摘要：乡村振兴战略是新时代国家乡村治理政策的升华。乡村的转型是国家政策推动的结果, 乡村治理形态的变革也是国家政策影响的结果。随着国家乡村的政策由资源汲取型向输入型转变, 作为嵌入国家治理体系的村民自治模式也应随之发生相应的变革。微自治这一乡村治理的新探索, 通过自治基本单元下沉, 能够激发基层自治活力, 是村民自治的有益补充, 对乡村振兴战略的实施具有重要意义。微自治有其历史制度底色, 是对村治自然空间的回归, 更是乡村振兴战略落地的主体基础、行动保障和平台支撑。
一、问题的提出
实施乡村振兴战略是党的“十九大”作出的重大决策部署, 是做好“三农”工作的总抓手, 是解决新时代社会主要矛盾的关键。乡村振兴战略强调农业、农村的优先发展, 以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总体要求”, [1]这其中产业兴旺是物质基础, 生态宜居是外在表象, 乡风文明是精神内涵, 治理有效是政治保证, 生活富裕是最终目标。相对于其他四个乡村振兴战略的总体要求, “治理有效”无疑具有根本意义, 或者说其他四个方面是“治理有效”的具体延展、表现和结果。特别是在推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下, 乡村治理水平和治理模式成为一个值得关注的核心话题。
20世纪80年代以来的“村民自治”运动, 促使我国普遍建立起了自我管理、自我教育、自我服务及民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的村民自治制度, 村级治理取得一定成效。然而, 由于受制于西方民主话语体系, 造成“选举的形式化”, [2]村级治理的“弱化和虚化”。[3]同时, 村级治理并没有摆脱行政干预, 成为一个自治主体, 相反, 在压力型体制下, 村级治理依然难以摆脱半行政化的命运。[4]近年来, 随着城市化的推进, 部分地区, 特别是中西部地区乡村的衰败与“空心化”是一个令人忧虑的现实问题。[5]地方政府为此普遍开展了合村并组, 实行村干部职业化, [6]试图建立制度化的村级治理体系。然而, 村级组织的正规化, 村干部职业化, 村级治理丧失了灵活性, [7]村两委悬浮于农村社会之上, 村民自治难以有效实现, 甚至陷于制度“空转”, 难以“落地”, 村民自治在农村治理过程中“失落”, [8]村级治理亟待转型。
农村是乡村振兴战略的落脚点, “治理有效”的内在要求需要村级治理方式和模式在新时代作出积极回应。由于村级治理所涉及的事务基本都是琐小细碎, 且具有差异化和弥散化特征, 很难纳入官僚行政化治理体系。因此, 结合传统乡村治理模式, 探索一种新的村级事务治理形式就被提上日程。一些地区的乡村实践也为我们提供了崭新的视角, 如四川崇州推行的“村民议事会”、湖北秭归的“两长八员”、广东云浮和安徽望江的“村民理事会”等, 这些创新都以村民小组为基本单位, 激发微观层面的自治活力, 实现治理单元下沉。中央也对此给予肯定, 自2014年到2018年, 连续5年的中央一号文件都反复提及开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。此外, 在2016年还颁布了《〈关于以村民小组或自然村委基本单元的村民自治试点方案〉的通知》, 进一步凸显村治基本单元对改善村民自治的重要意义。2013年安徽省颁布的《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》首次将村民理事会写入地方性法规。这些地方实践创新及中央文件的发布也引起理论界的争议, 并建构了一个新词汇“微自治”。针对“微自治”, 有学者认为其强化了“村民小组”的自治功能, 以村居民自治为前提和基础, 又是对它的超越与发展, [9]是建制村以下内生外动的村民自治, 是村民自治的3.0版;也有学者认为当前村民自治的困境并不是“单元下沉”所能解决的, 村民自治无法“落地”的根本原因在于农村市场化进程带来的家户消费膨胀以及家户主义盛行, 未来村民自治的方向应该是“单元上移”;[10]还有学者指出, 微自治载体的“村民理事会”不是也无力成为村民自治下沉的组织载体。[11]
