——中国生态文明体制改革的机遇与挑战
环保部今年6月初发布的《2015环境状况公报》显示，全国338个地级以上城市，近八成城市全年空气质量不达标;地下水纳入监测的5118个点位中，较差和极差的水质监测点比例超过60%……数字表明，中国生态环境状况依然令人堪忧。
过去几十年间，中国高速发展令世界瞩目，但背后却付出惨痛代价，环境严重污染、生态系统退化、资源约束趋紧，中国经济未来如何转型已引起国际社会广泛关注。这些严峻的现实提醒中国：生态文明建设已刻不容缓。
2015年7月，中央深改组审议通过生态文明体制“1+6”改革方案，这一顶层设计，为我国生态文明体制改革指明了方向和目标。方案的出台，能让中国复杂的资源环境生态问题迎刃而解吗?
摸石头过河+顶层设计打出“1+6组合拳”
2015对于中国生态文明体制改革而言，是意义非凡的一年，改革在这一年迈出实质性步伐——2015年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议，审议通过生态文明体制“1+6”改革方案，为我国生态文明体制改革指明了方向和目标。
“推出‘1+6组合拳’，也是落实2014年中美两国元首关于应对气侯变化达成共识的重要战略性举措。” 中财办副主任、中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组成员杨伟民说，国际社会十分关心中国经济增长问题，关注中国的经济转型问题。而增长速度换档是中国经济向一个更高形态发展必然要经历的一次阵痛，也是必须要承受的一次压力。经济要保持稳定增长，发展方式必须转变，结构必须调整和优化。可以想像，作为世界第二大经济体，十万亿美元规模这样一个经济体转向绿色低碳，前景十分广阔。
这套“1+6”改革组合拳是如何打出的?事实上，生态文明在中国提出的时间很短，生态环境领域的改革，相对于其他方面的改革总体滞后。“其中一个原因，就是因为缺乏顶层设计。”杨伟民透露，生态文明体制如何改革已经摸索很长时间，但现实迫使有关部门不能够仅仅靠摸石头过河，还需要做一个顶层设计，把生态文明体制这个大厦的四梁八柱立起来。此前，习近平总书记明确指示：保护生态环境必须依靠制度、必须依靠法治。要把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍。按照党中央国务院2015年年初对改革的总体部署，经济体制和生态文明体制改革专项小组和多个部门共同商定，最终推出“1+6组合拳”。
这套“1+6组合拳”，其中“1”指中央于2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》，方案提出生态文明体制改革总体目标，到2020年，要构建起由八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。
“6”则是一系列相关配套文件，包括《环境保护督察方案(试行)》、《生态环境监测网络建设方案》、《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》、《编制自然资源资产负债表试点方案》、《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》。这六大配套方案，旨在推动生态环境保护“党政同责”“一岗双责”等制度落到实处。此外，新《环境保护法》施行，为深化生态文明体制改革提供了法律和制度保障。
中央指出，总体方案要在6个理念指导下进行，即尊重、顺应、保护自然，发展和保护统一，绿水青山就是金山银山，自然价值和自然资本，空间均衡，山水林田湖是一个生命共同体。
“在6个理念中，绿水青山就是金山银山以及自然价值和自然资本这两个理念，看似浅显却很可能影响深远，可以说是一次重大修正和变革——对过去几十年我们不顾资源环境代价一味追求GDP高速增长的行为和理念而言。”2015年12月，中国科学院地理科学与资源研究所资源利用与环境修复重点实验室副主任、首席研究员谢高地，在《中国科学报》撰文如是说。
改革着力点：八项制度
有了正确的生态文明理念，就需要有相应的制度保障，使其在实际中发挥影响和作用。总体方案提出，到2020年，要构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度8项制度构成的生态文明制度体系。
