【摘要】村民自治自实施以来，受到了来自于制度与现实的各种压力。制度的压力主要是两委关系不清而造成的两委矛盾以及乡镇“指导”变“领导”而导致的村民自治行政化问题；现实的压力主要是村庄经济与文化的落后和空心化等所造成的自治能力低下。第一书记作为一种与村庄无利害冲突的外来帮扶力量，如果能够准确定位、确立正式的工作原则、科学地开展工作，它对村民自治就是一种积极力量。但第一书记对村庄的帮扶具有很强的临时性、偶然性，是一种非制度化因素。因此，第一书记在工作中必须强化农民主体地位，其工作应当以培育村民自治能力为核心，帮助村庄完成从靠人帮扶到制度立村的转变。
【关键词】第一书记；村民自治；帮扶力量
一、引言
自村民自治产生以来，村委会的独立性问题一直是一个热点问题。村委会的独立性问题主要包括两个方面内容，一是与村庄政治核心――村党支部的关系问题即两委关系 ，二是与上级政府――乡镇政府的关系问题即乡村关系 。这两方面涌现的作品汗牛充栋。
近十几年来，在全国各地又出现了一种新的力量与村民自治产生了密切联系，这便是引人瞩目的“第一书记”。仅最早下派第一书记的安徽省从2001年到2012年期间便已有1万多名第一书记驻村帮扶。2015年4月底，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，决定对全国57688个“党组织软弱涣散村”和12.8万个贫困村，选派第一书记，并要求该工作力戒形式主义，取得切实效果。与两委矛盾和乡村关系研究作品的汗牛充栋形成鲜明对比，更与第一书记帮扶活动的热火朝天形成巨大反差，学术界关于第一书记与村民自治关系的研究异常冷寂，表现有三：一是作品数量少、出现晚。截止到2014年底，检索中国知网，只能查到19篇相关研究成果。二是成果层次低、影响小。19篇作品中，只有薛祥伟《山东省选派“第一书记”基层扶贫的经验与启示――以菏泽市郓城县为例》1篇是在CSSCI核心期刊《理论与改革》上发表。三是作品的学理性不强。多数作品是由党的组织部门完成的调查报告，只有少数几篇是由高校政治学或马克思主义研究学者或研究生完成的作品，大都以扶贫或基层党建为切入点，只有极个别作者注意到了第一书记对于村庄治理的促进作用（人民论坛专题调研组，2012；钟庆君，2013）。但所有这些作品均未关注第一书记作为外来力量与村民自治的关系问题。
为了弥补学术界关于第一书记研究的缺陷，更为了未来村民自治的健康发展，我们选取了在山东省D县S村驻村的W书记对村庄的帮扶为例，尝试揭示第一书记介入村庄公共生活的方式及对村民自治所产生的影响。
二、第一书记在S村的驻村帮扶实践
（一）S村在第一书记帮扶前村民自治的实施情况
S村的经济长期陷于困境之中。S村位于鲁西南的D县内。D县西面黄河，东望泰山，全县地势北高南低、东高西低，山区、平原、湖泊各占三分之一，旅游资源丰富。D县辖18个乡镇，716个行政村。S村地势相对低洼，气候多样。全村常住人口2400余人，是个大村，但青壮年外出务工者较多，“空心化”程度较深，村内劳动力主要是留守的老幼病弱，劳动力矛盾突出。村民收入的主要来源是从事小麦、玉米等农作物的种植生产，工商企业较少，因而经济发展相对落后，人均收入维持在4000元左右。
S村的村民自治实践也存在诸多难题。首先，基层党组织建设薄弱难以发挥先锋模范作用。S村共有党员60多位，大多数党员年龄在60岁以上，党员队伍呈现明显的老龄化，基层党组织缺乏新鲜血液。同时党员的宗族化、拉帮结派现象又严重削弱了党组织的代表性，村民对党支部信任度低。此外，党员的文化素质偏低也是S村基层党组织建设薄弱的一个重要方面。
