上海的集体经济组织产权改革自2014年开始，并预计于2017年基本完成。作为全国经济最为发达、农业集体经济底子最厚的地区，上海的集体经济组织产权改革被各界寄予厚望；如今已进入第二个年头，明年就是“交卷”的时候了。
然而近期调研却发现，上海集体经济组织产权改革仍存在以下问题，尤其是政经“分而不离”，仍是“三块牌子一套人马”。为何会出现这种情况？改革遇到了何种障碍呢？
改革的基本情况
为推进产权制度改革，上海市进行了核资清产、农龄调查、资产评估、资产量化、股权设置、建立公司或合作社等多个阶段。各区县一般以农龄为基础，结合土地等要素，进行股份分配。目前参与集体经济组织产权制度改革的是非资源性经营资产。
目前产权改革的集体经济组织主要采取股份合作社、有限责任公司、社区经济合作社三种形式，一般以发展租赁业务为主，积极探索其他管理集体资产模式。
2014年10月24日，上海市政府发布《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革若干意见》，全市644个村开始村级产权制度改革，至2014年底全市有542个村已完成改革。至此，全市已有784个村集体经济组织建立了有限责任公司、社区股份合作社或经济合作社。未撤村改制的建立社区股份合作社的有600多家。上海市正以建立农村社区经济合作社为主要改革模式，推动具备条件的村全部启动改革。
而社区经济合作社虽然被认为是上海市改制后集体经济组织最主要的形式，但其性质缺乏全国性的认定。社区经济合作社由区县政府颁发证明书，并可凭证明书申领组织机构代码证，到金融机构开设账户，建立会计制度，实行收益分配制度。
社区经济合作社有以下特点:
一是社区经济合作社不具备法人地位，只需要缴纳企业所得税，成员获得分红后，不需要缴纳个人所得税。
二是由上海市农委统一颁发的《上海市农村社区合作经济组织证明书》(以下简称“证明书”)，并凭证明书向质量技监部门申请获得组织机构代码。
三是农村社区经济合作社虽不具备法人地位，但可以作为投资主体兴办企业。
社区经济合作社，量化集体资产后，以农龄为主要依据，将股份分发给社员，社员根据股份享有分红的权利。其管理模式也与公司并无差别，实行公司化的“三会”管理，即作社员(代表)大会、理事会、监事会。
社区经济合作社法律性质不明确
《宪法》第八条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济……国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”
由此可见，在宪法上集体经济组织具有重要的地位，并可以参与市场经营活动，但是并未明确集体经济组织的法律性质和组织形式。
《土地管理法》第十条也规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”
由此可见，农村集体经济组织有管理村集体资产的权利，可对村土地、资产进行经营、管理、收益。
社区经济合作社作为原集体经济组织改制后设立的组织，正经营管理集体财产，参与市场经营活动。但因欠缺全国性的法律对社区经济合作社的法律地位进行规定，因此社区经济合作社的法律性质是法人还是非法人存在争议;如果是法人的话，是企业法人、农民专业合作社法人还是社团法人，都是值得探讨的。
主体地位不明确，与村民委员会关系混乱
长期以来村党支部、村委会、村民代表会议与农村集体经济组织高度合一，在功能上、财务上、管理上不分家。但在组建社区经济合作社后，“三会”制度(理事会、监事会、社员大会)的建立及其客观运行上要求村委会与社区经济合作社实现政经分离。
无论改制前或改制后的村集体经济组织，都兼具经济功能和社区功能的双重功能。在村委会正常运转资金无财政保障的情况下，村委会、村经合作社之间如何合理分工、如何建立科学规范的组织制度、管理约束机制已成为新的问题。
社区经济合作社作为集体资产的管理者，应当具有独立的经济管理职能，具有独立的地位。但由于农村长期由村民委员会管理，社区经济合作社仍被村民委员会控制，依附于村民委员会，影响经济职能的发挥。这是一定历史发展的结果。
我国农村集体经济组织的演化经历了由初级合作社———高级合作社———人民公社、大队、生产队———乡村基层组织的演化过程。而村民委员会正是在村的演化过程中逐步形成的。在改革开放以前，村一级是由生产大队统一经营、管理农民集体所有的生产资料。撤社建乡后，生产经营、管理职能由大队转向村委会。村委会延续了生产大队经营、管理农民集体所有财产的职能，享有村农民集体所有的土地的发包权、对集体财产的管理权以及作为诉讼主体参与诉讼活动。
因此，在这一演变过程中，村民委员会其实是在行使村集体经济组织的权利，具有了管理集体经济的职能。在产权改革准备过程中，也是由村民委员会负责农龄统计、核查资产等一系列前期准备工作。产权改革完成后，仍有不少村仍然是“三块牌子一套人马”，村民委员会牢牢掌握集体经济管理，社区经济合作社形同虚设。
社区经济合作社自身管理问题
社区经济合作社，是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体财产折股量化到个人。
它的实质是将集体资产的所有权和分配权分离，全体社员成为社区经济合作社的股东，股东享有知情权、管理权、监督权和分配权，并承担相应义务。但实践中，存在社区经济合作社资产和收益状况缺乏公开，社员代表实质不能代表社员，维护社员权利的情况。
产权改革后，原村民成为社区经济合作社的“股东”，原村员有权参加社区经济合作社的社员大会或社员代表大会，社区经济合作社应及时向原村员公开资产状况。《物权法》第六十二条规定，“集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。”《农业法》七十三条第三款同样也规定，“农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督。”
因此，社区经济合作社作为集体经济组织的形式之一，也应当向原村民公布资产和经营状况。但在实地调研发现，村民缺乏了解经济合作社经营状况的途径，股民的知情权流于形式。
参加社员代表大会的成员比例不尽合理，一般都是由村委会推选的老党员。由于年龄、文化等的限制，这些代表一般不理解社员代表大会上审议的内容，无法有效行使管理权、监督权等。社员代表制度执行不力也导致了社员对经济合作社经营状况的不了解，对社区经济合作社缺乏信心，影响产权制度改革的进行。
另外，试点中还存在“土地作为资源性资产是否应进行量化”、“改制后出生的婴儿是否是集体组织成员”等具体操作问题，也存在争议。
社区经济合作社是产权制度改革的创新，对保障农民利益也具有至关重要的作用。但目前社区经济合作社法律地位缺乏、与居委会关系混乱、社员权利无法保障等一系列问题，都将影响社区经济合作社的发展，影响农民利益。
对此，应当通过立法确立社区经济合作社的企业法人地位，给予社区经济合作社必要的经营自主权。与村委会实行分离，村委会的活动经费由财政保障。优化社员代表的结构，使社员代表有能力代表社员，并加强信息公开。通过完善法律和其他财政、税收制度促进社区经济合作社的发展，推动产权制度改革的进行。
中国乡村发现网转自：《产业与科技论坛》
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