2017年6月23日，习近平总书记在太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，提出了一系列破解深度贫困问题的新思想，为推进深度贫困地区脱贫攻坚提供了根本遵循。这不仅标志着脱贫攻坚战进入了一个新阶段，而且也使得深度贫困问题引起了全社会的广泛关注。
一、深度贫困的概念
贫困是可以衡定的，衡定贫困的指数体系是：贫困调查指数、贫困深度指数、贫困强度指数。这个指数体系，通常也叫贫困广度、贫困深度、贫困强度。我们把其中的贫困深度的词序掉换一下，也可以说就是深度贫困，因为两者的指向都是贫困缺口。所以，深度贫困是相对于一般贫困而言的，是指自然条件、经济发展、社会文明、公共服务、民生水平等较差的区域，以及贫困缺口较大的居民的一种综合现象，它既是贫困的贫中之贫、困中之困，也是减贫的难中之难、坚中之坚。
深度贫困，就区域来说，国务院扶贫办洪天云副主任指出，在国家层面，主要指“三区”“三州”。所谓“三区”就是指西藏自治区、新疆南疆四地州（喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州以及阿克苏地区）和四省藏区（除西藏自治区外的青海、四川、云南、甘肃省藏族与其他民族共同聚居的民族自治地方）；所谓“三州”，即是甘肃省的临夏回族自治州、四川省的凉山彝族自治州和云南省的怒江傈僳族自治州。
深度贫困区域，不仅国家层面，省、市、 县、乡、村层面也有，而且正如习近平总书记指出的“这些地区多是革命老区、民族地区、边疆地区，基础设施和社会事业发展滞后，社会文明程度较低，生态环境脆弱，自然灾害频发，贫困人口占比和贫困发生率高，人均可支配收入低，集体经济薄弱，脱贫任务重，越往后脱贫成本越高、难度越大。”我看了一些资料，有的省也确定出了深度贫困县、乡、村。譬如，贵州省就确定出深度贫困的县、乡、村，分别为14个、20个、2760个。四川省也确定了深度贫困县45个、深度贫困村3993个。特别就村来说，四川老区的通江县、宣汉县、万源市的一些村贫困程度还是比较深的，譬如非贫困村的园山村。
如何界定深度贫困区域？国家过去在确定扶贫重点县、片区县时，主要采用人均GDP、人均财力、贫困发生率这几个指标。现在的深度贫困区域，以什么指标来衡定，也是值得考虑的。我们的贫困村是从上到下给的指标，当时，有的地方担心在退出时有难度，所以，有的最贫困村并没有入围贫困村；还有就是认为多多少少总有点扶持，所以，搞了锦上添花，好的村反而入围了。贫困村是重要的脱贫攻坚载体，村不准问题就大了。
深度贫困人口，从定性分析的方面来说，我比较赞成洪天云说的“三类人”。即：一是病贫人，就是因病致贫人群，特别是重病和慢性病群体；二是返贫人，就是因灾和市场行情变化产生的返贫人员；三是老贫人，就是贫困老人，他们年龄大、病多、又没有劳动力。从定量分析的方面来说，我们确定贫困人口的标准，2010年为农民人均纯收入2300元，那么，在这个标准以下的多少元才能算深度贫困人口呢？这个也值得研究，是否可以采用扶贫标准的一半以下亦或贫困缺口在五分之二以上的，就为深度贫困人口。
深度贫困这个词，国际上早已在使用。2015年，津巴布韦人均DGP低至0.1美元，约为人民币0.67元。《美国2010年的收入、贫困与医疗保险情况》报告显示，2010年美国贫困人口达到4620万人，收入在贫困线一半以下的“深度贫困”人口为2050万人。前者属于深度贫困区域，后者属于深度贫困人口。
二、深度贫困的治理
探索和解决深度贫困问题，我们经历了一个较长的过程。大致说，有以下几个时期。
（一）有益探索时期。1988年前的贵州毕节地区属于极贫地区，究竟该如何挣脱恶性循环去寻求一条维持生计、持续发展的新路？经过长期深入调研，1988年初，时任省委书记的胡锦涛等省领导决定在毕节创建“开发扶贫、生态建设、人口控制”试验区，并报国务院批准，成为中国唯一在极度贫困地区设立的扶贫改革试验区。我个人的理解，我国上世纪使用的赤贫、极贫概念，也可以说就是深度贫困的另一种表述。
