障和福利。只有在财产归属和利益实现上都能按照集体成员的意志和利益行事，排除乡镇政府对集体财产的占用和掠夺，才能成为真正的集体经济组织。如果听命于乡镇政府意志行事，经营成果都归入乡镇财政，由乡镇政府官员当作他们的创收支配，而不能使集体成员分享经济发展成果，它就不是集体经济组织。当然，乡镇政府应当支持乡镇集体经济组织代表乡镇农民集体成员行使集体土地和其他财产的所有权，保护集体土地所有权和其他财产所有权不受侵犯。乡镇集体的公有范围最大，但集体成员与乡镇集体的土地的联系相对于村、村民小组集体就没有那么紧密，成员相互之间更加松散，因此，乡镇集体组织的组建及保证其按照集体经济组织属性运作更需要乡政府的行政领导和指导。
(四)农民集体土地所有权管理权能行使的监督主体
集体所有权是公有权，在集体所有权的行使过程中集体财产利益难免受到来自管理者个人和其他组织或个人的侵害。集体成员作为所有者当然享有对集体土地所有权权能行使代表主体的民主监督权，但民主监督需要特定的民主程序和方式才可能奏效，因此，民主监督代替不了专门机构和人员的日常监督。在农民集体土地所有权权能的行使中，应当在民主监督之外设立专门的监督机构监督代表集体行使权能的管理执行主体实现集体利益。集体土地所有权权能行使的监督主体类似于公司的监事会。集体土地所有权权能行使的监督主体的构成应当由集体成员推选的成员组成集体财产管理监督小组或者监督委员会监督。《村民委员会组织法》第32条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”2015年中共中央一号文件明确提出，要创新和完善乡村治理机制，完善村务监督委员会的制度设计，健全村民对村务实行有效监督的机制，加强对村干部行使权力的监督制约，确保监督务实管用。
关于监督机构的设立，笔者认为，村民小组集体土地所有权权能行使的监督，如果集体财产事务不多，可以不成立专门的监督组织，直接由村民民主监督，也可以设监事人监督；如果村民小组集体财产事务较多，则应成立集体财产监督小组监督。村集体财产由村民委员会作为权能行使代表直接执行管理的，应当由村民大会或者村民代表会议选举成立村集体财产监督委员会对村委会的管理进行监督。如果村集体已经成立了集体经济组织，就由村民委员作为监督机构监督村集体经济组织对集体财产管理事务的执行。如果村集体采用了全员持股的股份公司或者土地股份合作社的集体法人所有权模式，公司或者合作社设立的监事会就是集体所有权的管理的监督主体，同时村委会也是集体所有权权能行使的监督主体，监事会是公司的内部监督，村委会是外部监督，二者可以并行监督。乡镇集体财产管理的监督主体应当是由乡镇集体成员代表大会选举的成员组成的乡镇集体财产监督委员会。乡镇集体经济组织，如乡镇集体财产管理委员会，代表乡镇集体行使所有权的权能，负责乡镇集体土地和财产的日常管理，乡镇集体财产监督委员会则对管理委员会的管理是否符合集体财产管理规约和实现集体成员利益的目的进行监督。乡镇集体财产管理监督委员会是集体的组织，不同以往由政府设立的监督机构，在名称上应当有所区别。
四、结语
农民集体土地所有权是本集体的成员集体对本集体所有土地的集体共有权，其主体的群体性和不可分割性，决定了对集体土地的占有、使用、收益和成员受益等利益实现必须以管理权能为必要。没有管理权能，集体成员对于集体土地的利益无从实现。管理权能及其行使机制也决定了集体完全可以成为集体所有权主体。在涉及集体土地所有权的物权立法、土地管理法或者专门的集体所有权立法中，应当明确地将管理权能规定为集体土地所有权的权能，并从管理权能的内容、管理权能的行使等各个方面作出完善的规定，使集体土地所有权管理权能的行使有法可依。如果没有集体土地所有权的管理权能的落实，农业经营中的集体经营、集体成员对集体资产的股份权的实现、集体经营性建设用地的经营和入市，都无从谈起。因此，明确规定和完善集体土地所有权的管理权能，对于落实党的十八届三中全会决定所提出的农村土地改革的各项措施，都具有极为重要的意义。
作者系西北政法大学民商法学院教授，广东外语外贸大学土地法制研究院云山讲座教授，法学博士，博士生导师。
中国乡村发现网转自:《中国法学》2016年第2期
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