原标题：湖南新田县农地经营权抵押贷款试点定点着陆
——对创新扶持新型农业经营主体流转“农地”经营权抵押贷款的探索与实践
新田县位于湖南南部，是国家扶贫开发工作重点县。2014年，新田被湖南省确定为全省“农村土地确权颁证和农村承包土地的经营权抵押贷款试点县”。2015年12月，经全国人大常委会会议授权被国务院指定为全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点县。试点工作开展两年多来，全县相关职能部门积极探索、大胆实践、经过反复地调查论证，成功地设计出了“农村土地经营权流转证”，有效地破解了利用土地经营权利进行融资抵押的问题，使新型农业经营主体“贷款难”问题迎刃而解，为农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作成功着陆奠定了坚实的基础。
一、基本思路与探索构想
农村土地确权颁证是新中国成立以来又一次全新的“土地革命”。表面看，对农村土地进行确权颁证是为了激活土地要素资源，拓宽“三农”融资通道，撬动银信资金大面积返哺农业和农村经济；从战略的高度看，它是破除自给自足的小农经济，促进传统农业向现代农业转型的划时代变革。改变现有单个的、独立的、分散的农耕模式向以新型农业经营主体为载体的农业组织体系转轨，意义深远。农民不富、国家难富；农村不强、国家难强；农业不兴、国家难兴，这也是民族振兴，国家富强的必由之路。
厘清了认识问题，就要着手解决“怎么做”的问题。在经过大量的调查摸底和探索论证后，新田县将试点工作的重点落在新型农业经营主体这个全新的农业支架上。经过调研分析，单个农户凭《农村土地承包经营权证》贷款置业、创业在我国南方地区不具有广普性。南方地区农村普遍现状是青壮年劳力外出务工，农村留守均为老人、妇女和儿童，大片田地闲置、荒芜，且单户农户人均地少，抵押价值不大。特别是当前涉农金融机构在构建农村信用体系的过程当中，对单个农户的授信放款都要超过其用田土承包经营权证抵押发放的贷款，所以，依靠农户各自为阵，以证为贷，虽然是农村土地确权颁证的目标之一，但相对南方地区来讲，难以有效带动“三农经济”整体发展。
那么，如何做好做活新型农业经营主体流转土地经营权后，从根本上来解决凭经营权抵押融资“瓶颈”这篇大文章呢？对此，新田县从源头问路，着力探讨可行性路径，即从农户入手，推行自愿、情愿、甘愿的合作框架模式，实践证明这条路困难很大。一方面，新型农业经营主体从农户手上流转土地经营，导致承包权与经营权分离，由于传统古朴的思想根深蒂固，绝大多数农户不愿意将自己的农村土地承包经营权证拿出来，为经营主体办理抵押贷款，生怕证件离手失去属于自己应有的权利；另一方面，即使农户愿意出证为新型农业经营主体办理抵押过户，但由于大量流转土地来自千家万户，一笔贷款如果涉及到数十户甚至数百户农户出证抵押登记过户也是很不现实的事情。不仅工作量大，而且手续烦琐，因而使新型农业经营主体依托农户持证抵押融资的“通道”受到“梗阻”。其次，该县又设计了权属变更的模式来推动试点工作的开展，即采取小证变大证的方法来解决新型农业经营主体的贷款抵押问题。这种创新思路就是将经过流转的单个农户的承包经营权证集中起来换成以新型农业经营主体为承包经营权证持有人的“大证”。待经营权流转期限到期解除合同之后再将原有承包经营权证归还农户。实践证明，这种思路探索过程中仍然无法前行。一是农户不愿意，自己持有的权属证明变成了别人的名字，打心里不乐意；二是部门不愿意。相关职能部门在查阅有关的政策文件以后找不到政策依据，不敢吃“螃蟹”。三是《物权法》中虽有互换和转让土地可申请变更土地承包经营权的表述，但属于自愿原则，变更权属名称的这条路子很显然也是行不通的。
然而，新型农业经营主体作为传统农业向现代农业转型的主要载体，生机和活力日益凸显，金融需求日瑧迫切，从湖南新田的现状看，大面积农村土地连片承包集中经营已出现爆发式的蔓延势头。做活农村土地融资这篇文章已是刻不容缓。经过反复论证，深入探索分析，大胆地构想，新田县创造性地设计了《农村土地经营权流转证》；并出台《新田县农村土地承包经营权抵押贷款实施细则》，有效地解决了新型农业经营主体依据流转土地办理银行贷款抵押的问题。
二、具体做法与操作流程
《新田县农村土地经营权流转证》是由新田县人民政府授权农村土地确权颁证管理部门根据农村土地承包经营权证和农村土地流转合同向新型农业经营主体再次确权认可土地流转权利而颁发的权属证明。随着《新田县农村土地经营权流转证》和《农村土地经营权他项权证》的颁发，新型农业经营主体利用农村土地流转权抵押贷款的问题迎刃而解。按照委托流转——集中土地——签发合同——颁发《流转证》——办理贷款的程序运作。为此，该县还专门绘制了颁证流程图和贷款流程图，整个过程一目了然，具体操作过程主要反映在下面三个方面：
