——对湖南隆回、桃源县农村环境污染的调查
内容提要：本文从湖南镉大米事件入题，在开展农村调研的基础上，揭示了当前我国农村存在的乱堆放垃圾、水土污染等农村环境问题，揭示其危及我国粮食安全的种种隐患，提出把粮食安全作为现代农业发展的战略目标，注重抓好农村垃圾、污水处理，实施乡村清洁工程，切实做好农村环境整治工作，扎实开展美丽乡村建设，确保粮食安全生产，以努力提高人们的生活质量。
关键词：粮食安全；农村环境污染；整治思考
2014年5月笔者应邀到香港中文大学访学一个月，期间，在中心老师组织的一次登山郊游活动中，一位日本东京大学的女学者张馨元博士向我问起湖南的镉大米事件，她提了2个问题：1、政府是否已拿钱出来进行整治？2、对湖南的粮食销售、对粮农是否有影响？其实，影响湖南粮食安全的又何止镉等重金属污染，当前农村乱堆放垃圾、水土污染等现象也直接影响到国家的粮食安全问题。笔者近年来在隆回、桃源县等农村地区的调研工作中发现，当前我国农村乱堆放垃圾、水土污染等现象十分严重，迫切需要我们以“粮食安全”作为现代农业发展战略目标，尽快搞好农村垃圾、污水处理，实施乡村清洁工程，切实做好农村环境整治工作，扎实开展美丽乡村建设，确保粮食安全生产，以努力提高人们的生活质量。
一、当前我国农村环境存在的主要问题及其表现
提到环境污染，人们首先想到的是城市上空污浊的大气、发臭的河流、让人难以忍受的噪声……很少有人将之与农村直接联系起来。而实际上，从广度和深度上说，目前农村的环境问题比城市的更加突出，更加令人担忧。今天一些农村地区的水质严重下降，除了水污染外，土壤污染、白色污染等也随处可见。从调查情况来看，当前困扰隆回县野塘村、桃源县水溪村居民生产及生活的环境问题突出表现在以下几个方面：
第一，是生活污水排放问题。根据我们的调查了解，目击到桃源县桃花源镇水溪村沿国道两旁所建成的村镇住房绝大部分尚没有修建下水道污水排放系统。群众的生产、生活污水均由自家排水孔或管道直接或间接排放至两侧的农田，给周围农作物造成极大的污染破坏；仅有的一小部分居民的下水道（之前建房时预埋的管道）也经常性堵塞，没人清理；特别是街尾的数户住宅完全没有修建排水沟，污水直接排放到良田，直接污染的良田面积达7亩，导致其不能耕种。此外，由于污水得不到及时有效的处理，基本靠日照蒸发和地表渗透就地循环，导致空气污浊、地下水源清洁度遭受破坏。随着沿街居民和住宅的日渐增多，越来越多的生产、生活污水将严重污染附近农田和居民生活健康，而目前水溪村的这种污水排放情况，基本上处于无人管理状态，村民苦不堪言，污染问题亟待妥善解决。此外，位于沅水下游的老油墨厂和位于上游正在修建的新油墨厂，在其生产过程中所产生的工业废水均系直接排放到沅水，也给沅水造成了一定的生态破坏，应当引起有关部门的重视。
第二，是各种垃圾处理问题。根据我们对沿街部分居民的走访，了解到目前水溪村的垃圾处理采取的是“就地收集，异地处理”的方式。但在实际操作中，却存在着诸多问题。由于城建站缺乏专项垃圾清运资金，一直以来只能依靠上门挨家挨户收取卫生费的办法来组织垃圾清运，用收来的卫生费聘请垃圾工人清理垃圾、租用垃圾运输车辆运送至县城并交纳8万/年的垃圾处理费处理当地生产和生活垃圾。目前水溪村在沿街2公里的国道旁大约每间隔150—200米设立一处露天垃圾池，共有12个，由于资金和人手的严重匮乏，导致本该一周一次的垃圾清运变成现在的一月一次，加之只是用简单的露天垃圾池存放垃圾，一到夏季，便蚊蝇飞舞、恶臭散布，街道两旁居民怨声载道。而由于垃圾处理不及时，更导致一部分居民干脆不愿交纳卫生费，从而致使垃圾处理经费更是紧张，如此便产生恶性循环。隆回县雨山铺镇野塘村村主任张女士则直言不讳地对调查组说：“我们这里有一个严重的问题就是垃圾问题。”