实践的推进为我们的研究提供了鲜活的素材, 学界的争议让我们保持理性的视角。鉴于在目前及未来可见的一段时间内, 自治单元上移都是不现实的, 通过逐步完善拓展村级治理, 推行自治单元下沉, 实行自然村为治理单元, 即实行微自治, 无疑是一个可行选择。本文所论述的微自治是对当前村民自治制度的拓展, 是将村民自治中一定的治理权力和功能下沉至自然村, 并以之为治理单元, 赋予更大的空间和自由度, 从而实现村民自治与现实农村社会基础相适应, 真正发挥村民自治的功能, 谋求国家与农民在治理上的相对性和制度均衡。[12]在乡村振兴战略背景下, 在以资源汲取型向全面输送型转变的重要历史时刻, 微自治对于解决新时代社会主要矛盾具有重要意义。那么, 微自治是否有历史底色?其空间如何转换?现实政策如何有效输入?因此, 有必要对微自治的历史逻辑、空间逻辑及现实逻辑进行阐释。
二、微自治的历史逻辑:乡村治理的发展脉络
乡村振兴战略是近百年乡村治理理念的升华, 体现了新时代党对“三农”问题的根本性判断与重要部署。因此, 要深刻认识并把握乡村振兴战略, 就必须将其放入乡村治理的历史长河中, 要将其放入中华民族伟大复兴的历史环境中去思考, 才能真正理解其确立的问题意识和现实考量。在中国走向现代化的巨变和转型过程中, 乡村治理的历史变迁主要经历了从传统的乡绅自治到民国时期的乡村建设运动, 社会主义新农村建设及当前的乡村振兴战略四个阶段。“今天和明天的选择是由过去决定的。”[13]不同时期的乡村治理形式都具有一定的独立性和不同的特点, 但其发展脉络是我们正确把握当下乡村振兴战略所不能忽视的。
(一) 传统的乡绅自治:乡村自治的底色
传统的乡村治理实行的是“乡绅自治”, 即“国权不下县, 县下惟宗族, 宗族皆自治, 自治靠伦理, 伦理造乡绅”。[14]乡绅一直是我国传统乡村治理的主导者, 是国家在乡村治理的代理人。乡绅自治经历几千年的变迁, 其积极意义仍值得借鉴。乡绅自治构建了传统中国乡村治理的一整套治理体系, 造就了独特的乡村秩序。
一是以自然村落为基础。传统乡村是以自然村落为主, 这些村落主要基于共同的血缘、地缘和利益而结成共同体, 基本是由家户逐步扩大联结而成, 活动的空间也主要在自然村落。这种村落规模一般比较小, 由共同的血缘、地缘而联结, 而不是国家建构的结果, 相互间都知根知底, 家户与宗族利益基本一致。人们也只有依靠家族才能获得必要的生存资源。自然村落也构成乡绅自治的基本空间。
二是自治。受制于生产力发展水平和行政成本的限制, 古代统治者留足了乡绅自治的空间, 除赋税等事务外, 乡村和国家之间关联度有限。“国家权力在人民实际生活中作用是松弛和微弱的, 是无为的。”[15]乡村事务基本都是由具有浓厚乡土情结的乡绅以儒家伦理对乡村进行治理, 处理民间纠纷, 维持乡村公共秩序。同时, 在乡村治理中, 乡绅秉承儒家思想为核心的伦理文化, 大都具有家国情怀, 以“修身、齐家、治国、平天下”为己任。因此, 乡绅主动承担完善乡村公共产品供给责任。
三是共同体作用。传统社会中治理形成两个截然不同而又密切相关的治理体系, 即官僚制和乡绅自治。皇权如果没有有效的制衡将会显现无限的任性, 因此, “在乡村内部, 有一个乡村 (政权) 对峙的磐石般团结的地方乡绅阶层的委员会。不管你想做什么, 不管你想进行什么变革, 都必须同这种委员会达成协议, 才能做点实事。不然的话, 你这个知县就会像地主、房东、东家, 一言以蔽之, 一切族外的‘上司’一样, 遇到顽强的抵抗”。[16]
(二) 乡村建设运动:旧邦新命
近代已降, 面对“千年未有之变局”, 特别是长期的政治动荡和工业化的发展导致的“城乡背离”, 多方开始对农村进行压榨, 传统的小农经济和乡土社会格局濒临崩溃, 乡村整体呈现出政治失序、经济凋敝、文化失调的状态。面对这一现状, 一些乡绅和知识分子开展了以乡村教育等为主题的乡村建设运动。
乡村建设的萌芽始于20世纪初的由地方乡绅发起的乡村实践。如河北定县米春明、米迪刚父子1904年开展的“翟城实验”:成立自治组织, 兴办新式教育及发展地方经济。彭禹廷在河南镇平开展的“由绅治到自治”实践。1这些早期的乡村建设运动并没有形成连锁型扩展。20世纪30年代以后, 乡村建设运动在卢作孚、梁漱溟、晏阳初等知识分子带动下, 迅速在全国发展起来。无论卢作孚的“北碚模式”、梁漱溟的“邹平模式”, 还是晏阳初的“定县模式”, 都更加注重教育及乡村的作用, “今后必须使大多数民众觉醒, 献其心力, 而后建设可期, 民族复兴可致, 而中国大多数的民众, 固在乡村”。[17]值得指出的是, 民国时期的乡村建设思想并非知识分子的个体诉求或主观实验, 而是其对当时现代化进程的历史反思, 也是对乡村建设实践的凝练思考。而当时的乡村建设运动也是以自然村为基本单元的。
