«中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定»立足于推进国家治理体系和治理能力现代化的全局,对健全基层群众自治制度､推进基层直接民主提出了明确的要求:“健全充满活力的基层群众自治制度｡健全基层党组织领导的基层群众自治机制,在城乡社区治理､基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理､自我服务､自我教育､自我监督,拓宽人民群众反映意见和建议的渠道,着力推进基层直接民主制度化､规范化､程序化｡”我们应当深入学习､准确领会､认真贯彻､全面落实党的十九届四中全会决定的这一精神｡
第一,突出“直接”｡我们党坚持和完善基层群众自治制度､发展和完善基层民主制度的决心是坚定不移的｡十八大以来中央有关文件的规定充分表明了这一点｡十八届三中全会通过的«中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定»指出:坚持和完善基层群众自治制度｡“发展基层民主｡畅通民主渠道,健全基层选举､议事､公开､述职､问责等机制｡开展形式多样的基层民主协商,推进基层协商制度化,建立健全居民､村民监督机制,促进群众在城乡社区治理､基层公共事务和公益事业中依法自我管理､自我服务､自我教育､自我监督｡”十八届四中全会通过的«中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定»指出:坚持和完善基层群众自治制度｡“完善和发展基层民主制度,依法推进基层民主和行业自律,实行自我管理､自我服务､自我教育､自我监督｡”十九大报告指出:坚持和完善基层群众自治制度｡“完善和发展基层民主制度,依法推进基层民主和行业自律,实行自我管理､自我服务､自我教育､自我监督｡”上述文件,对于基层群众自治制度的表述完全相同,都是“坚持和完善基层群众自治制度”；对于基层民主的表述略有不同,十八届三中全会的决定是“发展基层民主”,十八届四中全会的决定是“完善和发展基层民主制度”,十九大报告是“依法推进基层民主”｡如果说十九届四中全会的决定对基层群众自治制度和基层民主的表述,与上述文件有什么不同的话,那么一个是把“坚持和完善基层群众自治制度”改为了“健全充满活力的基层群众自治制度”；另一个则是在“基层民主”中间加上了“直接”二字,强调要“着力推进基层直接民主制度化､规范化､程序化”｡尽管就概念而言,基层民主包括基层直接民主,但突出了“直接”二字,却更有深意｡“直接”二字蕴含有初心｡
第二,不忘初心｡早在中华人民共和国中央人民政府成立之初,1953年中央决定设立城市居民委员会时,党和国家即已提出:通过群众自治实行基层直接民主｡1981年党的十一届六中全会通过的«关于建国以来党的若干历史问题的决议»,在总结历史经验教训的基础上明确规定:要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”｡1987年«中华人民共和国村民委员会组织法(试行)»(草案)在六届全国人大常委会第二十三次会议审议之时,时任全国人大常委会委员长的彭真围绕着群众自治和基层直接民主作过一长段经典的论述,题目就是«通过群众自治实行基层直接民主»｡彭真讲的很明确:“实行基层群众自治,发展基层直接民主,既是宪法的规定,也是党的主张｡”“没有群众自治,没有基层直接民主,村民､居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理,我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面,还缺乏全面的巩固的群众基础｡”“有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定,这是最广泛的民主实践｡他们把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼､提高议政能力｡”“涉及全村村民利益的事情,都依法由村民直接行使民主权利,按照民主集中制的原则,自己决定,自己办理｡”由此可见,通过群众自治实行基层直接民主,是党和国家建立基层群众自治制度的初心｡我们应当本着这一初心,立足于推进基层直接民主制度化､规范化､程序化,健全基层群众自治制度｡
第三,回归常识｡当年彭真讲的基层群众自治的“自治”与我们今天讲的自治､法治､德治相结合的“自治”究竟是不是同一个概念?究竟什么是“自治”?这一问题,本有定论,已成常识｡但有学者把“自治”界定为纯粹个人行为说法,既与任何政治学理论(无论是西方政治学理论还是马克思主义政治学理论)无缘,也与我国的各种自治制度(民族区域自治制度､特别行政区自治制度､基层群众自治制度)无关,更完全曲解了十八届三中､四中全会和十九届四中全会决定关于“自治”的政策表达,虽无必要商榷,实有必要指正｡尤其从国家治理体系和治理能力的角度而言,无论是基层群众自治的“自治”还是自治､法治､德治相结合的“自治”,均为同一个概念,都指的是群体行为,指的是村(居)民自治共同体内部的群体行为,指的是基层群众的自我管理､自我服务､自我教育､自我监督,而不可能指的是某个人的自我约束､自我控制､自我完善､自我发展｡