其次，村集体收入匮乏制约着村民自治水平的提高。集体收入是村庄开展村民自治必要的物质基础，S村经济发展落后，村集体收入本就很少。进入21世纪后，国家为了减轻农民负担取消了农业税，村内可以自由支配的财政收入大幅减少，S村自我服务能力非常脆弱，村内可提供的公共服务、公共产品相当有限，农业生产的基础设施、村民生活与文化娱乐设施建设无力，又进一步造成了村民文化生活匮乏、精神空虚等问题的出现。
再次，村两委矛盾、干群矛盾是S村村民自治发展道路上的拦路虎。在S村长期的村民自治实践中，“一肩挑”的村支书牢牢地把握着党支部及村委会的领导权，公共事务的决策、执行、监督几乎没有多少民主因素存在，“一言堂”现象突出。村民自治的本意是保障村民当家作主权利的实现，而村支书集支部、村委两委大权于一身，不仅侵蚀着党内民主，更损害了村民自治权利的实现，S村的村民自治完全流于形式。当村集体利益与小部分村民利益发生矛盾时，每位村民都会寸步不让，两委难以协调其中的利益冲突。这些矛盾在S村最突出的表现就是为修建道路而占用村民土地问题，集体与村民的冲突往往处于僵持不下的局面。
（二）第一书记在S村的帮扶工作与绩效
W书记是山东省2012后启动第一书记活动后的第二批下派干部。他是山东N大学一名年轻副处级干部，既有农业生产的专业技术，又有党务工作的实践经验，思维活跃又有民主意识。该校2013年3月6日召开了第二批第一书记选派工作落实会后，他经过个人报名、单位推荐和党委常委会研究后，正式被选任为第二批第一书记，并担任该校在D县的驻村工作组长。为了更好地开展工作，W书记先后参加了在山东省L大学举办的省直机关选派驻村第一书记示范培训班、N大学党委举办的专题培训会和该大学驻地的市委组织部开展的经验交流会。经过严密的选拔和层层培训后，W书记于3月底奔赴D县S村开展工作。W书记在S村的帮扶工作可归纳为三大内容：
1．加强经济建设，夯实自治基础。
加强经济建设的第一步是了解村情，制定科学的发展规划。经济落后、生活贫困是制约S村村民自治能力的首要因素，帮助该村脱贫也是W书记的核心任务。S村工商企业数量少、用工数量少，吸纳非农就业非常有限。S村农民收入来源单一，几乎完全依赖农业生产，这是导致S村积贫积弱的主要原因。为了改变这种状况，W书记把深入农户、吃透民情作为开展工作的前提和基础。他脱下皮鞋换上胶鞋，脱下西装换上便装，深入街头巷尾、田间地头，和村民拉家长续里短，走访了全村所有农户，全面、准确地掌握了该村的基本村情。在此基础上，W书记又利用自身的专业优势和关系网络，返回学校召集了相关专家学者，为村庄规划了“科技为先导、发展规模种植、特色养殖和人力资源开发利用”的强村之路。
根据规划有选择地招商引资成为了W书记帮助该村脱贫致富的第二步。W书记为S村引进了浙江宁波H园林公司，帮助村庄流转土地1300多亩从事花卉苗木种植。由此，村民每年获得土地租金收入达到117万元，劳务性收入接近120万元，村集体经营收入3.4万元。W书记还为S村引进了一家韩资劳动密集型企业P电子厂，一期工程已投入生产，全部完工后，预计安置劳动力达到400人，每年可增加村民劳务性收入340万元。W书记还邀请N大学畜牧专家入村考察，根据专家的合理化建议，在S村村集体用地上建立起了占地面积3亩的小尾寒羊良种繁育场，致力于发展特色养殖业，增加村民及集体收入。此外，还利用旧办公楼引进了一家服装加工厂，让40余名留守妇女实现在家门口就业。
这些经济建设项目不但逐渐让村庄走上了富裕路，而且社会效益显著。该村村民人均收入也由原先的4000余元增加至5900余元。新增的数百就业岗位使村民实现了家门口就业，外出务工人员明显减少，留守儿童、留守妇女和留守老人问题得以减轻，青壮劳力外出打工所造成的村庄空心化问题也得以缓解，村庄又重新焕发了生机。