“提出八大制度，实际上就是生态文明体制的‘四梁八柱’，有了四梁八柱，各个部门、各个方面可以在这上面添砖加瓦，盖完这个大厦。因为我们在有些领域还要继续摸着石头过河，也可以为一些摸着石头过河的改革指明基本方向。”杨伟民说。
今年2月，环保部党组书记、部长陈吉宁在《求是》撰文称，生态文明体制改革是一项系统工程，核心是通过生态文明的制度创新，构建一套行之有效的体制机制，来破解发展与保护的矛盾，推动形成绿色发展的内生机制。主攻方向和着力点正是全面推进八项制度的落实：
健全自然资源资产产权制度，解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题;
建立国土空间开发保护制度，解决因无序、过度、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题;
建立空间规划体系，解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题;
完善资源总量管理和全面节约制度，解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题;
健全资源有偿使用和生态补偿制度，解决自然资源及其产品价格偏低、保护生态得不到合理回报等问题;
建立健全环境治理体系，重点完善污染物排放许可制、污染防治区域联动机制、农村环境治理体制机制和环境信息公开制度，解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题;
健全环境治理和生态保护市场体系，建立绿色金融体系，解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题;
完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，重点是建立生态文明目标体系和生态环境损害责任终身追究制，解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。
改革面临诸多挑战
专家指出，生态文明体制改革总体方案的实施，将带来一系列重大变化：自然资源资产产权主体及其权能将更加明晰化，各地国土空间的用途会受到管制，各地土地、水、能源、天然林、草地、湿地等自然资源总量会得到控制，污染物只能许可排放，对地方政府的生态文明绩效评价考核和责任追究将迫使地方政府开始真正重视节约保护自然资源和降低污染物排放，总体来讲，将有利于我国从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，有利于政府转变职能为社会提供资源环境公共服务，有利于经济转型升级和社会公平正义。
“但要清醒地看到，由于生态文明体制改革涵盖资源、环境、生态多个领域，涉及国土、环保、水利、农业、林业诸多部门，涉及中央、地方、集体、公众多个利益主体，体系庞杂多元，整合难度较高，耦合关系和制度实施所需技术非常复杂。”谢高地说。
例如，在我国环保系统现行的机构设置中，长期以来“九龙治水，各自为政”的现象十分突出。“我听说世界上有四大尴尬部门，中国的环保部就是其中之一。” 2013年7月9日，时任环保部长周生贤在人民大会堂作报告时，曾如此调侃环保部的尴尬。
对此，杨伟民说，改革势必要触及某些部门的“奶酪”，让这个部门自己给自己动手术，刀很难下去，下去以后恐怕也不一定能切到位。而中财办作为专项小组牵头单位，可以协调各个部门之间不同的意见，最后达成共识，“该切就要切，该整就要整，如果不切、不整合，就不叫改革了。”
以四川为例，作为长江上游生态屏障，四川省很多地方被划为限制开发区和禁止开发区，这些地方既是资源富集区，又是生态脆弱和贫困区。一方面是无工不富，一方面要肩负起保护生态环境重任，实现绿色发展、低碳发展，生态环境脆弱地区就要牺牲工业化利益，就会形成尖锐的经济发展与环境保护的矛盾。
“任何制度的实施都有一定的风险和挑战，生态文明体制改革也不例外。”谢高地认为，改革预期风险包括：可能会明显降低实体经济的发展速度，引起生活成本的上升，在自然资源资产产权方面也可能会引起中央与地方、地方与集体、集体与个人的纠纷。“一方面这是必须付出的代价，另一方面也应该未雨绸缪做好化解的准备。”