(三) 新农村建设:国家进场与回撤
中华人民共和国成立后, 国家为汲取农业生产剩余, 支持新中国的城市工业的发展, 开始全面掌控乡村主导权:在县下设立人民公社等政府组织;建立民主集中的党政体制, 在乡村设立党组织以改造乡村;通过输入国家公共政策, 将国家意志落实到乡村;打破宗法体制, 以法律体系规范乡村秩序。建国后对乡村进行改造, 建立了人民公社制度, 形成一个以集体所有制为基础的基层社会。而随后在“文革”过程中对乡村精英的打击, 使传统乡村自治的因素受到极大破坏。
改革开放后, 人民公社被乡镇权力机构所取代, 国家权力逐步从乡村回收。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为宗旨的村民委员会自治制度逐步在全国建立。但是, 由于国家对乡村资源的汲取政策没有改变, 面对高额的税费征收等任务, 村干部行政化日益严重, 乡村自治日益形式化, 基本悬浮于村民, 陷于空转。
21世纪以来, 随着国家经济的发展, 在2005年, 农业在国民经济的比重降至12.4%, 同时, 国内生产总值增速保持9%以上, GDP实现18万亿元, 国家财政收入突破3万亿元, 工业反哺农业的条件已基本成熟。[18]最终2006年国家彻底废除农业税。由此, 中央提出社会主义新农村建设, 确立“以工哺农”“以城带农”的方针, 提出生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的基本要求。在社会主义新农村建设中, 中央逐步加大对农村公共产品的供给, 在公路、水利、通信等方面加大投入, 以期缩小城乡差距。
新农村建设强调的管理民主, 更多地受制于西方民主话语体系影响, 与乡村基层治理并非完全相容。对于如何激发村民的民主治理能力, 如何协调基层民主与乡镇行政管理权及如何低成本解决农村中细小琐碎、偶然的、季节性的及重复性比较差且不规范的事务, 没有提供有效的解决办法。
(四) 乡村振兴战略:国家回归
党的“十九大”报告指出, 当前我国社会主要矛盾已经演变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。而当前我国最大的不平衡是城乡发展不平衡, 最大的不充分是农村发展的不充分。因此, 乡村振兴战略是对当前主要矛盾研判而提出的重要战略。乡村振兴战略是以乡村为主体的发展战略, 其目标是在保持乡村独立性和差异化的基础上实现城乡融合, 以此消解发展的不平衡和不充分性。[19]
乡村振兴战略的提出, 显示国家对当前农村问题的认识进入新的高度。国家力量进一步进入乡村, 只不过这次不再是汲取乡村资源, 而是携带各种资源而来。如果说20世纪80年代村民自治制度取代人民公社制是国家权力的一种“撤退”, 是囿于资源短缺的无奈, 那么新时代随着国家综合国力的增强, 国家以强大的资源优势深入乡村, 加大对乡村的改造, 无疑又是一种国家力量的“回归”。此时在体制架构上虽然还是“乡政村治”的基本自治体制, 但是受项目制及财政转移支付两种资源的输入方式影响, 乡村治理格局产生了深刻的变化, 特别是村民自治的运作逻辑和过程。以激发基层自治活力, 促进村民参与为目标的“微治理”创新应运而生。
综上, 以历史的脉络来看乡村治理的命题, 其更多的是依托自然村落, 依靠乡村精英, 进行自我管理和服务, 这是微自治的历史萌芽, 是我们需要持续挖掘的乡村治理的历史制度底色。同时, 我们也发现, 乡村治理与国家发展的历史进程紧密相关, 特别是国家的资源配置方式。传统的乡绅自治及民国时期的乡村建设运动, 都是资源汲取型背景下对传统自治基础上的改良。新中国成立后的社会主义新农村运动和新时代的乡村振兴战略, 则是国家主导下以资源输入为主的深度变革。因此, 理解乡村振兴战略, 就要明了当前的农村已不再是国家现代化的实现手段, 而是国家发展的目标。
三、微自治的空间逻辑:自然村治理的回归
那么, 当前的乡村振兴战略背景下的村治是否具有一定的路径依赖?从传统自然村的治理到以自然村为基本单元的治理, 是否具有历史必然性?这种情况下的村治空间逻辑是如何转换的?