2．理顺两委关系，规范自治活动。
村民自治的实践中，村庄内部比较突出的问题主要有两个方面，一是两委矛盾，二是干群矛盾。这两大矛盾都限制着村民自治组织功能的正常发挥。W书记作为省委选派到基层党组织的非村内成员的领导干部，在化解两委矛盾、干群矛盾方面，发挥着关键作用。
首先，与村支部平等相待、注重激发基层组织活力是W书记基层党组织建设的核心内容。一方面，W书记把尊重基层组织作为基层组织建设的基本前提。W书记虽然贵为省委下派的“第一”书记，并且在本单位是副处级干部，但他从未有高人一等的想法。在村内事务上与村支书平等相处，遇事互相商量，凡事都通过正常的组织程序达成一致意见，从不强迫村支部接受自己的意见。在工作中，始终遵循“指导但不指责、到位但不越位、帮带但不包办、帮忙但不添乱”的“四不”原则，双方形成了融洽的合作关系。
另一方面，他把激发基层组织活力作为基层组织建设的主要工作内容。S村党员年龄结构的严重失调是其组织发展面临的最大瓶颈，为了激发党组织活力，发挥党员先锋模范作用，W书记在掌握S村村情的前提下帮助村支部挑选了几名能力突出、思想正派的乡村精英作为党员的发展对象，其中包括青年致富能手、文化强人等。这些精英的加入不仅提高了党组织的战斗力，而且将各类人才团结到党组织周围，打破了宗族垄断，扩大了党组织的代表性，密切了支部与广大人民群众的联系。W书记驻村工作结束时，党支部的工作走向了规范化，而且几名乡村精英也都加入了中国共产党，党员的素质得到了明显的提高，党组织焕发出了新活力。
其次，在处理与两委关系问题上，W书记扮演了建议者的角色。虽然该村实行“一肩挑”，支部书记兼任村主任，但两委矛盾并未完全消除，一则两委成员并不完全重合，二则两委的职能也并不相同，在很大程度上，村支部要执行乡镇党委的意见、服从上级领导，而村委会是由村民选举产生的，凡事都要维护村民的意见，在许多时候两委代表了两种不同的利益，矛盾是不可避免的。村支部书记的大权独揽使得村委会所代表的村民利益明显处于弱势地位。
为了化解这一矛盾，W书记带领两委班子建章立制，建立了“四议两公开”制度。所谓“四议两公开”，即村庄重大公共决策，都必须在村党支部的领导下，按照“四议两公开”的既定程序做出。“四议”是指党支部提议、村两委商议、党员大会审议、村民代表会议（村民大会）决议；“两公开”是指决议公开、实施结果公开。“四议两公开”制度的实施，有效保证了支部决议、村委意见和村民利益的真正统一，两委矛盾得到了有效的化解。
第三，打造“阳光村务”是W书记消除干群隔阂的有力手段。干群之间的矛盾与隔阂几乎都源自于干部处理村务活动的隐密性。W书记入村工作第二天，S村就有一位村民哭着找到他，说自己家里条件很不好却没有低保，怀疑是和自己有矛盾的村干部做了手脚。虽然经过调查事实并非如此，但在调查中却发现了不少问题，低保不公平、残疾人福利不到位的问题比较普遍。W书记以全县低保整顿为契机带领村干部本着“公平、公正、公开”的原则，严格按照“审查—评估—确定—公示”的程序重新确立了低保名单，将“人情保”、“关系保”、“死人保”统统踢出了低保体系。通过该事件的处理，W书记将村务公开的常态化作为化解矛盾、消除隔阂、建立信任的核心手段。在第一书记“领导”下，村两委通过口头解释、定期的海报、黑板报、广播等形式加强了与村民的沟通，村务公开程度大大提高，村民与村两委的摩擦明显减少，村两委的服务型组织形象也逐渐开始明晰。制度完善了，程序规范了，公平、公正、公开也就有了保障，干群矛盾大量减少，村两委的凝聚力、公信力得以不断强化。