1、土地流转。在保障广大农民群众利益和尊重农民意愿的基础上，引导推动农村土地向新型农业经营主体集中化流转。目前整个新田县共有12个乡镇379个行政村。耕地面积32万多亩，已经流转经营权的耕地有17万多亩，占比在50%以上。农村土地规模流转主要采取三种模式。一是由农户签订委托合同，向村两委归集土地，再集中向新型农业经营主体流转；二是由农户将土地流转给信托公司，再由信托公司向新型农业经营主体流转；如新田县金陵镇成立了“信达农村土地承包经营权流转信托公司”；三是引导和鼓励农户成立农村土地流转合作社，以土地入股，自主参与新型农业经营主体的生产经营活动，更好地享受土地经营权的流转成果。
2、颁发证件。新田人民政府授权农村土地确权颁证管理部门向持有《农村土地流转合同》的新型农业经营主体颁发《农村土地经营权流转证》。如：2014年9月28日，新田县农村经营管理局首次向境内富硒蔬菜基地——东升农场颁发了5000余亩的《农村土地经营权流转证》，为这一新型农业经营主体办理抵押贷款提供了合法的权押证明。
3、办理贷款。新型农业经营主体凭《农村土地经营权流转证》向涉农金融机构提出贷款申请，并在农村土地确权颁证管理部门下设的农村土地流转中心办理抵押登记过户手续。以《农村土地经营权他项权证》的形式变更权属名称，抵押给涉农金融机构办理抵押贷款。原证由土地流转中心集中统一管理，待款项还清再交还给新型农业经营主体。经营权流转到期解除合同以后，由确权颁证管理部门收回流转证予以吊销。2014年9月30日，新田县农村商业银行向境内东升农场5000亩流转土地（期限30年）直接授信3000万元，并发放首单抵押贷款200万元，在湖南省范围内实现农村土地承包经营权抵押贷款零的突破。2016年4月22日，新田县再次集中启动授信贷款仪式，向辖内20家新型农业经营主体开设绿色信贷通道，首次实现全国人大授权以来的定点突破，为湖南省承包土地的经营权抵押贷款试点工作积累了宝贵的经验。
三、基本成效与工作经验
《农村土地经营权流转证》的设计出台，从根本上解决了试点过程中面临诸多困难和问题，无论是观念上的还是政策上的“瓶颈”都得到了有效的破解。它不仅具有实用性、可操作性。同时，也具有前瞻性和广普性，特别是对当前全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作具有很强的借鉴意义和推广价值，是完全可以复制的。从实践的层面看，主要是较好地解决了以下几个方面的问题：
1、解决了新型农业经营主体融资抵押的问题。《农村土地经营权流转证》的产生，有效地解决了新型农业经营主体“贷款难”的问题，为推动农业和农村经济的发展进行了创造性的构想。有了流转证以后，涉农金融机构可以根据新型农业经营主体的投入规模，产业发展状况，流转期限等要素经评估机构评估结果，一次授信，根据需要分批次贷款，随要随贷、随用随还；十分方便、快捷，且融资成本低，从而全面有效地解决了新型农业经营主体的融资问题。2016年4月22日，新田县人民政府自2015年12月27日全国人大授权之后，首次搭台集中启动仪式以辖内涉农金融机构为主体，集中向20家新型农业经营主体以《农村土地经营权流转证》为抵押，集中授信贷款额度3350万元。实践证明，《农村土地经营权流转证》就是涉农企业利用流转农村土地经营权向涉农金融机构进行融资贷款的一个操作平台，这个平台是银企双方无缝嫁接的支撑点，没有这个平台，融资的通道很难打开。
2、解决了政策层面的合规性问题。《农村土地经营权流转证》符合《物权法》等相关法律的规定，在法理上是可行的，新田县人民政府也愿意大胆的创新实践，特别是2015年12月27日，经全国人大常委会会议授权以后，《物权法》和《担保法》的相关条款在试点地区试点期限内暂时停摆，更为试点工作开通了绿色的法律通道，新型农业经营主体申请办理《农村土地经营权流转证》的热情高涨，至2016年2月底，在新田这样一个只有43万人口的小县城，各类农民专业合作社达到了269家，还有近百家的家庭农场也在高速地运转。通过土地经营权融资的这篇文章被有效地激活了。
3、解决了农民群众的思想认识问题。《农村土地经营权流转证》出来以后，广大农户的《农村土地承包经营权证》仍然由农户自行保管，也不需要农户在新型农业经营主体办理抵押贷款时提供签字画押手续，避免了农民群众潜在的排斥意识。老百姓认为证还在自己手上，土地还是自己的，只是转租给别人经营而已。但是这个问题在具体的操作过程中对于参与土地流转的农户在签订委托流转合同的时候，必须在合同上明确标明土地流转期间不仅经营权还有其相关的附属权利包括自主经营模式、融资抵押权等等都要一并流转，以防止单个的农户在土地流转之后，又持证到涉农金融机构办理抵押贷款，从而出现重复抵押的现象。