说着，她领着我们在320国道边看到了好几堆生活垃圾，这位村主任说：“县卫生局就知道搞检查，上级一来检查了，他们就电话通知我们清理沿途垃圾。我们在320国道旁垃圾清理一次要1000多元，却无专项经费。平时也就四处是垃圾。”她指给我们看，一到下雨天，垃圾就冲到田里去了。我们得见，因乱倒和堆放垃圾造成的国道旁溪流边的一丘良田空置。村民罗先生则在一边愤愤不平地说：“农村垃圾污染已经到了极点！”确实，垃圾毁了部分良田，无法耕种；垃圾阻塞了水渠，让周边长满杂草；垃圾污染了井水和空气，本村一个村民小组600余人里有13个癌症。
第三，是河水倒灌等水污染问题。走访时，有群众向我们反映，水溪村原本低洼田就很多，沅水涨水时节很容易发生河水倒灌。村里的排水机老旧失修，维修、运转费用又相当高，一旦排水，一天运转费用要1万多元，而村里拿不出这笔钱，群众大部分更是无力承担排水费用，因此导致涨水时，大片农田被淹没，造成很大的损失；另一方面，由于该河段经常有不少的淘金船舶在此淘金，除了产生工作噪音之外，同时还将河道挖烂，导致水流不通畅，涨水时，经常将田堤冲烂，淹没良田。而且挖出的泥浆还污染了与水溪村相隔的内湖，而内湖的泥浆水一旦倒灌至农田内，对其内的稻田影响很大。涨水时，上游的很多白色垃圾都随倒灌河水一同涌入内湖和周围的良田，导致村里花费了大量的人力、物力和财力进行清理，并严重影响了粮食收成。而雨山铺镇由于滩头等30余家造纸厂等工业污染排放造成的水污染，致使该地段白竹桥一带水域渐渐无鱼。一位姓罗的村民说，1990年前，该村山塘、水渠、小溪到处有小鱼捉，有螃蟹捉，田地里泥鳅多，青蛙多，山里蛇也多，现在想捉鱼，捉螃蟹，捉青蛙，这只能是儿童时的回忆。小溪再也没有从前的清澈，水浅了，水质也差了。水渠变窄，水流量变小，到处都是杂草、浮泥物，垃圾成堆，形成堵塞，并污染了小溪旁的井水，慢慢影响到人们的身体健康。他说本村有癌症病人8例，下游村一个自然村组总人口40多人中就有癌症病人14例，都是因为喝小溪边的井水。他慨叹农村的明天怎么办啊？
二、农村环境污染成因分析
农民的生产和生活是一个高度依赖于自然环境的相对完整的系统，环境污染对他们所造成的损害是全面的和无所不在的。包括对生产的基础条件、生活的根基以及健康和生命本身的危害（张玉林、顾金土，2003）。就目前农村的污染状况而言，很多农民还没有完全意识到这种污染对他们的生产生活所带来的损失，但是，无可置疑，河水的污染已经威胁到灌溉，进而会影响到他们的农业生产；井水的污染已经对农民的饮用水构成了威胁，直接影响到他们的身体健康。这种严重的农村环境污染，究其原因，主要有以下几个方面：
首先，是由于相关环境保护法令得不到正常执行。我国现行《中华人民共和国环境保护法》颁布实施于1989年，在过去的二十几年中，它对推进我国环境污染防治和环境保护事业的发展起到了积极的作用，但现今随着我国现代科技和经济的迅猛发展，传统的以粗放的外延发展为主的经济增长模式仍然占据主导地位，高投入、高消耗、高污染的代价触目惊心……资源依旧短缺，生态依旧在恶化，环境问题依旧尖锐，而相关环境保护法令却得不到有效执行，这已经严重违背了科学发展观。就上面我们论述的限塑令而言，这项旨在减少和限制塑料袋、塑料地膜的使用从而减少白色污染的国家法令，实际上没有在农村很好的实施起来。这种由高分子合成的塑料袋、塑料地膜，在自然条件下难以分解，造成的白色污染严重破坏了农村生态平衡（唐丽霞、左停，2008）。更糟糕的是塑料地膜只能一次性使用，这样大量的废旧地膜就会积累起来，造成土壤污染（戴建平，2007）。凡此种种，法律如同虚设，农村环境破坏日趋严重。
