摘要：农村土地市场化应遵守土地用途管制、集体所有制、村民自治、社会主义市场经济法治。
市场在农村土地配置中都能起决定性作用吗？显然这不能一概而论。对经营性农村土地或能市场化的农村土地配置环节应让市场在其配置中起决定性作用，对非经营性或不能市场化的农村土地应更好发挥政府作用。也即农村土地市场化应遵守土地用途管制、集体所有制、村民自治、社会主义市场经济法治。
一、农村土地市场化应遵守土地用途管制
（一）对土地实行用途管制既是国际通行也是历代实行的做法
土地是稀缺资源，是人类经济活动的重要生产资料、居住生活的重要载体。土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益；既关系到公共利益与个人利益的建构与平衡，也关系到生产力的发展与生产关系的调适。因此，任一国家对土地利用，包括农业用地、建设用地等都实行严格的用途管制。即使是实行土地私有制的国家，也对土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本质是公权对私权的约束，体现了一国政府对土地的最终所有权和处分权，以最大程度满足社会公共利益。历史地看，资本主义社会、封建社会、奴隶社会下的任一国家，都无不对其国土利用加以一些管制，尽管往往主要以交税费、交谷物等形式间接地实现土地用途管制，也尽管在相当长历史里受限于土地管理手段落后而往往显得力不从心。土地利用必须按全国总体规划控制总量、分类管理、分类利用，不同类别、不同用途的土地不能随意改变使用。尤其防止农业用地被非法地非农化、非粮化，防止总体地力不可持续，通过加强农业用地总量、种类、结构、质量等宏观调控以按时保质保量供给农产品及一些工业原材料。如果要对农业用地进行开发建设，就必须在全国土地利用总体规划约束性指标之下按相关程序依法审批。假如不根据全国土地利用总体规划使用或审批土地，必然会导致土地利用的无序、土地市场的混乱、土地结构的改变，必然会影响国家宏观调控、影响经济社会持续健康发展。
（二）我国更有必要加强土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，也决定了我国必须坚守18亿亩耕地红线、把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加强土地用途管制既是实施主体功能区战略的关键举措，也是坚持节约资源和保护环境这一基本国策的必然要求；既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中华民族生生不息、实现伟大复兴的重要基础。我国是实行土地公有制的社会主义国家，更需要加强土地用途管制，以努力维护好广大人民的整体利益、长远利益。我国的农村土地集体所有制、有偿使用经营性国有土地、无偿使用公益性建设用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括农村集体土地在内的城乡土地，需要遵循体现国家意志的土地用途管制，包括遵从土地利用战略、土地宏观调控、土地用途转用管制、土地节约集约利用、土地生态保护等。而当前，用地粗放较为突出，一些集体土地尤其是承包土地，时而在“政绩”或者个人利益驱动下，违背农民意愿，违反土地利用总体规划或城乡发展规划，违反征地法规等，将之用于小产权房建设、开办工厂甚至开发房地产、建设工业园区、扩张城镇规模等。这不仅容易冲破耕地红线，危及粮食安全，削弱农业基础地位，也不利于现有建设用地的节约集约利用，经济的转型升级高质量发展；不仅不符合全国土地利用总体规划，容易扰乱土地市场秩序，影响土地宏观调控，阻碍城乡经济社会持续健康发展，还往往违背农村土地集体所有制，影响村民自治，甚至削弱政府及法律威信。因此，需要进一步强化土地用途管制，进一步加强土地督察工作，尤其需要通过增大违规违法用地发现概率、提高惩罚额度、加大问责力度乃至追究刑事责任来制止农村土地被非法地非粮化非农化。当然，国家为了公共利益，可根据土地利用规划及城乡规划依法征收集体土地。但其中的土地利用规划应符合全国土地利用总体规划，公共利益宜由中央政府严格界定；否则，地方政府往往为了局部利益或短期利益而宽松调整土地利用规划、宽泛界定公共利益。另外，国家也根据土地利用总体规划，有计划地开展退耕还林还草还湖、复垦闲置建设用地等。
