徐文:中国农村集体土地市场化的实施路径

农地股份制：中国农村集体土地市场化的实施路径

摘要：我国当前农村集体土地的利用与开发有着零碎化经营、低效率经营、市场流转局限等特点，结合国情寻找一条既能够实现集体土地市场化，又不会破坏其与生俱来的社会保障属性的路径至关重要。农地股份制不仅可以突破集体土地流转市场的四重局限性、破解农民“失地＝失去社会保障”的难题，而且可以和现行土地承包责任制进行有效衔接、提供自下而上的农村社会转型动力；既符合社会主义的意识形态，又能够在现行法律框架下具体实施。采用“土地股份化＋土地承包经营权永久化＋组织形式市场化”的实施路径既能够激发农民的自由、平等价值观，又能够实现农地资源与土地财产性权利的优化配置，进而实现我国在农村社会转型中对公平价值与效率价值的兼顾。

关键词：农村社会； 集体土地； 股份制； 实施路径

当前我国农村土地的家庭联产承包责任制已难以满足农村日益增长的生产力需求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到，要通过积极发展农民股份合作的方式来实现赋予农民更多财产权利的目的，要通过开拓农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出等方式来实现保障农民集体经济组织成员权利的目的。可见，采用股份制的形式在法律层面与政策层面均已得到认可，因为在其之下可实现所有权和经营权的相互独立和分离，并且股份制的用途并不以地域为限，可以适用于城镇的现代企业，也可以适用于农村相关制度的改良。[１]农地股份制便是在坚持土地公有制的前提下实现集体土地所有权和农民土地承包经营权市场化运作的一种方式，其实质是实现具有社会保障性质的土地承包经营权向具有财产权性质的股权的转化：农户以土地承包经营权入股，将所承包的土地交由集体所有的经济组织统一经营，而该经济组织则根据股权的大小将土地经营所获收益以红利的形式分配给股东。[２]虽然其在实现土地承包经营权市场化等方面优于现行的农地流转模式，[３]但仍需讨论其具体实施路径，以确定农户的参股资格、参股条件、股份如何实现、风险如何规避、土地增殖价值如何分配等问题。

一、实施路径的必要性分析

农地股份制实施的必要性集中体现在如下四方面：

第一，可以突破当前集体土地流转市场之四重局限性。其一，可突破零碎化发包之局限性。我国集体土地流转一级市场分类为带有计划经济色彩的主一级市场和带有市场经济色彩的次一级市场，分类流转的直接后果便是造成农村土地的零碎化承包，不便于管理监督土地的使用，也不便于开展集约化、规模化的现代化生产。而农地股份制模式中的统一市场化运作可以整合土地资源，避免土地闲置，提高农地生产力，为第一产业价值的提升做贡献。其二，可突破市场要素缺乏之局限性。当前我国农村土地发包方与承包方之间的法律关系是双务无偿性质的。而就当前村集体经济组织和村民之间无偿发包与承包法律关系而言，采取股份制可以矫正不符合价值规律的承包关系，将无偿双务法律关系改变为有偿双务法律关系，从而不仅能够促进承包方为了收回成本增加盈利而勤勉耕种，而且能够促进发包方利用所收到的地租尽力引进先进技术、设备和人才用于统筹经营现代化农业生产。其三，可突破承包期限之局限性。我国集体土地最长的承包期是特殊林木的承包期，最短的承包期是耕地的承包期，而承包地的流转又不得超过承包期的剩余期限，可见集体土地经营权流转期限受承包期限的二次限制。农地股份制模式中的终身承包制不仅可以解除承包方和受让方的投入与产出无法在固定期限内成正比关系的担忧，而且可以促使承包方在二次流转期间做好监督的角色，尽力保护、提高土地的生产能力，避免受让方在农业生产过程中对土地造成永久性损害。其四，可突破流转用途受限之局限性。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第１７条、第３３条可知，受到对所流转农地用途的限制，受让方即便成功获得农地使用权，也必须按照其所规定的用途使用，即用于农业耕种，流转前和流转后都用于农业耕种。显然，除非流转后的农业耕种采取高科技、规模化经营，其获利程度相较于流转前的获利所差无几。因此，对农地流转用途的限制在相当程度上打消了受让方的积极性。农地股份制虽依旧秉承集体土地用于农业用途的宗旨，但在用途的内涵上做了根本性的扩张。一方面，不论是生态农业，还是休闲农业，均是通过现代农业经营方式对传统农业的更新；另一方面，农地股份制经济组织也可通过与龙头企业展开合作，从而在耕作品种、耕作技术上对农户进行培训和指导来发扬传统农业。