其次，广大农村缺少环境治理的基础设施和科学管理。如果说可以用压力型体制促成的政经一体化经济增长推进机制（张玉林，2006；张玉林，2008）来分析工业发达的农村地区的污染的话，那么，中国特定的城乡二元结构的存在和作用，长期以来，对农民应当平等享有的环境权的漠视和践踏，则是造成当前农村环境污染普遍性的重要原因。所谓环境权，就是：“公民享有在良好、适宜环境中生活的权利。”它反映了人民反对污染和损害环境、争取享受良好的生活环境的合理要求。①在城乡二元结构下，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足（洪大用，2000）。由于没有生活垃圾处理系统、生活污水排放管网，从而造成生活污水直接排进河流，生活垃圾马路旁、池塘边随处堆放，任由雨水冲洗、蚊虫叮咬，而由于毒气散布，严重污染了空气。当前农村不仅缺乏必要的农村公共卫生设施,也没有人对环境卫生进行科学管理。调查中发现，垃圾沿马路、沿河堆放而无人问津是一个十分普遍的现象，很多村庄的状况相差无几。也是在城乡二元结构之下，由于农业生产的低效益，脱离农村、进入城市成为农村人梦寐以求的事情。这样，农村中素质相对较高的人通过种种努力进入城市,留在农村的村民素质则相对较低，环保意识较弱。根据《2007年全国公众环境意识调查报告》，环境总体意识较低人群中，农村常住人口占71.9%；环境意识较高人群中，农村常住人口仅占26%（中国环境意识项目办，2008）。近年来，农村青壮年大都外出打工挣钱去了，剩下的老人孩子让农村环保整治工作成为一个大难题。
再次，是政府有关部门在环境整治方面的不作为。政府对环境问题负有直接的不可推卸的责任，当前地方政府的不作为加剧了农村的环境污染。滥用化肥是农民缺乏科学指导、没有掌握测土施肥技术、依据自身生产经验主观施肥的结果（姜立强、姜立娟，2007）。但是科学知识、测土施肥技术不是农民自己能够独立掌握的，这就需要政府的引导和知识普及。而偏偏在这个时候我们发现，政府是缺位的。乡镇政府在农民的眼中就是发号施令的，没什么实际行动。政府的不作为还表现在对秸秆的处理上，尽管政府也鼓励发展沼气，但是发展沼气的巨大成本却要落在农民头上。再者，政府在环保知识宣传方面不作为。根据我国县镇的建制，目前没有专门的农村环保机构（任晓冬、高新才，2010；彭克明、崔建良，2011）。农村本来就缺乏获得环保知识的渠道，而政府在农村的环保宣传中又是缺位的。在访谈中，村支书坦诚“镇上开会很少会提到环境，很少有环境方面的工作部署”。而村民们则反映从来没有过关于环保、环境方面的宣传。村民环境知识的欠缺加剧了农村的环境问题。由于环境知识的欠缺，村民对环境问题的认识只能是出于自己的“受害感”（萧新煌，2005），所以，对待能够亲身“感受”到的污染，村民们对乡、村干部提出了抗议，但问题迟迟得不到解决。而许多现在还没有被完全“感受”到的污染问题就会继续蔓延下去。当村民意识到危害时，其污染程度往往已经相当严重了。早在上个世纪的三十年代，晏阳初先生就将农村的问题概括为“愚穷弱私”，所谓的“愚”即农民缺乏知识，因此要进行“文化教育”，提高农民的知识力（晏阳初，2009）。时至今日，对农民的教育问题仍然没有得到政府足够的重视。尽管官方推行了“农家书屋”活动，这也可以说是试图提高村民文化知识的一个举措，但如何在农村当中形成学习的风尚仍然没有得到解决。“农家书屋”的建设并不能自动带动村民文化知识的提高，只有将这种外在的“给你书读”转化成内在的“我要读书”，才是提高村民知识水平和文化素质的关键，也才能逐渐提高村民的环保知识水平。
三、农村环境污染的整治措施
习近平2013年在湖北考察时说，即使将来城镇化达到70%以上，还有四、五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰。我们想要国家粮食安全战略目标的实现，农村环境污染的整治工作理应摆到重要的议事日程上来。