二、农村土地市场化应遵守集体所有制
（一）我国农村土地必须坚持集体所有制
农村土地集体所有制的实质，是在土地用途管制之下的全体而动态的集体经济组织成员共同占有或使用集体经济组织土地。它既遵循了农业农村发展规律，也遵循了城乡经济社会协调发展规律，有利于城乡一体化发展、经济社会持续健康发展；它符合我国人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等国情农情，有利于弘扬精耕细作、间作套种、地力常新、血亲相连、邻里相助等传统农耕文化乡里文化生态文化。它让农民成为了土地的主人，土地的公有为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础；在实行长达两千多年的封建社会土地制度之下，古代中国始终摆脱不了农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史周期规律；土地的私有也让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在柔软的沙滩上而已。农村土地集体所有制是一项已被历史长河与长期实践所证明、能促进生产力发展、具有强大生命力而十分精致的社会机制。它既创新了社会主义土地公有制理论和实践，也对世界土地所有制史作出了重要贡献；既是促进人类社会进步的一项重要制度，也是人类社会发展的必然趋势之一。简而言之，资源禀赋、客观规律、社会制度、传统文化、历史进程等决定了农村土地集体所有制是我国必须长期坚持的一项农村基本制度。
（二）农村土地主要配置环节不应市场化
土地所有权、土地承包权、宅基地取得权及集体经济组织成员资格认定基准等农村土地主要配置制度既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、农民切身利益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，农村土地集体所有制中的主要土地配置制度在本质上属于中央事权，宜由国家通过制定政策法规来统一规定；不属于地方事权，不宜由地方政府来制定农村土地的归属制度；也不属于市场行为，不宜让市场在农村土地主要配置环节中发挥决定性作用，不能将土地承包权、宅基地取得权以及公益性建设用地市场化，更不能将土地所有权私有化。否则，农村土地集体所有制不仅会变相成为土地私有制，滋生土地食利阶级，动摇社会主义社会根基，开土地所有制史倒车；也容易削弱用地管制，资本主导土地，农民土地权益受到侵蚀，导致农民无地可种、流离失所，影响社会稳定乃至动摇党的执政基础；而且没有体现农业农村特点，没有遵循城乡协调发展规律，将会危及粮食安全，影响农业基础地位，扩大城乡发展差距，制约经济社会现代化发展进程；还不符合国情农情，不利于村民自治，不利于弘扬传统农村文化。尽管由集体经济组织决定土地承包方案、组织实施土地发包、报批宅基地等，但这些只是通过村民小组会议或户代表会议执行国家有关法律政策规定而已，集体经济组织并不具有实质意义上的土地配置权——即使是适当调整土地承包关系也受到有关政策法规的严格限制。因此，集体经济组织成员、集体经济组织、行政村、任一地方政府都不能成为制定或调整农村土地所有权、承包权、宅基地取得权甚至宅基地使用权等归属制度的主体。
（三）农村土地经营权可有限市场化
相对土地所有权、土地承包权、宅基地取得权，土地经营权属于私法范畴，主要通过合同或市场交易而形成民事法律关系，其经营主体具有社会性和开放性。因此，土地经营权在本质上属于市场行为，应依法放活。（1）对于“放活”：承包土地是否自己生产经营、如何生产经营、是否流转、流转形式如何选择、流转价格如何确定、流转土地如何经营等，可自主决定或平等协商，不应干涉其生产经营自主权、土地流转权、土地收益权。通过自愿依法流转，能进一步优化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生产出数量充足、结构合理、质量更优农产品及一些工业所需原辅材料，以构建现代农业体系，乃至建设美丽乡村，推进农业农村现代化，实现乡村全面振兴。