3．树立互助新风，培育自治精神。
W书记调研发现，S村留守农民以妇老居多，精神生活匮乏，离散程度比较高。他们的精神状态和19世纪法国农民非常相似：“广大群众，便是由一些同名数简单相加形成的，就像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯汇集而成的那样”。[6]看电视、拉家常是几乎是农民唯一的休闲娱乐方式，不但不利于村庄的精神文明建设，原子化的组织状态对于村民自治也是一个制约因素。为了改变这种现状，W书记决定从丰富农民的精神生活着手改善农民的精神面貌和组织状况。为此，W书记提出了一揽子的实施方案：经过各方努力筹集了50万元资金，建立了S村文化大院，设立农家书屋供村民阅读，修建体育及娱乐设施丰富农民休闲方式；开展了“好媳妇、好婆婆”评选活动，该活动为村民树立了模范标杆，引领村里形成了敬老爱老、和谐友善的乡村文明风尚；发动成立“妇老舞蹈队”等村民自己的娱乐组织。
这些活动的开展不但丰富了农民的精神生活，树立了新的文明风尚，而且推动了妇女和老人的主体意识与组织意识的觉醒，妇女和老人在村庄公共生活中发挥的作用越来越重要。W书记入村一年中没有发生过一例治安事件，婆媳互敬、邻里互助成为一种村庄生活的新常态。由于W书记的驻村帮扶成绩突出，2013年S村被授予D县文明村称号，2014年10月山东省N校驻村工作队又获得了“全国社会扶贫先进集体”的荣誉称号。
三、对第一书记帮扶工作的理论分析
经过上述对W书记在S村的驻村工作调研，我们发现S村正在完成从经济落后、矛盾重重、精神离散的村民自治落后村向生活富裕、管理民主、乡风文明的先进村转变。这些变化说明W书记的帮扶工作是卓有成效的，对此，我们尝试进行一个政治学解释。
（一）村民自治不是独立王国，外来帮扶力量可以为村民自治创造积极条件。
理论界有一种误解，认为村民自治就是彻底远离政府，完全由村民说了算，拍板定舵是村民自己的事情，政府插手就会适得其反。[7]这种观点虽然比较偏激，但却也有合理性，这种合理性的依据就是在村民自治实施过程中，村支部权力的一元化和乡镇政府对村委会的颐指气使形成了对村委会的巨大压力；错误之处就在于它过分夸大了村民自治的独立性，事实上，来自政府和上级党组织的外来帮扶力量完全有可能对村民自治产生推动作用。
正确发挥功能的第一书记就是这样一支健康的外来帮扶力量。第一书记在村庄公共生活中所发挥的与村支部、乡镇政府有所不同，根本区别就在于它与村庄没有直接的利益瓜葛。第一书记不但不会对村民自治产生挤压作用，反而可能会因其自身的巨大优势而帮助经济落后、组织涣散的“双薄村”解决其迫切需要解决的问题。首先，第一书记可以帮助村庄缓解村民自治的财政困难。免除农业税对于缓解农民负担来说是利好政策，但对于农村公共产品供给却是一个巨大灾难，尤其是对那些经济落后并无多少集体经济收入的村庄来说更是如此。由于财力不足，乡村公共服务受到不同程度的冲击[8]，“一事一议”也难以有效组织。第一书记的入驻基本上解决了以前由于资金短缺所产生的问题，例如道路、灌溉设施的修建等。第一书记在驻村工作期间，不但可以得到该省最高决策者——省委、省政府在资金、项目及政策方面的全力支持，而且其所在工作单位也是驻村工作的坚强后盾。正如河南省委书记卢展工所言，“一个机关干部到村里任党支部第一书记，背后就会有一个单位的力量来支持这个干部的工作，支持这个村的发展”[9]。其次，第一书记往往具有较强的组织能力，中立地帮助村庄化解两委矛盾、干群矛盾，在这一点上，第一书记要比乡镇政府这一村庄的外部力量更具优势。因为乡镇在化解矛盾时，由于其与村支部的上下级关系及与群众的对立立场，乡镇往往难以居中调和。第三，第一书记一般具有较高的文化修养和人格魅力，对于改善村民精神生活、培养自强互助的自治精神有显著帮助作用。