（一）严格制度，教育和培养干部和农民的环境保护意识。
由于各级领导重视不够、合力不足，环保宣传教育还没有真正深入到农村，一些干部、群众的环境意识不高，环境法制观念和依法维权意识不强，对农村生活垃圾、水污染的环境危害认识不足，日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导，难以适应美丽乡村建设的需要。因此，既要提高领导干部的素质，又要提高广大农民群众的素质。改变传统的政绩观念，就要树立经济发展是政绩，环境保护同样是政绩的理念，将环境保护和经济发展列入干部考核体系之中，放在同样的地位加以重视。对环境污染严重的地区，可以采取“一票制否决”原则，使领导干部真正从思想和行动上重视起来。同时，各级政府和有关部门要加强环保工作宣传力度和强度，动员广大农民群众自觉地参与新农村环境保护工作，引导农民群众关注、理解与支持环保工作，提升农村整体环境质量。②环境保护重在全民参与，而在农村仍有相当一部分人对环境保护法知之甚少。各级政府要通过组织各种群众喜闻乐见的科普宣传和活动，广泛宣传环保法律知识，让农民掌握基本的环境保护法律法规。加强乡镇干部、乡镇企业负责人的环保教育，使乡镇领导干部树立科学的发展观，正确处理经济发展与环境保护的关系，充分发挥政府的主导作用；使乡镇企业负责人正确处理企业利益与社会利益的关系，明确责任，自觉减少、控制污染。
（二）完善法律法规，进一步加大农村环境保护执法力度。
农村环境污染点多面广，情况复杂，单纯依靠环保专项行动解决不了问题。只有加强法律制度建设，将农村污染治理纳入法制化轨道，才能在农村环境保护工作中做到有法可依，有法可循。各地政府应结合本地实际，在建立农村环境保护防治法的基础上，制定农村污染防治的实施细则和办法，使农村环境管理走向法制化、标准化、长效化。同时，还要注重与现有法律文件的整合与完善，解决相互间的矛盾和冲突，提高法律的一致性和可操作性。
要加强农业可持续发展立法，完善有关法律制度。根据市场经济运行规律和世贸组织规则，修订相应的农业和环境法规，建立健全农业可持续发展的法律实施保障体系，修订和完善农业环境标准体系，严格依法行政，加强执法监督，切实保证农村环境保护各项法律制度得以实施。农村环保工作起步晚、基础弱，针对农村生活垃圾的处理问题，相关立法尚处于空白，现行法律中的一些相关规定针对性和可操作性不强，给农村生活垃圾污染的治理造成了一定的困难。因此要严格立法，建立治理农村生活垃圾、水污染的相关法律法规，特别是减少或禁止一次性使用商品的流通，在监管和惩罚力度等方面进一步完善措施，避免出现监管法律上的真空。在现有监管体系下，相关部门要加强协调和配合，切实负起责任，提高监管水平，对不按要求故意倾倒垃圾污染农村环境的行为以及违法使一次性使用商品流通的行为进行严惩，使违法收益小于违法成本，促进人们行为自觉。
（三）履行职责，政府部门应加大农村环保治理资金投入力度。
目前，农村环保投入严重滞后。在一些硬件设施的建设上面，基层政府提供环保基础设施等公共服务的能力薄弱，农村环保基础设施建设总体上处于空白状态。几乎没有乡镇配备专门的环保机构和队伍，环境监测和环境监察工作尚未覆盖广大农村地区。环境保护机构的缺乏使得农村环境出现无人管理的局面，涉及环保的部门亦因为经费不足、人力缺乏而只能对环境污染持观望态度，只能“爱莫能助”。比如生活垃圾的收集系统，单凭乡镇自己的力量，靠哪个村或者哪个镇来做显然不太现实。乡镇自身不具备垃圾的处理能力，只有进行简单的转移处理，甚至掩埋都没有进行。因此，即使上有政策，无奈之下基层往往会“下有对策”。农业科研部门应当把发展农业清洁生产技术作为今后农业科研工作的一个重点领域，加强力量，增加投入，通过技术攻关、项目招标引进吸收等方式，尽快推出一些技术上成熟、经济上可行、社会效益和生态效益好的技术项目，应用到农业生产中。同时，各级政府应加大投入，完善环境保护的基本设施。农村环境既要从思想上重视，更重要的是行动上要落实，而落实的首要问题和根本问题是环保资金投入和环境设施建设。要加快建设垃圾场运转和处理的相关设施，尽量就地解决，不使污染源扩大。