4、解决了农民群众的脱贫问题和就业问题。新型农业经营主体凭《农村土地经营权流转证》抵押贷款，方便、快捷；从根本上解决了困扰经营主体壮大发展的资金难题，客观上开辟了农业产业做大做强的绿色通道。广大的农民群众在流转了土地经营权以后，还可以就近进入新型农业经营主体就业。这样，农民群众不仅有了自己的承包地租金收入，还有了自己的工资收入，如新田县东升农场固定用工在数百人，都是附近的村民，且平均年龄达到了65周岁，因土地流转产生的租金收入每亩在500——600元左右，村民做工的月均收入也在1600——1800元左右，同时还有一定的红利收入，老百姓干事的积极性很高，从一定的角度进行客观的剖析，这种主体经营模式不仅解决了老百姓的就业问题，还有效地解决了农民群众的脱贫问题，据调查：目前在工商注册的涉农企业，农民专业合作社和家庭农场等将近400多家的新型农业经营主体发展的产业模式当中覆盖了全县近60%的农村贫困人口，“农地”经营权的大面积流转，既有效地扶持了农业产业，又高度契合了精准扶贫工作。同时，还提升了农民群众的幸福指数，如：那些赋闲在家的老人因缺少运动，身体小毛病频发，而进入农场干一点轻巧活，剪剪草、看看蔬菜长势等，心情好了，身体也硬朗起来了，还有了一笔可观的收入。更为可喜的是，经营主体在壮大发展的过程中，将其中的一部分利润返哺社会。如：新田县东升农场还在村里办起了敬老院，对老、弱、病、残的群众集中赡养，从而促进了社会的和谐稳定；提升了农民群众的幸福指数，为新型农业经营主体的多元化发展、全方位辐射开辟了一条好的路子。
四、试点体会与思考建议
农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作由于没有现成的模式，国家允许先行先试，并通过权力机关授权设立试点区探索实践，在长达两年多的试点过程中，我们深刻地感受到试点工作除了当地政府高度重视、高位推动、高标推进这个大的前提外，还有几项具体的工作需要引起决策层面的深度关注。
（一）基础配套要健全。要建立统一的农村土地信息数据系统，实现联网查询，要有全套的农村土地流转交易平台。设立县（市）、乡镇、村三级土地流转中心或流转服务站。完善农村土地流转价格引领机制，健全农村承包土地经营权抵押登记和评估交易体系，搭设集中统一的业务交易平台，由承贷主体和交易中心合署办，从而提供基础支撑。
（二）信贷政策要优惠。优惠的贷款政策是推动农村承包土地的经营权抵押贷款最好的“铺路石”和“导火线”。此类贷款的发放要区别一般性的经营性贷款。不仅要在政策上倾斜，还要在投放环节上简化手续。新田县《农村承包土地经营权抵押贷款实施细则》明确规定“农地”经营权贷款原则上执行基准利率且上浮最高不准超过基准利率的20%。同时，承贷过程原则上不准超过5个工作日，高效、快捷地解决新型农业经营主体的融资难题。
（三）宣传示范要到位。不论是优惠的信贷政策，还是农村土地的抵押权利，都要向农民群众讲清楚。要让老百姓真正明白农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。要特别强调经营权流转以后，连同土地上的附属权利一并流转，但所有权和承包权没有发生改变。同时，对单个农户持《承包经营权证》办理贷款的也要将贷款流程宣传清楚，以方便老百姓快速融资。
（四）防控措施要备齐。“农地”经营权抵押贷款具有一定程度的风险，这是不言而喻的。作为弱势产业和板块，有其特殊性。如何防范这些风险，不能把担子全部压在金融机构身上，这样的话，不利于试点工作的开展。因此，鉴于农业产业的特殊性，应该全方位地备齐防控体系。要采取政府兜一点、承贷机构挑一点、经营主体补一点的模式构筑保障体系。因此，政府出面设立“农村承包土地经营权抵押贷款风险补偿基金”专户。金融机构按一定的比例税前预提，税后抵扣补充一部分，经营主体从国家各类优惠补贴中拿一部分来共同承担风险。同时农业保险和担保公司也要全速跟进，多角度解决“农地”经营权抵押贷款的潜在风险。
（五）创新方式要铺开。试点证明《农村土地经营权流转证》很好地解决了新型农业经营主体抵押贷款的问题，具有很强的针对性、实用性和可操作性，是可以推广和复制的。因此，我们认为这种方式不能仅仅停留在各级地方政府认可的层面，只是在特定的行政区划内受到法律的保护。而应将其上升到国家层面统一印制全国性的《农村土地经营权流转证》、配合全国统一的农村土地信息数据库系统联网查询。同时，并统一印制规范性的农村土地经营权流转合同，在全国范围内规范操作，就像农民手上的《农村土地承包经营权证》一样，认可《农村土地经营权流转证》的法律属性，这样既能有效地激活农村土地快速流转的积极性，又为新型农业经营主体快捷融资，促进我国农业产业提质、农民增收，实现传统农业向规模化现代农业转型开辟了一条崭新的路子。
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心月刊《研究与决策》2016年第7期
(扫一扫，更多精彩内容！)