“在现代国家体系中，自治不是孤立的，必须在与他治的互动中寻求其空间。”[10]W书记在S村驻村活动的成功本身就说明，第一书记作为一种外来帮扶力量可以为村民自治提供积极的支持和帮助。
（二）外来帮扶力量在村民自治中发挥积极作用的前提是准确的自我定位。
第一书记作为一种外来力量，要为村民自治提供积极的支持而非侵害，基本前提就是它必须有一个准确的自我定位――其作用是“帮扶”而非领导。W书记在S村的实践对此作出了最好的诠释。
驻村第一书记的“第一”应当是对责任、能力和修养的更高要求。第一书记这一称谓由来已久，最早可以追溯到解放前，1948年中共中央和中央军委决定成立华北局，刘少奇任第一书记，薄一波任第二书记；解放后中央陆续在各地方局设立第一书记，比如胡耀邦就曾担任过西北局第二书记兼任陕西省委第一书记。[1]时至今日，虽然地方党委不再使用第一书记这一称谓，而是根据党章规定使用书记和副书记，但有些场合仍在使用这一称谓，比如团中央、全国总工会、科协等社会团体仍有第一书记和书记的区分。早先地方党委及目前社会团体的第一书记与今天驻村第一书记中的“第一”显然有不同的含义：前者具有座次先后、权力大小及是否主持工作的意味，第一书记意味着权力最大、排名靠前或主持日常工作；而后者显然不具有这些含义。根据各地驻村干部对第一书记的理解，“第一”的主要含义是“思想境界的第一，要担当为民服务的第一责任；干事能力的第一，推动发展的第一使命；作风修养的第一，树立务实清正的第一形象”。[11]W书记作为省委统一派驻的一名副处级干部，在驻村工作中坚持“指导但不指责、到位但不越位、帮带但不包办、帮忙但不添乱”的四不原则，在帮扶工作中坚持平等协商的工作方法，都说明他非常明确“第一”的含义：不是“权大位高”，而是“责任大、能力强和修养高”。也正因如此，W书记在驻村帮扶中与村两委成员关系融洽，赢得了帮扶村庄的交口称赞。
（三）外来帮扶力量发挥积极作用的关键是培育村庄的自治能力。
外来帮扶力量在离开村庄时，给村庄留下的是亮丽的“政绩”还是长效的“潜绩”，这主要取决于第一书记所做的帮扶工作是否能够在落地生根、开花结果，完成从“输血”到“造血”的转变，将第一书记的外来帮扶力量转化为村庄的自治能力。“双薄村”之所以需要外来帮扶力量的介入，正是因为这些村庄失去了自治的物质基础、缺乏行之有效的制度规范来约束两委班子。第一书记的帮扶应当重点从这两方面着手开展帮扶工作。
经济增长是任何一个自治单位赖以发展的物质基础。十多年前，我国学习韩国“新村运动”时轰轰烈烈地开展了许多新农村建设活动，非但没有取得韩国的建设成就，反而造就了一批豆腐渣工程，给村庄造成了不小的财政窟窿：许多地方不顾当地经济实力，下硬指标修路建房，不是雪中送炭，而是搞锦上添花，结果出现了村庄越富越添膘，越穷越贫困的现象。[12]这些问题产生的根源在于项目推动者不了解农村、农民的需要，只是盲目地搞建设、上项目。对于贫困村来说，贫困是限制当地村民自治发展的最大拦路虎。建设新农村，首先要帮助村庄脱贫，最佳途径是帮其造血而非输血：输血固然必要，但长期限制村庄发展的，是它缺乏自我发展的能力，扶贫的着力点是帮助村庄建设一些符合村情、能够落地生根、开花结果的项目。唯有如此，才不至于出现“人走政息”的形象工程。W书记入村伊始走村串户、了解村情，为村庄引进了一批适合当地经济水平、人力资源和自然条件的生态农业、养殖项目和劳动密集型企业，是有长远眼光的，符合变输血为造血的要求。