第二，可以破解农民“失地”＝“失社会保障”之难题。农地股份制不仅是指农民以土地承包经营权入股，还可指农民以资金入股。在农地股份制中，农民通过将土地承包经营权出租给农业企业获得地租，此即第一层生存保障；农民将获得的地租的一部分投入农业企业，获得股东资格并领取分红，此即第二层生存保障；农民获得农业企业的培训资格，通过技术培训获得企业工人资格并领取工资，此即第三层生存保障。三层生存保障的效果相叠加，足以匹敌土地作为自然资源的社会保障功能。[４]此外，农地股份制还可通过土地的集中经营实现劳动力的富余，从而实现农村大量剩余劳动力向乡镇企业的转移，提高农民综合素质，为城乡统筹贡献力量。[１]

第三，可以与土地承包责任制有效衔接。随着时代的发展、生产力的提高，虽然家庭联产承包责任制已经无法满足现代农业规模化经营、效率化经营的需求，[５]但其在实行初期确实是农业发展的助推力。因此，即便存在制度瑕疵，家庭土地承包责任制仍然应当坚持。故而在思考农村集体土地制度创新的时候，必须在创新的同时实现新制度与家庭承包责任制的有效衔接，处理好巩固既有成绩与发展可能效益的关系。[２]农地股份制通过对土地公有制的坚持、对农民利益最大化的促进、对现代农业经营模式的打造，能够实现与家庭土地承包责任制的有效衔接，即一方面在制度运行前提、宗旨和目的上，二者可不相违背，另一方面二者可以实现优劣互补。

第四，可以培育“自下而上”式农村社会转型动力。当前农村土地市场化可供选择的路径有土地承包租赁、土地经营权拍卖、土地股份合作。[６]唯有最后一种方式可能实现“自下而上”式的农村社会转型。自上而下式的改革固然可以效率取胜，但却最容易忽略农民在转型过程中的意愿和收益选择权。此处暂且以浙江省嘉兴市的“两分两换”模式以及重庆市的“地票”模式为例说明。不论是承包地的流转还是宅基地的流转都是受到城镇建设缺地的驱动，这两种模式都是以农村服务城镇建设为宗旨的，也都是以避免土地资源闲置为动力的，由政府发起并引导的农地流转模式。政府成为主动流转主体，农民成为被动收益对象。这种模式实为避重就轻，一方面无法实现农业作为第一产业产值的增加，无法调动农民农业生产的积极性，另一方面也无法促进规模化现代化农业的诞生。而农地股份制恰能实现自下而上式的改革，通过股份收益增加农民获利、通过“集团＋农户”模式实现农业现代化经营，通过利用农业集团在农业技术和农业设备方面的优势为农民开创一片新天地，从而在农村三结构的转型中提供自下而上的动力。