（二）初步破题时期。2009年12月30日，时任中共中央总书记胡锦涛批示：“云南省委、省政府应对省内边远、少数民族、贫困地区发展作出总体部署，采取有力措施帮助这些地区摆脱贫困。”次年，云南省及时出台了《关于加快边远少数民族贫困地区深度贫困群体脱贫进程的决定》《云南省扶持边远少数民族贫困地区深度贫困群体脱贫发展规划》。这可能是最早直接提到“深度贫困”的官方文件。
（三）进入决策时期。1986年，即扶贫开发之元年，我国把贫困地区分为14个片区。2009年12月31日，中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出：“对特殊类型贫困地区进行综合治理。”2011年5月27日，中央印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出“连片特困地区”为脱贫攻坚主战场。个人认为，这里的“特困”也可以理解为“深度贫困”。
（四）全面推进时期。今年6月23日，习近平总书记在山西太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会。他强调：“脱贫攻坚工作进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题，确保深度贫困地区和贫困群众同全国人民一道进入全面小康社会。”并提出了“三个更加”“四个坚持”以及“八条要求”。这标志着解决深度贫困进入了全面推进时期，脱贫攻坚战进入了一个新阶段。
从探索到全面推进这个过程中，对深度贫困注重研究的扶贫系统领导，有关专家、学者以及实践工作者都比较少，范小建、李小云可算是他们中的代表者。2011年8月，时任国务院扶贫办主任范小建带着国务院扶贫办、国家发展改革委、国家民委组成的国务院联合调研组先后在四川省阿坝、甘孜、凉山州进行调研，他在听取四川省的汇报时高度肯定说：“四川探索了一条在深度贫困地区实施脱贫攻坚的新路子。”后来，他在云南、贵州、江西等地考察调研时又反复强调脱贫攻坚要“着眼于深度贫困地区和深度贫困群体”。特别是近年来，他在全国“两会”期间接受记者采访时总在反复呼吁：“对深度贫困一定要咬住不放”“脱贫攻坚当前最应聚焦和着力解决深度贫困”问题，并指出根据我们的典型调查，有的省在“十二五”期间，贫困总量减少了60%，但是深度贫困只减少了25%，可见深度贫困的减贫难度之大。2017年4月，中国国际发展研究网络主席、中国农业大学人文与发展学院教授李小云，在“光明网—理论频道”发表《把深度性贫困的治理作为精准扶贫的重中之重》的文章。
三、深度贫困治理新对策
深度贫困的治理，总体来说，应坚持以习近平总书记“6·23”重要讲话为根本遵循，采取超常规方法让深度贫困地区、贫困群体如期脱贫。
（一）增强思想认识。思想是行动的先导，认识是行动的动力。增强思想认识，是治理深度贫困的前提条件。习近平总书记强调指出：“脱贫攻坚本来就是一场硬仗，深度贫困地区脱贫攻坚更是这场硬仗中的硬仗，必须给予更加集中的支持，采取更加有效的举措，开展更加有力的工作。”这充分阐明了治理深度贫困的重要性、紧迫性。现在离全面建成小康社会仅有三年多的时间。全面小康之“全面”体现在三个方面：一方面，小康是13亿多人的小康，是56个民族的小康，是960万平方公里每一寸土地上的小康。另方面，小康不仅要是“经济小康”，还必须是“政治”“文化”“社会”和“生态”的“五位一体”的小康。再方面，我们说同步小康，“同步”不是说在同一起跑线上的齐头并进，而是你走一步我也走一步。现在有很多地方已经小康甚至十分富裕了，但是深度贫困区域离小康还差很多步。必须想方设法让这些地方加快步伐，多走几步。除此之外，也还有其他的意义，譬如革命老区还有个“还情”的意义，民族地区还有个稳定的意义，边疆地区还有个“国安”的意义。