(一) 以自然村为空间的自治
20世纪80年代初, 家庭联产承包责任制推行后, 人民公社逐步解体。然而, 随之而来的却是农村公共事务处于一种“真空”状态。如何建立与之相适应的乡村治理结构就成为一个重要议题。1980年, 广西宜州合寨村当时就面对“赌博多、盗窃多、滥砍滥伐多、唱痞山歌多、放浪荡牛马多、搞封建迷信活动多、管事的人少”等“六多一少”问题。针对这些问题, 当时的果作这个自然村就建立了全国首个村民委员会, 开创了村民自治的先河。中央及时发现这个创新, 加以充分肯定, 并将其转换为国家政策:1982年《宪法》第一次出现了村民委员会, 并明确规定:“城市和农村按居民居住地设立居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”随后, 1987年的《村民委员会组织法 (试行) 》将村民委员会界定为自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。同时, 该法明确规定:“村民委员会根据村民居住状况, 人口多少, 按照便于群众自治的原则设立。”“村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会。”这就在法律上明确了村的范围是自然村, 村民自治的基础应该以自然村为中心。
(二) 以行政村为空间的自治
随着《村民委员会组织法 (试行) 》的颁布, 村民自治制度在全国普遍建立起来:原公社、生产大队、生产小队分别改为乡镇、村民委员会和村民小组, 形成“乡镇—村民委员会—村民小组”的基本制度形态。然而, 值得注意的是, 在广西、广东和云南三省、自治区却有别于其他地区, 其村民委员会基本设立在自然村。国家为了规范村民自治制度, 在1998年修订的《村民委员会组织法》中删除了村民委员会一般设在自然村等规定, 增加了“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”。在这个环境下, 广西、广东和云南等三省、自治区将乡村制度改为“乡镇—村民委员会—村民小组”体制。由此之后, 我国的村民自治基本都以行政村为主, 村委会基本不设在自然村。一般而言, 自然村和行政村之间的主要区别在于规模, 即人口更多, 一般超过2 000人;此外就是地域范围更广, 基本达到十几甚至几十平方公里。国家于2006年废除农业税后, 面对乡村的空心化等问题, 全国很多地方开展“合村并组”, 行政村的规模不断壮大, 自然村大量消失。据统计, 2000年, 全国拥有360万个自然村;2010年, 缩减到270万个。在十年时间内减少90万个, 相当于平均每天有300多个自然村消失。[20]
(三) 行政村空间下的微自治
行政村作为国家的基层组织单位, 要完成上级交代的各项行政任务, 逐步行政化。而传统乡村治理中的有效因素逐步被忽视, 由此导致村民自治制度逐步丧失其应有的基本功能。
为了解决村治悬浮化、政策落地难的问题, 当前各地采取了一系列改革创新活动, 重塑自治基本单元, 开展微自治。如湖北秭归县将186个行政村划为2055个自然村, 每个村落有30-80户居民, 面积1-2平方公里;同时将村民自治基本单元下沉到自然村, 建立村落理事会, 设立“两长八员”制, 依托村落中的“乡贤”对村落事务进行治理, 缩短了村、民间距离, 促使各项政策落实到村落理事会。[21]再如广东清远下沉自治重心, 将村委会、党支部同时下调到自然村, 将过去的乡镇—行政村两级治理转变为乡镇—片区—村民小组三级治理, 将村委会转变为党政服务站, 在自然村设立村民理事会、党支部、农民合作组织等来负责自然村事务。这些探索都有一些共同特征, 即都主动下沉自治重心, 压缩自治空间, 将自然村作为自治的基本单元;自治单元划分都结合当地实际情况, 方便村民参与。
(四) 微自治基本单元的空间要素
空间是地理学界的概念, 其主要关注空间作为信息交流、传递的平台功能。而政治学界对空间的理解则更侧重于关注价值、规范的形成、社会的建构。微自治的空间得以存在主要有场域、利益相关、社会事件三个要素维持。