二、实施路径的可行性分析

其一，农地股份制的实施是合法的，有《农地承包法》和《土地管理法》的支持。首先，农地股份制符合这两部法律的立法目的，即保护农民经济利益的实现并避免农地市场化运作中权力寻租现象的发生。换言之，只要不危害这两个立法目的，灵活创新形式的集体土地经营方式是合乎法律规范的。第二，农地股份制符合其限制和要求。根据《中华人民共和国农村土地承包法》(下称《农村土地承包法》)第２６条和第１７条可知，承包方失去承包地的原因有三类：自愿交回；因迁移户口失去村集体经济组织成员资格；因擅自改变土地用途或不爱惜土地而违约。而其中并没有因转变经营方式引起的土地收回情况。第三，《农村土地承包法》为农地股份制留下了发展空间。根据第４２条可知农地股份制是符合现行法律规范的，尽管该条规定鼓励在承包方之间形成股份关系，尚未涉及到发包方。第四，现行法律为农村建设用地入股留下发展空间。根据?中华人民共和国土地管理法?第四条可知，国家对非农建设用地总量采取严格限制的政策，但限制并非禁止，在符合条件并依法履行程序的前提下依旧可以实现集体土地农业用地向集体土地建设用地的转化。而《农村土地承包法》第八条第一款正是为农地股份制改革留下余地的条款，只要依法批准就可以将承包地用于非农建设。

其二，农地股份制符合社会主义的意识形态。马克思在《资本论》中将资本主义兴起的根源归结到人身自由和生产资料的分离，并认为土地是统治阶级剥削农民、压迫农民的必备工具。因为只有将农民与其生产资料和生活资料相分离，才能凸显资本家对资源的掌控能力和对农民命运的决定能力；因为只有迫使以土地为生的农民在失去土地后变为积极谋取工作的工人，才能满足资本家对廉价劳动力的巨额需求；因为只有通过对土地的占有关系的变更，才能有助于资本家实现其政治目的和经济目的。[７]８００英国圈地运动恰好例证此规律，即新兴资产阶级为了发展羊毛纺织业，强行将农民驱逐出属于自己拥有的土地，从而获得羊毛纺织业的生产基地，而失地农民则为了生计所迫，不得不接受被奴役被压迫的现实。[５]２４农地股份制既保证了农民对土地的享有，弱化了传统观念中农民身份与土地的关系，还保证了农村土地的集体所有。

其三，农地股份制已展开试点。土地家庭承包制的历史贡献在于能够通过确定农民对土地的个人产权而起到激励农民积极耕种经营的效果。该制度在实行初期曾起到非凡的效果，促进了农业产值的提高。家庭承包制的缺陷在于为了实现结果平等而将本应发挥规模效应的土地经营权进行了人为的分割。农地股份制之所以可行，便是因为该制度能够弥补家庭承包责任制的弊端，在坚持土地公有制的前提下，保留家庭承包责任制的历史功绩，弥补家庭承包责任制的先天缺陷，提高农民生产积极性、保证农民个人产权不被剥夺、实现土地经营权的集中整合。[８]我国部分地区已经展开了农地股份制的试点工作，比如“南海模式”“绍兴模式” “平罗模式”等，都说明了农地股份制的“接地气”。

三、具体方案：股份制＋永久承包经营权＋市场化

科学合理的集体土地市场化实施路径应当满足如下条件：既能够成功激发农民的自由、平等的价值观，又能够实现农地资源与土地权利的优化配置，从而实现农村土地改革中对公平价值与效率价值的兼顾。基于此，本文提出“股份制＋永久承包经营权＋市场化”方案供参考。