尤其是随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断推进，当前有近3亿农民工在城镇常住或落户，而现行土地承包政策是保持现有土地承包关系长期不变，因此，流转土地经营权既有必要也很重要。当然，土地经营权还得受农业发展规律、经济发展规律支配。在自主经营或“放活”经营农业中，需要遵循农业生产经营规律、经济发展规律，比如不宜雇工经营，而宜家庭经营或包干经营、合作型经营，以及宜适度规模经营等。（2）对于“依法”：既然土地经营权由土地所有权、土地承包权派生而来，那么在土地经营中需要遵守土地用途管制、坚持农村土地集体所有制、坚持村民自治、尊重农民意愿、不得损害地力等“三农”基本制度，还得遵守社会主义市场经济法治等。
（四）宅基地使用权或住宅所有权市场化不宜提倡
宅基地使用权与土地经营权同属土地使用权，市场本也能发挥配置宅基地的决定性作用。但建在宅基地之上的住宅，属于公民不动产，公民拥有所有权，合法私有财产受法律保护，价值不小，寿命长，可维修，还可依法继承，且往往在占有或使用中不纳税不缴费。因此，住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权，宅基地上的住宅尚可租赁、经营、继承，但不可抵押、担保、买卖。而且，当前有近3亿农民工在城镇常住或落户，加上城乡二元结构在相当长时期内不会消除，因此有大量的农村住宅被闲置起来。为破解住宅所有权“绑架”宅基地使用权而使一些宅基地闲置起来这一困境，可探索闲置宅基地有偿退出制度改革——这并非对宅基地本身进行补偿，而是一种变通的制度安排。有偿退地的补偿标准应适当：过高，不但会导致一些家庭退地不够审慎而在将来返乡时无房可住，进而引发社会不稳定，而且会进一步增大资金筹措压力；过低，激励力度不大，达不到政策效果。有偿退出闲置宅基地，其退地条件、补偿标准、资金来源等，可参照近年来重庆市的地票制度改革。进而，违反土地利用总体规划或城乡发展规划建设小产权房、违背农村土地集体所有制买卖农村住宅等行为就应加以禁止。
三、农村土地市场化应遵守村民自治
（一）村民自治需要遵守农村土地政策法规
集体经济组织是集体经济组织成员在遵守相关政策法规之下在村内自治的社区：其前提是依法，包括遵守农地农用、农村土地集体所有制、土地承包制度、宅基地使用制度、集体收益分配制度、土地征收制度等政策法规，平等参与村内公共事务管理，充分尊重农民意愿，不干涉经营自主权，不强迫流转土地，不非法征占土地，不非法建设小产权房，不非法买卖农村住宅等；其特性是自治，即集体经济组织成员主要通过村民小组会议或户代表会议依法平等行使村务决策、管理、监督权利；其本质是社区，它是具有一定地理边界的社区，通过村民自治弘扬传统农村文化。村民自治鼓励村民积极参与村民小组会议，积极商议村内公共事务，依法开展村内公共事务，充分发挥村民的主体作用；它实行一人一票制，要求选举产生的村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组会议或户代表会议上，只能享有一票决策权，而不能享有一票否决权或最后决策权；它也要求村民在参与村务中不断提高议事能力，既维护自己的合法权益，又促进社会主义新农村建设，并为参与更大范围的公共治理创造条件。集体经济组织成员共有集体资源资产或共同占有集体土地决定了他们能平等参与村内公共事务管理，而村民平等参与村内公共事务管理要求他们共有集体资源资产或共同占有集体土地。如果集体资源资产属于集体经济组织所有而不属于集体经济组织成员共有或共同占有，或者如果全体集体经济组织成员不共有或不共同占有而只是部分集体经济组织成员依法占有，那么集体经济组织成员参与村内公共事务管理的积极性就不高，村民自治就得不到更好的积极发展。然而，现行土地承包政策中“农民”的长久不变与现实中“农民”的变以及住宅所有权“绑架”宅基地使用权，既未尽可能地体现集体经济组织成员共同占有集体土地，也会在一定程度上影响村民自治的作用发挥。因此，既需要深化土地承包制度改革，以在大稳定、小调整中努力做到集体经济组织成员依法共同占有集体土地；也需要深化闲置宅基地有偿退出制度改革。
（二）引进社会资本发展农业建设农村需要遵守村民自治