一是“场域”。这是布迪厄实践社会学中一个非常重要的概念, 指的是:“在高度分化的社会中, 社会世界是由具有相对自主性的社会小世界构成的, 这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间, 而这些小世界自身特有的逻辑和必然性也不可化约成支配其他场域运作的那些逻辑和必然性。”[22]微自治的基本单元主要是以自然村为边界的地理空间。
二是利益相关。利益是人类行动的一切动力。[23]利益相关者理论通过对利益相关者进行管理, 促使其适应外部环境变化, 进而提升管理绩效, 实现组织战略。微自治治理单元的产生与利益相关密不可分, 决定着微自治的形式、范围和实效, 进而奠定微自治的基础。当前影响微自治治理单元的利益相关变量主要有公共产品供给、土地产权、区域产业发展等。微自治治理单元中的三个利益相关变量如道路修建等公共产品供需一致, 土地等生产资料产权归属明晰, 经济作物等产业发展相同, 则微自治的治理单元内部就是一个高度利益相关的共同体。
三是社会事件。社会事件是利益相关者在独特场域内运用资源开展行动的过程和结果。微自治中, 村民围绕村居生活中的事务进行治理, 如扶贫、水利建设、道路修建等, 这些事件以自然村为基本治理单元更能发挥实效。这些微自治社会事件不仅是自然村发展所必需, 也是一套完整的符号系统, 它们阐释着基本生活的内容和意义, 是构建微自治基本单元空间的根本载体。通过这些活动, 形成、维系着社会的价值规范, 维持地方社会的认同与凝聚。
综上, 自然村由于治理空间较小, 利益联系紧密, 社会关联度较高, 相对于行政村治理空间, 往往有利于更好地处理各种琐小事务, 激发村民参与, 达成共识, 形成集体行动, 降低治理成本, 进而实现基层善治。而将自然村作为基本治理单元, 也是国家向社会的复归。
四、微自治的现实逻辑:乡村振兴战略落地的路径省思
推进乡村振兴战略, 以自然村作为微自治的基本单元, 可以激发村民的积极参与, 促使村民集体行动, 最终使众多乡村振兴政策落到实处。
(一) 微自治基本单元的群众参与:乡村振兴战略落地的主体基础
党的“十九大”报告指出:“坚持以人民为中心。人民是历史的创造者, 是决定党和国家前途命运的根本力量。”乡村振兴战略本身就是为解决广大农村发展不充分的问题, 就是要满足广大农村群众对美好生活的需要, 就要尊重基层群众的主体地位, 调动其积极参与的热情。而微自治在非正式群众动员方面无疑具有独特的优势:
一方面, 微自治激发群众参与热情。当前, 村民自治中群众参与动机不强, 自治悬浮, 一个非常重要的原因就是群众之间缺乏利益相关性。“人们奋斗所争取的一切, 都同他们的利益有关。”[24]因此, 利益决定了人们的行为, 利益密切程度决定人们参与动机, 而利益密切又取决于人民与利益之间的距离。实践证明, 利益与人们越近, 人们追求就越迫切, 由其引起的参与动机越激烈。[25]当然, 如果人们距离利益较远, 获取的信息成本较高, 参与的动机也就越弱。而在微自治的自然单元中, 由于规模小, 利益表达更直接, 利益外溢效应充分, 村民利益与自治活动密切相关, 参与就分享到利益, 不参与则利益受损, 直接避免了“搭便车”问题。因此, 微自治以自然村为基本单元, 能更好地激发群众参与自治的热情, 而群众在这样的自治单元内, 会习得民主权利意识, 保障更有效的参与。乡村振兴战略中的一些惠民政策, 如果能够得到村民普遍的参与, 无疑将提升政策落地效果, 更好地满足乡村发展中的需要。
另一方面, 微自治能调动群众参与意愿。群众参与自治意愿低、造成自治空转的一个重要原因就是自治规模过大, 群众参与成本高, 回应少。时间成本制约村民自治的有效性, 时限约束也会压缩公共参与规模。如湖北省秭归一个行政村的平均土地面积在10平方公里以上, 平均人口达到2000人。如要召开村民代表大会, 10点开会需要凌晨4点就要起床。[26]亚里士多德强调:“人们关心着自己的所有, 而忽视公共的事务, 对于公共的一切, 至多只留心到其中对他多少有些相关的事物。”[27]由此可见, 群众的参与意愿取决于其个人利益与公共利益的相关度。如果个人利益和公共利益一致, 可实现可接受程度较高, 群众的参与意愿就越强烈。在微自治的基本单元中, 由于自治单元较小, 彼此间关系紧密相依, 同质化本质较多, 个体利益单元较少, 个人利益与公共利益更趋一致, 参与意愿自然较高。