(一)集体土地股份制

第一，就农户入股资格的确定而言，总结广东省的“天河模式”“龙岗模式”“南海模式”所践行的农地股份制方案，[９]可知这些区域均是以是否拥有土地为入股标准。三个模式无不是在测量并评估区域内集体土地的基础上计算股权。[２]这种参股标准在集体经济组织成员数量保持静止以及在农业用地范围内无疑是有效的，一旦遇见集体经济组织新增成员和出现外来人员的情况下、以及在农村建设用地范围内便会遭遇难题：一方面，新增成员或外来人员在短时间内无土地；另一方面，对于农村建设用地而言，并不是每一个集体组织成员对其都享有用益物权。笔者认为可参考盐业契约中的做节制度，即上中下节契约解决。上中下节契约是对接力资本和流水资本难题的解决，换言之，是在对资本维持原则和资本充实原则的遵守下，盐业人发明出来的份额转让模式。其实质是资本接力，不仅可保证在盐井开发运营过程中资金流不间断，各合伙人能够按月交付下一期开凿淘锉的费用，也可保证凿井工程不会因为中途停凿而被井基所有权人收回。概言之，当原凿井契约的投资者无力继续按月缴纳凿井费用以负担庞大的开销时，便可以邀请第三人加入凿井合伙，并将自己所占日份部分提留，从此不出工本，此时，原投资人便成为上节，第三人便成为下节。当下节同样感到无力负担凿井费用时，同样可以邀请第四人加入凿井合伙，并继续将自己所占日份部分提留，从此不出工本，此时，下节便成为中节，而第四人便成为下节。这便是上中下节契约的运营原理。可见，当上节将日份转让给中节或下节后，上节或中节便既没有对盐井的实际经营权，也没有对土地的实际使用权或所有权，唯一保有的是合伙人身份，而此时上节或中节却依然是盐井合伙组织中的一员，享有获取红利的资格。因此，本文认为农地股份制的是否拥有入股资格应当不以是否拥有土地为门槛，而应当以是否拥有集体经济组织成员权为标准。

第二，就村集体在股份制中的定位而言，作为集体土地所有权人的集体经济组织与作为集体土地使用权人的集体经济组织成员同样具有参股资格，只是在参股资格类别上应作区分——农户以集体经济组织成员的身份入股，而村集体则以集体经济组织管理者的身份入股。与此相对应，村集体参股后享有的股权类别为集体股，农户参股后享有的则是普通股。原因有二。其一，农地股份制很容易被狭义理解成为农民股份制。然而“农民”毕竟不等同于“农地”。农地不仅包括已经被承包到户的每一亩农地，也包括尚未被承包的、由村集体经济组织拥有占有使用收益处分权的农地。因此农地股份制中除了包括以土地承包经营权、技术、资金等参股的农民股份，也应当允许村集体作为提供农地股份制开展平台的管理者入股。其二，在农业用地第一次流转的过程中，即在村集体经济组织或村民委员会与农户的发包承包过程中，集体无偿将土地分配给农民经营，意味着集体并没有获取理论上的地租，而在土地市场化运营过程中应当有价值的流动，唯实现价值的流动方可建立价值循环机制，唯建立独立价值循环机制方可实现资产的保值增殖。而集体没有地租收入便意味着没有资金用于土地质量的提高、用于开发宜于家庭承包的土地，更加意味着无法实现集体资产的保值增殖。因此，村集体同具有集体经济组织成员权的农户一样，都应当具有参股资格。

第三，就股份的实现形式而言，综合当前已经开展农地股份制的试点区域的实践，股权主要有以下三类：其一，普通股，保证红利不保底；其二，优先股，保底不分红；其三，混合股，保底又分红。[１]所谓优先股，是指持有优先股的股东享有在股息红利分配上的优先权，以及在公司破产清算时对公司剩余财产的分配优先权，但正因为持有优先股的股东以享有两项优先权为对价而失去了股东表决权，此为优先股与普通股的区别。[１０]在实践中，农民与集体在土地承包关系中并不处于平等地位，发包方的行政属性容易压过其民事属性，因此为了保证农地股份制中农民权利和权益的实现，在股权类别的设置上应当适当照顾农户：其一，建议控制集体股权的比重，设置集体股为优先股；其二，建议保证农户股权比重大于集体股权；其三，建议将农户股权设为混合股，即保底又分红。

(二)土地承包经营权的永久化

要使股份制达到最优效果，首先应当完成的是农民在收益观念、资产属性观念以及土地价值占有观念上的转变，这一转变可通过土地承包经营权的永久化实现。

第一，土地承包经营权永久化可以实现农民观念转变。当农民知道自己所承包的土地将面临３０年期限限制的时候，他们既很难完成土地收益观念的转变(从按劳分配向按生产要素分配转变)，也很难完成土地资产属性观念的转变(从土地的实有资产属性向土地的虚拟资产属性转变)，更难以完成从初级的土地直接占有向高级的土地价值占有的占有方式转变。[１１]而土地承包经营权的永久化可以为农民收益观念、资产属性观念以及土地价值占有观念的转变留足耐心，为农民解除观念转变的后顾之忧。