引进社会资本发展农业，往往由家庭经营和合作经营为主的统分结合双层农业经营体制转变成雇工经营农业模式，这会在村民与业主（公司）之间、村民之间、村内外之间、历史与未来之间产生微妙而重要、广泛而深远的影响。相对家庭承包经营农业，雇工经营农业往往导致经营主体由农户变成资本所有者、农民由“土地主人”变成被雇佣者、生产经营方式由家庭自主生产经营或合作生产经营变成业主（公司）自己生产经营。因此，在雇工经营农业中，由于农民生产的不是自己的农产品，其劳动与劳动成果联系不够紧密，那么农民从事农业生产经营的积极性就不高，不但不能发挥家庭承包经营农业的优势，而且往往增加了租地、雇工、劳动管理之类农业生产经营成本，也往往缺乏邻里相助、彼此相识之类的社会资本。统分结合双层农业经营体制转变成雇工经营农业模式，其最本质的变化是由“家庭经营+乡里关系”变成市场关系。这既会影响到农业经营模式、生产激励机制、利益分配机制等的变化，也会影响到人地关系、人际关系、村民自治等的变化，还会影响到对农业农村发展规律的遵循、对传统农耕文化乡里文化生态文化的弘扬，甚至影响到数亿农民的生存、社会秩序的稳定、执政根基的巩固。在我国两千多年封建社会里，地主对佃农往往实行的是收租制而不是工资制；当今世界各国的农业经营模式也不以雇工经营为基础。而且，社会资本往往是逐利的，而农村土地成本过低甚至没有、监管成本过高，加上农业产业投资周期长、利润薄、风险大，决定了发展非农产业或者开发建设农村土地往往具有更多投资机会。因此，引进社会资本发展农业建设农村，往往导致农村土地非农化非粮化，不利于坚守耕地红线、保障粮食安全，也容易违背土地利用总体规划；在“经济”驱动下尤其是在未掌握农业发展规律之前而盲目投资、在“政绩”驱动下尤其是在未遵从土地用途管制之下而无序建设，会进一步增大农业经营或开发建设风险。由于资本所有者的主要群体常住在城镇，因此引进社会资本发展农业建设农村，还往往容易导致部分农村发展成果倒流城镇，从而形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距，影响城乡经济社会持续健康发展。因此，发展农业建设农村，宜以村民自愿出资为主，社会类资本、技术、服务等生产要素在总表决权中不宜超过20%。否则，既容易冲击乡土社会结构，影响村民自治发展；也容易变成雇工经营农业模式，冲击统分结合双层农业经营体制；还容易冲击传统农村文化，不利于地力可持续与环境保护。随着我国改革开放的持续深入推进，新型工业化、信息化、城镇化和农业农村现代化的加快发展，尤其是乡村振兴战略的大力实施，农民及其在外务工人员逐渐富裕起来，有相当多的资金可投入到农业农村现代化发展中去。
四、农村土地市场化应遵守社会主义市场经济法治
（一）工业化中期之后一般实行农业农村扶持政策
农村集体土地既非集体经济组织所有，也非集体经济组织成员所有，还非集体经济组织成员集体所有，归根到底属于国家所有或全民所有。那么，国家或代表全民的政府就有权向土地承包人、住宅所有权人等征收土地使用或占有方面的税赋，而其他任何组织或个人都无权以他们各自名义征收。工业化中期以前，广大农民就交了公粮或缴纳了农业税赋，甚至还在一定时期内实施工农产品价格“剪刀差”政策以支持工业优先等发展战略。进入工业化中期之后，由于农业生产效率不高、劳动监管成本过高、比较效益低、风险多且难以管控的产业弱质性显得更加突出，农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源的地位作用显得更加重要，而且农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除，加上农业经营主体或土地流转主体数以亿计，农业收益小、不稳定、难计量，并往往对个体或微型企业的营业、个人的所得等给予一定免税额。因此，工业化中期之后，为了巩固农业基础地位、促进工农业协调发展、城乡一体化发展甚至为了维护社会稳定，一般就不再从土地使用收益或土地流转收益中征收土地使用税赋。常住集体经济组织的集体经济组织成员不仅可以依法地无偿地使用或占有承包土地、宅基地、公益建设用地等集体土地，而且还需要政府通过加大农村基础设施建设投入、提高农业补贴等举措大力扶持“三农”。进而言之，在我国，土地流转费只是集体所有制之下土地承包权在经济上的实现，并非土地所有权在经济上的实现，只有土地税赋才是土地所有权在经济上的实现。