(二) 微自治基本单元的集体行动:乡村振兴战略落地的行动保障
集体行动是由许多个体参加的、具有很大自发性的制度外行为。[28]集体行动与村民自治具有内在的联系, 正如科恩指出:“自治, 亦即社会成员集体参与决定一切有关自身的政策。”[29]乡村振兴战略中的很多政策落地都需要村民集体行动的配合, 可以说集体行动是乡村振兴的行动保障。当然, 集体行动与行动单位规模, 即人口多少和地域范围密切相关。正如柏拉图指出, 适当的人口数量就是能够让所有的公民都相互认识和彼此了解。[30]涂尔干也认为, 地域较大很难形成所谓的“有机团结”, 不利于集体行动和自治活动展开。[31]其实奥尔森曾揭示了一个具有共同利益的集体并非必然产生集体行动的根源在于集团内广泛存在的“搭便车”现象, 正因为集体利益是一种公共物品, 即使成员不付出成本也能坐享收益物品, 因而, 一个理性的人是不会参与到集体行动中去的, 因为这要花费私人成本, 而收益却是集体共享。[32]5-13这就是当前很多村民自治中, 将行政村作为村民自治基本单元, 由于行政村人口较多, 地域范围过大, 村民利益不同, 很容易出现搭便车行为, 集体行动困难, 这也是导致一些地方很好的政策无法落地的根源。如一条贯穿行政村的公路, 可以为村民出行带来极大便利, 特别是公路沿线的村民可以享受更大的福利, 但对于生活在距离公路较远的自然村中的村民而言, 必须通过修建与公路连接的土路以方便出行。但是土路只与相应的村落村民有关联, 不是涉及全村的公共产品, 因此让不相干的村民出钱出力修土路就会遇到阻力, 在行政村内很难形成一致集体行动。
“在任何情况下, 规模是决定对个体利益自发、理性的要求是否会导致有利于集团的行为的决定性因素。比起大集团, 小集团能够更好地增进共同利益。”[32]42因此, 以自然村作为自治基本单元由于具有高度利益关联, 群众可根据利益相关度, 参与公共议题讨论, 开展集体行动, 最终实现村民自治的有效性, 也最终能够将乡村振兴战略落到实处。正如有学者指出:“聚居村落的居民之间的交流相对频繁, 关系相对紧密, 从而可能形成相对紧密的社会组织结构和较强的集体行动。”[33]还是前面的例子, 如果修路之前先在微自治基本单元的自然村相关会议中能够就修路达成共识, 然后再讨论修路中的利益损害与补偿, 就可以形成一致集体行动。
(三) 微自治的基本单元:乡村振兴战略落地的项目载体
公共政策是一个政府选择要做的人和事, 或者它选择不去做的任何事。[34]党的政策对于农村发展和农民命运有着至关重要的作用。[35]如前所述, 我国乡村治理历史变迁一直受到国家政策的影响, 可以说, 乡村的转型是国家政策推动的结果, 乡村治理形态的变革也是国家政策影响的结果。新中国成立以来的各种政策不断输入乡村, 乡村治理的形态也从人民公社转变为村民自治。村民自治的“运作状况在较大程度上取决于各级政府所作的政策选择, 地方政府对村民自治看法的改变以及相应的政策选择, 必然会影响村民自治的运作”。[36]新时期, 党的乡村政策已经从资源汲取型向赋予型进行转换, 乡村振兴战略就是新时代党根据社会主要矛盾转换而针对“三农”问题提出的重要战略决策。如何将乡村振兴战略落到实处, 真正推动乡村实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”, 必须思考政策落地的“地”, 即接受政策的平台问题。