（二）倾斜支持政策。政策和策略是党的生命。治理深度贫困，离不开政策倾斜。在习近平总书记“6·23”重要讲话以前，各地都出台了一些有关这方面的政策。去年底，经国务院批准，国家发展改革委、国家民委印发《关于支持四川省凉山彝族自治州云南省傈僳族自治州甘肃省临夏回族自治州加快建设小康社会进程的若干意见》，就从8个方面明确了30条支持政策。习近平总书记“6·23”重要讲话后，各地迅速行动，把深度贫困治理摆在了精准扶贫的重点之中，出台了更具体也更有力的政策措施。譬如，四川、贵州、山西省委、省政府分别出台了《关于进一步加快推进深度贫困县脱贫攻坚的意见》《深度贫困地区脱贫攻坚行动方案》《关于聚焦深度贫困集中力量攻坚的若干意见》。从这些文件中，可梳理出若干政策。倾斜的政策中，最为重要的当然是投入政策。中央财政、省级财政，金融部门等都应加大对缓解深度贫困的投入。四川出台的《意见》就明确要求，新增脱贫攻坚资金、项目、举措主要集中于深度贫困县，免除纳入年度专项计划新增项目资金的县级配套等。
（三）注重理顺关系。习近平总书记在“6·23”重要讲话中强调：“深度贫困地区的区域发展是精准扶贫的基础，也是精准扶贫的重要组成部分，必须围绕减贫来进行。”回想前几年，各地编制“区域发展与脱贫攻坚规划”，全国搞出20来万亿元的总投入。个别省编出了六七万亿，就把发展当扶贫了。精准扶贫方略提出后，一些地方同志又产生一种模糊认识，片面地认为精准扶贫就是单一针对的贫困居民，区域发展又不怎么给力了。精准扶贫也包括区域的精准和人口的精准，目标都一致是减贫。2014年初，我曾在《浅谈精准扶贫》一文中说：“精准扶贫是粗放扶贫的对称。是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困农户而言的，谁贫困就扶持谁，谁的贫困程度深对谁的扶持就应多。”基础不牢，地动山摇，务必围绕精准扶贫发力，处理好区域发展与精准扶贫的关系，扎牢发展这个精准扶贫的基础。我的理解，减贫也包括两个方面：减除区域贫困与减除人口贫困。
（四）实施综合治理。深度贫困问题，产生的原因比较多，也比较复杂。必须因地制宜，对症下药，重点突破，综合治理，集中优势兵力打攻坚战。要围绕减贫这个目标，落实好习近平总书记“三个更加”的指示，采取经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的举措。比如在区域发展这个基础方面，就应持续坚持搞好基础扶贫、产业扶贫、新村扶贫、能力扶贫、生态扶贫“五大扶贫工程”。精准落实好国家“十三五”规划提出的发展特色产业、转移就业、易地扶贫搬迁、生态保护扶贫、教育培训、医疗保险和救助、社保政策兜底“七个一批”。在重点突破上，首先是要选准深度贫困村。在村的问题上，四川省都没有开展过“回头看”。至少在深度贫困县，应当要开展“回头看”。本着有进有出的原则，把不够条件的村及时清退出来，把未入围的而又真正深度贫困村及时纳入进去。其次，要编制综合治理深度贫困的计划，整合各方资源，把资金用在刀刃上。深度贫困区域、深度贫困群体，往往诉求比较多、各方缺口多，要坚持缺啥补啥，重点突出，做到真正补短板。
（五）建立防控机制。精准扶贫方略实施以来，取得了前所未有的巨大成效和宝贵经验，但也有一些问题需要在推进深度贫困攻坚中予以防控。一是要防控“三贫三化”。打赢深度贫困地区脱贫攻坚战，要有一支特别能战斗的队伍。总体上说，目前这支队伍是有战斗力的，但是，要避免思想贫困、作风贫困、能贫困以及理念功利化、指导军事化、管理工厂化的“三贫三化”倾向。同时，还要提高基层的治理能力。二是要防控形式主义。精准扶贫以来，各地不同程度地产生了扶贫形式主义，在一些地方还很严重。所以，今年的中央1号文件提出“坚决制止扶贫工作中的形式主义”。面对艰巨繁重的脱贫攻坚任务，既要大胆创新突破，加快工作步伐，也要从实际出发，坚持实事求是、科学决策。特别应避免无当式创新，运动式推进。三是要防控资源漏出。扶贫资金是贫困群众的救命钱，一分一厘都不能乱花，更容不得动手脚。要严肃认真开展督查巡查工作，充分发挥督查巡查对于促进脱贫攻坚有效落实的制度利器作用。对贪污挪用扶贫资金，不管涉及谁，都应坚持发现一起，查处一起。同时，深度贫困区域生态环境脆弱，更要严加防控遭到破坏。
（作者系四川省委省政府决策咨询委员、四川省扶贫外资中心主任）
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