其实，由于农村各生产要素集聚度不高竞争力不强、农业比较效益低、基本公共服务人均配置成本较高、农村经济社会发展水平往往低于当地城镇，而且市场竞争主要以经济效益为依归，它难以承担一个健康社会所具备的扶持弱质产业、调控宏观经济、缩小贫富差距、促进公平公正、维持社会稳定、巩固执政根基、保护生态环境、弘扬传统文化等复杂功能。因此，让市场在土地配置中起决定性作用只适宜一些能充分竞争的农业用地或土地配置环节，而并非适宜其所有农村土地或全部配置环节，甚至只宜有限竞争。比如集体经济组织成员可依法地无偿地承包经营土地、申请取得宅基地，土地承包权不能买卖，农村住宅也不宜买卖抵押担保，农业只宜适度规模经营等。倘若农村土地主要配置环节由市场起决定性作用，那将会冲击现有“三农”基本制度，动摇社会主义制度根基，影响我国农业农村乃至整个经济社会持续健康发展。
（二）农村经营性建设用地（含农房租赁经营）应依法缴纳土地使用税
在实行土地公有制的我国，如果农村土地依法转为经营性建设用地，那么它就与国有经营性建设用地并无本质区别——土地都属于国家所有，都用于非农业生产经营，或者农村住宅不是村民用于自住。因而，就应同样遵循市场经济规律，同样遵守市场竞争规则，同等缴纳土地使用方面的税费——此类土地税费主要用于农业农村发展，尤其是缩小农村区域之间的发展差距。否则，就容易形成有别于依法无偿使用农村集体土地、有偿使用经营性国有土地的无偿使用农村经营性建设土地第三种土地制度。这既不利于公平竞争，也不利于形成城乡统一的建设用地市场，甚至不利于构建城乡统一的社会主义市场经济体系。有偿使用经营性国有土地看似与集体经济组织成员依法无偿占有或使用集体土地相左，但两者都坚持了土地公有制，遵从了土地用途管制，有偿与无偿之别是缘于农业与工商业、农村与城镇发展规律不同而需要作出产业有别、城乡有别的土地制度安排。而且，能将农村土地依法转为经营性建设用地的，往往限于城郊，只惠及少数农民，而不能让广大农村、更多农民共享改革发展成果。它既不能统筹农村区域协调发展，也不能兼顾当前与未来发展，不利于构建区域协调发展体制机制、经济社会持续健康发展体制机制，反而容易扩大区域差距、贫富差距。因此，有必要研究制定相应税收制度（应有区分区域的免税额），以建立健全统筹城乡尤其是统筹农村区域的土地利益分配机制。
（三）谨慎推进城乡土地平等交换
有的建议平等交换城乡土地，其初衷是缩小城乡差距，促进城乡协调发展。然而，我国城乡二元结构的形成是缘于长期形成的城乡不平等的体制机制，因此，要消除城乡二元结构就应从建立健全城乡一体化发展体制机制这个根本入手。之所以依法无偿使用集体土地而有偿使用经营性国有土地，是由于农业相对第二三产业效益差、农村相对当地城镇落后而作出不同的用地制度安排。这是实事求是，体现分类指导原则的，是遵从城乡发展规律的。假若在用地体制机制上不体现产业有别、城乡有别，就是不尊重产业有别、城乡有别客观实际，不遵循事物各自发展规律。因此，建立健全城乡一体化发展体制机制并不排斥城乡有别的体制机制，排斥的只是城乡不平等的体制机制。那么，遵循城乡发展规律、实行用途管制、坚持土地公有制的城乡有别的土地制度就应长期坚持下去。目前应着力于通过深化改革逐渐消除城乡不平等发展体制机制，比如提供城乡平等的适合农村农业的基本公共服务，加大向农村倾斜的导向性精准性强的公共财政投入。即使允许城乡土地平等交换，也由于农村土地相对城镇土地地上附着物补偿较少、土地存在级差而使征地拆迁成本低，进而在“政绩”驱动下，突破土地利用总体规划，将城郊土地征收，变为城镇或工业用地；或者由于农业比较效益低、城镇土地成本过高，而在利益驱动下非法将农业用地变为建设用地。因此，需要加强农业用地管制。其实，新中国成立以来尤其是改革开放以来，工业发展用地、城镇建设用地以及农村建设用地存量已足够多。今后应着力于节约集约利用现有建设用地，严格控制建设用地新增，并以此倒逼经济转型升级高质量发展，促进资源节约集约利用，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。
作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会
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