当前项目制成为资源输入的主要方式, 但是具体实践中却常常出现项目难以落地的情况。影响政策落地的一个重要因素是政策落地单元与政策对象间的政策距离, 即物理空间距离和体制距离。一般来说, 政策距离政策对象越近, 体制层级越少, 政策就越容易落地, 实施效果就越好。因此, 在距离村民更近, 便于村民参与的地方建立政策单元, 更容易使政策到户;同时以政策落地单元为自治基本单元, 也有利于村民开展自治活动。但是当前集“政策单元、自治单元”为一体的行政村单元, 无法避免“政策与农民之间有一定的距离”。[37]如一些与村民利益直接相关的政策, 如扶贫等落地在行政村层面, 而行政村与村民利益有一定的距离, 致使很多政策停在了村级层面, 反而制约了政策的及时入户, 影响了政策的效果。因此, 以自然村作为微自治的基本单元, 由于地域相近、规模适度、利益相关、文化相连, 乡村振兴战略通过这一基本单元, 缩短了政策与农户之间的距离, 提升了政策效果。
值得注意的是, 当前的乡村振兴战略的各种政策也是有层次的, 具有一定的差异性。对于那些和村民利益直接相关的政策, 如扶贫、土地流转等直接落实到基本单元, 将提升政策实效。但是对于一些行政性政策落实到行政村, 甚至到乡镇一级反而效果会更好。
五、结语
微自治作为当前基层治理中对村民自治的拓展, 是基于中国独特的社会土壤而发展起来的一种实践创新, 也是对传统基层治理单元的复归。虽然微自治目前只是在全国部分地区推行, 没有普及, 但正在逐步推广, 并逐渐影响着基层治理形态。在当前乡村振兴战略的背景下, 推进微自治具有积极的理论和现实价值。
一是微自治能促使乡村振兴战略有效回应民众需求。传统的乡村治理模式采取的是“自上而下”的管理模式中, 政府主导一切, 村庄是公共产品供给中被动的接受者。这种“替民做主”的管理模式往往难以获得群众配合。而微自治真正实现“赋权于民”, 可以走出现代治理中空泛的精英设计, 真正关注生活, 关注民生。在微自治的治理单元中, 由于村民意愿得到充分尊重, 村民满意成了最终目标, 村民参与意识得到充分激发, 村民的意愿得到有效表达, 政府只要对这些诉求做出积极的回应, 地方治理就可以达到事半功倍的效果。
二是微自治可以让国家治理与基层治理有效衔接。随着经济社会的发展, 国家对基层现代治理体系和治理能力的要求逐步提升, 行政村村民自治的模式已难以和国家对基层的治理意图衔接, 无法解决产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求。由于微自治治理单元是自然村, 是群众的生活基本单元, 距离群众的空间最近, 乡村振兴等国家战略可以通过这一单元与群众对接, 进而提高政策治理效果, 避免了国家治理中的政策入村不入户的“空转”。
三是以自然村为治理单元的微自治丰富村民自治内容。在村民自治的框架结构中, 村民小组等也是一个层级单位, 但只是一个执行者, 处于被动地位, 缺乏自治功能。微自治通过自治下沉, 赋予了村民小组等自然村落组织的自治功能, 将之凸显为一个相对独立的自治单元和主体, 行使一定的自治权。微自治这一实践创新是在不改变行政村民自治的前提下进行的, 是将治理单元下沉到更小的自然村落, 利用自然村中村民间血缘、地缘间的有效社会关联, 调动村民的积极性, 推动基层治理, 丰富村民自治的内容。值得注意的是, 微自治不是否定村民自治, 当前一些村民自治中的问题及“三农”问题也不是完全是自治单元大小的问题, 可能只是村民自治实现形式与自治单元内的现有的社会基础不相适应而碰撞产生的意外。村民自治怎样才能真正自治, 而不是被动地参与自治, 微自治依托自然村这样的治理单元, 在拓展村民自治边界的同时, 对村民自治的重心进行了有效回应。此外, 以自然村作为治理单元的微自治在一定程度上实现了基层真正的民主治理, 重建了村庄的公共性, 但是这种治理方式也是有前置条件的, 如相对较高的社会关联度等, 至于是否适合所有乡村还有待进一步验证, 还需要因地制宜加以引导。
作者简介： 王扩建 , 男, 安徽蚌埠人。南京审计大学公共管理学院讲师, 法学博士。主要研究方向为:地方治理。;
基金： 江苏哲学社会科学研究一般项目 (2017SJB0354); 国家社科基金重点项目 (15AGL019);
中国乡村发现网转自：上海大学学报(社会科学版)2019年03期
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