制度建设是村民自治的核心内容。制度不健全、决策不公开、监督不到位是村民自治的矛盾之源。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[13]S村村民对两委的不信任大都源自村支书一肩挑之后的“一言堂”，村庄缺乏决策公开、民主参与和民主监督的制度化渠道。因此两委的重大决策不容易得到村民支持，甚至遭遇村民抵制。W书记了解这一情况后，积极地与村两委沟通，帮助村庄建立了“四议两公开”制度，为村民参与决策、进行民主监督打开了制度之门，“一言堂”也就成为了过去式。
此外，村民的精神文明建设状况，也对村民自治的实施有一定的制约作用。从W书记所带来的文化大院、文化广场、农村书屋及好婆婆与好媳妇的评选等，都给农民的精神风貌带来了积极的变化，为村民自治的顺利实施带来了的积极的推动作用。
四、对于推进农村帮扶工作的建议
从上述理论分析来看，外来帮扶对村民自治可以起到积极的推动作用，关键看帮扶者能否准确自我定位、如何开展工作、开展哪些工作。我们认为应当从以下三方面进一步推进帮扶工作：
首先，应明确帮扶工作的目标是推动村民自治健康发展，完成从靠人帮扶到制度立村的转变。尽管从全国各地的经验来看，第一书记对于村庄发展大都起到了积极地推动作用，但村庄发展仍然应当立足于村庄自身力量。毕竟第一书记是一种外来力量，哪些村庄能够得到第一书记的帮扶、能够得到哪位第一书记的帮扶、帮扶能够在多大程度上起到推动作用，都具有很大的偶然性。要真正消除这种偶然性，必须帮助村庄独立发展、增强其自治能力。村民自治的最大特点是自组织，它来自于乡村社会内部，是一种群众性的自我整合。这种整合所产生的后果首先就在于建构农民的主体性，农民在自我整合中是“自治者”，而不是“他治者”。[14]来自村庄外部的帮扶作用，必须要内化为村民自治的一部分，其帮扶效果才可能真正长期持续下去。这个内化的过程就是要完成村民自治能力的培育，由此完成靠人帮扶到制度立村的转变。
其次，第一书记等帮扶干部的选拔和培训要重视其规则意识和民主意识。在组织推荐和党委审批的环节，一定要注意选拔那些规则意识强、政治素质高、具有民主意识的新型干部进入村庄，那些习惯于下命令、善于用行政手段做事的“强人”干部并不适合进村帮扶，他们的到来不但不会帮助村庄达到脱贫、缓和矛盾及制度建设的目标，反而可能会给村庄带来一批脱离村庄实际的“高大上”的形象工程，使本来就十分尖锐的村庄矛盾更加尖锐，带来扰民、乱民的结果。在对帮扶干部培训时，最重要一点就是要让帮扶干部进一步明确农民的主体地位，其自身的职责是帮助农民而不是代替农民。
第三，对第一书记等帮扶干部的考核要看数量更重质量。绩效考核是对第一书记进行奖励惩罚的主要依据，因此考核内容成为第一书记驻村工作的重点，考核指标的科学与否也直接决定了第一书记的工作效果。毫无疑问，经济发展指标、基层组织建设应当是考核重点，但在考核时应当注意，不应只考核指标数量，而更应当强调帮扶的质量：帮助村庄引进的企业或开展的项目，能否符合村情？能否在当地落地生根？是否是受村民欢迎？在为村庄建章立制的考核中，不只看有多少制度上墙，而应看这些制度有多少被两委和村民接受，有多少被有效实施，在实施过程中两委关系、干群关系是否有所改善。
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中国乡村发现网转自：《天津行政学院学报》2015年11月
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