第四,针对问题｡健全群众自治制度,推进基层直接民主,必须针对､研究和解决面临的问题｡当前,在基层群众自治制度中存在着哪些不够健全的地方?在基层党组织领导的基层群众自治机制中有那些运行不够顺畅的地方?在城乡社区治理､基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理､自我服务､自我教育､自我监督面临着哪些障碍和问题?如何进一步拓展人民群众反映意见和建议的渠道?如何有效推进基层直接民主的制度化､规范化､程序化?只有找准､认清了这些问题,健全基层群众自治制度､推进基层直接民主才能够做到有的放矢､取得成效｡现在的情况与中华人民共和国成立之初,与1981年十一届六中全会决议和1987年彭真讲话提出实现或实行基层直接民主理想时的情况已有很大的不同,无论是城市基层还是农村基层都是如此｡在城乡基层政权之下的基层建制单位人数众多的情况下如何通过群众自治实行直接民主?在居住人员流动性大幅度增强的情况下如何通过群众自治实行直接民主?在群众自治共同体成员之间的利益联系复杂多样且不那么紧密的情况下如何通过群众自治实行直接民主?只有破解了这些问题,健全基层群众自治制度､推进基层直接民主才能够顺利进行､取得成效｡
第五,权衡利弊｡所有的对策建议和政策主张都应当权衡利弊,健全基层群众自治制度､推进基层直接民主的对策建议和政策主张亦是如此｡一段时间以来,有人提出划小村民自治共同体的主张,主张以村民小组或自然村为基本单元的村民自治,其实也就是主张改变现有村民委员会设置格局,拆分和撤销现有村民委员会,在原村民小组或自然村建村民委员会,认为这才是村民自治的有效实现形式｡从方便村民召开会议讨论决定问题的角度来看,从村民直接民主的运行不可能不受一定人口､地域范围限制的角度来看,这种意见主张有着一定的合理性｡但照这一意见做,正如学者项继权发表在«江汉论坛»2019年第3期的文章«村民小组自治的实践及其限度——对广东清远村民自治下沉的调查与思考»所说,不仅存在体制上､组织上､财政上和人事上诸多的困难和问题,而且与村民自治､集体经济､国家治理体系和治理能力现代化整体的发展方向背道而驰,有着很大的负面效应｡如果把这一意见搬到城市,划小居民自治共同体的范围,缩小居民委员会的规模,更是肯定没有一点实施的可能｡我们不能仅仅只从实行基层直接民主一个方面考虑问题,而应从经济社会发展､基层社会治理､城乡社区服务乃至政府财政负担等多个方面考虑问题,所采取的政策和措施,既要能够推进基层直接民主,也要有利于经济社会发展､基层社会治理､城乡社区服务,同时要顾及政府财政负担承受的限度｡
第六,把握基本｡基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度｡所谓基本,既意味着基层群众自治制度在整个国家政治制度中地位和作用的“基本”,也意味着基层群众自治制度本身框架和结构的“基本”｡我们应当坚持基层群众自治的基本制度框架,在此基础上完善基层群众自治制度,推进基层直接民主,尽量“修修补补”,经常“拾遗补缺”,不搞“推倒重来”,避免“大拆大建”｡当然,针对存在的问题,顺应形势､任务和情况的变化,根据推进基层直接民主的需要以及城乡融合发展的需要,对居民委员会组织法的规定和村民委员会组织法的规定,也还是可以作一定的调整,甚至是重大调整,力促基层群众自治制度和基层社会治理逐渐往城乡融合乃至城乡一体的方向发展,使得基层群众自治制度更加充满活力,使得基层直接民主的制度化､规范化､程序化程度更高｡
第七,不断创新｡坚持“基本”并不排除创新,只有不断创新才能更好地坚持“基本”｡基层群众自治经过数十年的发展,已经到了这样一个阶段,从制度来说重点在于不断完善,从机制来说重点在于不断创新｡首先,创新主要靠群众｡群众是真正的英雄｡特别对于群众自治来说,本身就是群众的事,群众是理所当然的主体｡只有群众才真正知道自身的需要,才真正知道什么需改变,才真正知道什么需要完善,才最有创新的原创力､原动力｡当然,依靠群众不意味着放弃､拒绝党的领导､政府的主导,而意味着加强党的领导､政府的主导｡党和政府在动员､组织和指引群众中应当发挥决定性的作用｡其次,创新主要在基层｡基层直接民主,实施的场域在基层,活动的场所在基层｡政策是否管用,措施是否灵便,只有基层最明白､最清楚｡应当充分发挥基层的主动性､积极性,让基层大胆地试､大胆地闯,针对自身面临的问题,根据自身内在的需要,进行创新｡对基层的各种创新,高层是不是应当采取这样一种立场､态度:不求千篇一律,但愿百花齐放；不急于作整齐划一要求,而是鼓励相互借鉴学习；经过一段时间实践的检验,再将成功的经验总结提炼,上升为政策,最后上升为法律｡再次,创新可以用科技｡党的十九届四中全会决定在谈加强和创新社会治理,完善社会治理体系,讲社会治理体系的内容时,除提到党委领导､政府负责､民主协商､社会协同､公众参与､法治保障外,还专门提到了科技支撑｡在村(居)自治共同体人口众多､地域较广的情况下,在城市和农村人员流动性､居民利益差异性不断加大的情况下,离开了科技支撑,要实现和实行基层直接民主会遇到一些难以克服的困难｡而互联网信息技术的发展,已经极大地改变和方便了人们的经济生活,极大地扩大了人们社会交往的范围,也将有可能使人们的政治生活形态发生深刻的改变｡在条件具备和技术成熟的地方,实验村(居)民会议和村(居)民小组会议网上开､城乡社区公共议题网上协商和表决､建立人民群众反映意见和建议的互联网网络渠道等,很有可能使基层直接民主别开生面､顺利实行和完满实现｡
作者系华中师范大学政治与国际关系学院教授
中国乡村发现网转自：《湖北民族大学学报》（哲学社会科学版）2020年第1期
(扫一扫，更多精彩内容！)