谢高地同时指出，生态文明体制改革涉及价值观念、生产方式、生活方式及发展格局的全方位变革，需要漫长的努力，对其长期性、复杂性和艰巨性要有充分的认识。“我们面临的资源环境生态问题并不会仅仅因为一个文件的出台就迎刃而解，生态文明体制改革方案由一个文件变成现实的制度还有很多工作要做，尤其是各项制度的具体细节有待各地和各个相关部门根据实施效果不断完善。但不管困难有多大，要使我们国家真正从过去的牺牲资源环境转向保护生态环境，我们必须进行生态文明体制改革，只有进行生态文明体制改革并将其转化为发挥实际作用的体制，我们国家才有可能走向生态文明新时代。”
生态文明建设成效初显
尽管生态文明在中国提出的时间很短，但通过不断摸索，一些地方尤其是试点地区，在领导干部离任生态审计、生态补偿机制等方面的做法，已初显成效。
领导离任审计已经进入生态领域。从“审钱”的经济责任审计到“审天、审地、审空气”的生态审计，中国正不断探索领导干部离任审计，用“生态审计”倒逼各地绿色发展，推进生态文明建设。
2013年，中共十八届三中全会明确要求，“加快生态文明制度建设”，“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”。即党政领导干部离任后，要对其任职期内辖区的土地、水、森林等自然资源资产进行核算。
作为生态文明先行示范区的贵州，在国内外尚无先例可借鉴的情况下，率先在全国探索自然资源资产离任审计。通过审计，贵州省发现了多起破坏资源和对环境造成危害的违法事项，并得到司法机关查处。某县发现的52宗违法占用林地案件，有9起刑事案件已移送公安机关进行立案审查;38起行政案件已全部立案，结案24起。目前，贵州省已初步构建自然资源资产离任审计方法体系和评价体系。该省将在2018年全面开展领导干部自然资源资产离任审计工作。
在另一个示范区江西，资溪县的30名干部因生态保护成绩出色得到提拔重用，也有18名干部因审计结果不达标而分别受到免职、降级等处罚。通过领导干部离任“生态审计”，江西各地绿色发展步伐加快。据不完全统计，近三年来，资溪县婉拒了近百个有污染的工业项目。
2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》，将内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市率先纳入自然资源资产离任审计试点。
生态补偿体制正在逐步建立。例如，在青海省，适度禁牧草原每亩每年补偿12元，由于当地牧户人均草原面积较大，示范区每个牧户的年生态补偿收入能够达到2000~3000元，生态补偿的结果使得当地草原生态系统质量有了明显的改善，而生态补偿费已成为当地牧户的一项重要收入，生活水平有显著提高。
贵州赤水河流域污染生态补偿案例更引来“国际点赞”，在2015生态文明贵阳国际论坛2015年年会上，被全球环境基金主席石井菜惠子作为典型案例分享给中外人士。
贵州赤水河流域水污染防治问题，是在政府的推动下，按照“保护者受益，利用者补偿，污染者赔偿”的原则，在毕节市和遵义市之间建立上下游区域间横向的水污染防治生态补偿机制。
赤水河流域生态补偿实施双向补偿，即上游毕节市出境断面水质优于Ⅱ类水质标准，下游受益的遵义市应缴纳生态补偿资金;上游毕节市出境断面水质劣于Ⅱ类水质标准，毕节市应缴纳生态补偿资金。生态补偿资金统一缴入省级财政，由省财政厅会同省环保厅按照定向使用原则，通过因素法进行分配。这样的补偿机制不但能够让区域的居民得到实惠，还在保护水资源，以及生物多样性上产生不可估量的积极作用。
据了解，中央森林生态效益补偿基金制度，对公益林每亩每年补偿15元，目前补偿范围已达18.7亿亩;草原生态补偿制度，对适度禁牧草原每亩每年补偿6元，对落实草畜平衡制度的草场按每亩每年1.5元的标准给予奖励，目前草原适度禁牧补助实施面积达12.3亿亩，享受草畜平衡奖励的草原面积达26亿亩;湿地生态补偿制度对27个国际重要湿地、43个湿地类型自然保护区、86个国家湿地公园进行生态补偿，2014年安排相关支出15.94亿元。
此外，全国各地区根据中央部署，结合本地实际，推动改革方案落地。江西探索实施覆盖全境的流域生态补偿机制;海南试点经济社会、城乡、土地利用规划“多规合一”;福建三明发挥金融杠杆作用，尝试生态环保综合改革等等。
中国乡村发现网转自：中国网
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