（四）加强农村环境队伍建设，提高农村生态环境保护的监督管理水平。
农村环境整治工作是一项社会公共事业。它作为公共品的属性这一特点，需要国家从制度安排上下功夫，要建立农村生活垃圾、水污染的处理系统，加快各级环保机构的设置，加强农村环境队伍建设，增强环境检测站的监控能力。要探索相应的机制来确保农村生态环境保护的顺利进行，努力克服环境保护中可能出现的“搭便车”行为和可能出现的相关困境。中国这么大的一个国家，9亿农民，这么多的农村生活垃圾，这么严重的水污染，这不是一件小事情！由于传统城乡二元结构的影响，环境保护的重点常常在城市，农村是环境保护的真空地带，环境管理体系和管理措施严重缺乏，这是当前农村环境治理上的典型病症。国家环保总局副局长潘岳曾指出：“中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。而我国农村还有3亿多人喝不上干净的水，1.5亿亩耕地遭到污染，每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放，农村环保设施几乎为零。”③为此，必须开展农村环境综合整治，积极开展美丽乡村创建活动。各级环境保护部门要加强农村生态环境保护监督管理队伍的建设。省、市环境保护部门必须设立专门生态环境保护机构，专人专职负责农村生态环境保护工作；县级环境保护部门必须把农村生态环境保护作为重点工作来抓，特别是生态环境保护任务重的地区，尤其要加强生态环境保护的机构和能力建设。要积极开展生态环境监理，加强农村生态环境监测能力建设，努力提高统一监督管理水平；要有计划地开展人员培训，不断提高农村生态环境保护监督管理队伍的素质，切实把农村生态环境保护监督管理工作做到实处。
注释：
①《辞海》，上海辞书出版社，2002年，第706页。
②陈文胜，王文强：《农村生活垃圾的环境污染问题与对策》，《湖南社会科学》2007年第4期。
③《环保要讲社会公平(专家解读)》，《市场报》2004年10月29日。
参考文献：
[1]李颖红，冯华：《关于完善我国环境资源保护法的立法建议》，《安徽农业大学学报（社会科学版）》2008年第5期，第61页。
[2]张建伟：《论环境立法存在的问题及其克服》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2008年第3期，第44页。
[3]陈启明：《生态文明视野下的农村环境问题探析》，《农村经济》2009年第9期。
[4]洪大用：《我国城乡二元控制体系与环境问题》，《中国人民大学学报》2000年第1期。
[5]黄明杰：《中国农村环境保护的定位和策略分析》，《农村经济》2011年第7期。
[6]路明：《农村环境污染根在城乡二元结构》，《人民论坛》2008年第9期。
[7]任晓冬，高新才：《中国环境问题及对策分析》，《经济体制改革》2010年第3期。
[8]张玉林：《政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突》，《探索与争鸣》2006年第5期。
作者简介：邓秀华，湖南省社会科学院人力资源研究所研究员。
来源:第二届隆平国际论坛
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