第二，土地承包经营权永久化可以弱化土地的身份属性。土地承包经营权当前的有限性极大限制了农民在未来农地股份制方案下的职业选择权和职业规划机会。一方面农民不得不顾虑到土地承包经营权到期之后经济收入来源问题，即股权退出农地股份制经济组织之后是否会依旧需要通过务农来支撑生活；另一方面农民不得不顾虑到土地承包经营权的期限性会打破自己对在城市务工的职业规划。而土地承包经营权的永久化则可以通过创造农民进城就业或进企业就业的机会与解除农民对生活来源的后顾之忧，以实现对土地身份属性的弱化和资本属性的增强。

第三，土地承包经营权永久化可以与股权实现有效衔接。承包地的有限性与股权的永续性存在矛盾，并会在实践中阻碍农地股份制的运作。假若所入股的土地承包经营权期满时恰逢股份制经济组织收益状态最佳时，承包地因调整而撤股不符合效率原则。每一个农户所承包的土地种类不同、承包开始的时间不同，将导致农民股东用于入股的土地承包经营权期限的不同，农地股份制经济组织将难以平衡期限不同的股东利益，更加不可能以土地承包期为准约定股份制经济组织的解散条件。[１２]而土地承包经营权的永久化既可以消除行政权力对股份制经营的影响，又可以避免承包经营权的期限性和股权的永续性相冲突。

第四，土地承包经营权永久化可以还农地股份制经济组织完整自由处分权。根据《物权法》第１８１条、第１８４条，?农村土地承包法?第４９条，以及２０１３年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》可知，从之前的农民对土地承包经营权所享有的处分权受限和农地股份制经济组织无法实现对作价入股的土地承包经营权的自由流转，[１３]到《决定》中对农地承包经营权处分权的放宽，即可以将承包经营权为抵押等担保行为，可见政府已意识到增强农民作为用益物权人的主体属性的重要性。而除了放开对土地承包经营权流转的限制之外，通过赋予其无期限的土地使用权从而增加其在面对土地所有权人时的谈判力是较好的选择。如能赋予农民对所承包土地永久使用权，则能与集体土地所有权人相抗衡，实现农民稳定的永久的对土地的支配与处分。

(三)组织形式市场化

在农地股份制的实施中，还须讨论一个不可或缺的要素，即股份制开展的组织形式。以市场化为方针，本文提出如下三种组织形式供参考。

其一：“农业集团＋农户”。村集体通过邀约具有农业产业实力的投资方签订合伙创立农地股份制企业的协议，约定：(１)由投资方出资创立农地股份制企业，制定农地流转计划、根据市场信息决定农业生产计划，而集体和农户则只需扮演股东角色，分取红利；(２)农户股东从企业创立一开始有权分取红利，但集体股则在投资方经营一段时间使投资方达到成本回收之后才参股；(３)集体一旦参股，便同投资方共享收益共担成本；(４)约定期限届至，投资方退出合伙企业，由集体享有企业所有权；(５)村集体承诺在收回农地股份制企业所有权后在农产品销售方面给予原投资方优惠。这种模式的好处是：第一，可避免农户在农地流转中因市场信息不对称、对市场机制不熟悉、彼此之间达成农业合伙成本高而产生的对市场风险抵御能力微弱的劣势；第二，农业集团既有的专业技术、专业农业生产设备以及丰富人力资源既可以从整体上提高区域农业生产力，也可以带动农户入市熟悉价格机制、供求关系等市场规律；[４]第三，避免集体资产由于集体所有权的入股而流失。此外，这个模式的最大优点便在于可实现对农民增收贷款难题的克服，因为在当前的金融政策的规范之下，不仅集体土地属于有条件抵押的范围，而且农业设施的折价也不易操作，[１４]但集体土地和农业生产设备却是农民所拥有的最有价值的资产。上述模式可最大化利用集体土地和农业生产设备的价值，使其产生如同抵押后的效果。

其二，委托合伙。首先由村集体经济组织或村民委员会与具有农业生产经验和专业管理人才的企业签订委托协议，委托该企业作为中介组织引导农民成立合伙组织，农民作为合伙人，以土地承包经营权、资金、技术等有形或无形资产入股。在农民股份合伙组织成立之后，由中介企业负责日常事务的管理，将合伙组织所得盈利分三部分处理，一部分(建议６０％)用于按照农民合伙人所占份额分配红利，一部分(建议２０％)用于中介企业的管理人薪酬，一部分(建议２０％)用于企业风险基金的储存。其后，当农民股份合伙组织成立一定时间后，可以允许中介组织作为新合伙人入股(或以管理技术入股，或以资金入股)，共担风险共享收益。收益的分配和分享是农地股份制的核心所在，必须按照股权比重分配，因为如果依然要靠政府或村集体经济组织进行调配，则违背了农地股份制的设立初衷，使其流于形式。[８]当然，此处的中介组织还可以是专门成立的土地信托投资企业或农地信用合作社等。[２]

其三，农地股份合作社。与第一种组织形式中的权利逐渐收归集体所有不同，农地股份合作社模式自建立开始就属于集体所有，因此不存在解决因股份制导致集体资产流失的难题。总结现有文献中对股份合作社的设想，主要有四种：第一种，社区股份合作社形式，将村集体经营的资产折股，以家庭为单位分配给农户，再由合作社对农户所有的土地承包经营权集中运作；第二种，土地股份合作社，农民将所承包的土地统一通过入股的方式交由合作社经营，合作社则根据各农户入股经营权的权重分配红利；第三种，专业生产合作社，借助龙头企业的技术优势、专业优势、信息优势，带动农户就某一领域的农业生产结成合伙经营组织，从而避免分散经营难以抵御市场风险的可能；[１５]第四种，投资合作社，由集体牵头，吸引社会资本，通过对集体建设用地的流转获取收益，并将收益分配给农户。[８]第一种和第二种合作社模式固然能够达到一定目的、解决一定难题，但长远看来，治标不治本，没有调动农户的积极性，也没有实现对农业现代化经营方式的推动。第三种和第四种方式则较为灵活，不仅能够有效借助一切可以利用的资源，譬如龙头企业的各种优势，而且可以通过对建设用地和农地的综合运用凸显农地股份制的价值。因此，如果要采用农业股份合作社模式来开展市场化运行，则应当结合第三种和第四种的优点，就农业农地而言，采用第三种合作社模式；就建设用地而言，采用第四种合作社模式。

四、余论

农地股份制的建立是以坚持土地公有制为前提的，毕竟，农村集体土地利用制度创新的关键不在于土地所有者是谁，而在于产权所有者能否有效实现农村土地的保值增殖。[１６]农地股份制可以在坚持土地公有制的前提下实现对农村集体土地产权制度的创新，并且可以避免土地私有化或土地国有化方案可能带来的因相关法律政策和制度不得不废除修改而产生的制度变迁成本和因改变农民生活生产习惯而产生的改革风险。此外还需说明的是，本文在思考我国农村集体土地股份制实施路径的时候受到了自贡盐业产业股份制实施路径的启发，即以盐业契约为载体所采取的“股份制＋永久使用权＋市场”的模式。虽然该模式并没有为当时的统治阶层所推广，但其确实推动了中国近代的社会转型，并值得为当今农地股份制实施路径的设计者所借鉴。它还证明了不盲从西方社会经验，保持民族特色、尊重传统文化即可实现我国集体土地市场化改革的目标，进而推动我国农村社会的转型。

参考文献：略

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