——梓潼县非正常上访调查与法治思考
摘要：非正常上访不同于正常上访，必须掌握其规律，依法治理才能取得长治久安的效果。对非正常上访的治理既要综合施策，更要依法治理。要树立对法治的信仰，维护信访人合法权益，严密细致、周到稳妥依法处置非正常上访，依法严厉打击违法信访，完善信访工作机制，提高信访工作队伍运用法治思维、法治方式处理非正常上访问题的能力和水平，完善人大代表的民意沟通功能。
关键词：非正常上访; 依法治理; 社会稳定
群众上访，是向党和政府反映情况，以求解决实际困难和问题。自2005年国务院《信访条例》实施后，各级党委、政府始终坚持以人为本，切实畅通信访渠道，严格规范信访行为，积极解决合理诉求，全国信访形势大有好转。但有一个问题我们不能忽视，就是无理访、越级访、集体访、极端形式异常访等非正常上访现象，在一定范围内仍然存在，在某些地方甚至愈演愈烈。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。依法治理非正常上访在基层实施情况如何，在实施过程中又遇到了哪些问题，如何破解？为此，笔者花了半年时间，走访了梓潼县委县政府信访和群众工作局、县公安局、县法院、县住建局、县民政局、县人社局、8个乡镇、21个村（社区）和部分企业事业单位以及部分信访群众，就梓潼县依法治理非正常上访工作进行了调查研究，提出对治理非正常上访法治化建设的思考和建议。
一、依法治理非正常上访的经验及取得的成效
近年来，梓潼县坚持依法治理非正常上访，取得了较好的效果，非正常上访量趋于下降，实现了基层维稳机制理性化运行。
（一）依法推动信访改革。一是广泛开展法治宣传。通过网络、LED显示屏、固定展板等途径，以召开会议、印发资料、窗口接访、街头宣传等形式，广泛宣传《信访条例》和《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》等法规政策，以及中央、省、市、县关于畅通和规范信访渠道、依法逐级走访、诉访分离等改革举措，引导群众正确行使权利，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治社会氛围。
（二）依法规范信访秩序。引导信访群众正视自身责、权、利，依法理性表达诉求。完善协调工作机制，坚决遏制“以闹求解决、以访谋私利”等不正常现象，依靠法治规范信访秩序。2014年对非正常信访人进行训诫谈话6人次。2015年，对在信访过程中采取过激行为的信访人进行训诫谈话6人次。
（三）依法办理初信初访。严格执行信访事项首接首办责任制，把好信访工作“第一道关口”，按照“谁主管、谁负责”的要求，抓实受理、交办、督办、回复四环节，依法依规及时就地高效处理信访事项。2014年初信初访一次性办结率达到90%以上，避免小事情拖成大事情，简单问题转化为复杂问题，小矛盾上升为大矛盾，最大限度减少问题积累、矛盾上行，坚决防止“初转重”、“信转访”。
（四）引导群众依法逐级走访。一是认真落实国家、省、市关于依法逐级走访办法，规范信访事项办理受理程序，着力解决工作不规范、落实不到位等问题，真正以方便快捷的信访途径和较高的一次性办结率、息诉息访率和满意率引导信访群众就地反映诉求。2014年对32件涉法涉诉信访事项集中移交政法机关依法按程序办理。
二是扎实做好越级走访群众的教育疏导工作，引导其依法逐级反映诉求，不支持、不受理越级走访。2016年做好越级走访群众的教育疏导工作420余人次。
三是定期或不定期分析研判越级走访形势，调研督导越级走访重点案件，不断加强和改进工作，将越级走访量降下来。2015年调研督导越级走访重点案件18件，越级上访总量较2014年同比下降21%。
四是积极参加政风行风热线值守，解答群众热点难点问题。2015年，结合农村基层组织建设，对农村支部书记、村（社区）主任信访维稳工作进行培训3期1000余人次。
（五）依法推进诉访分离。坚持诉访分离制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，积极引导信访人对涉法涉诉上访到有关政法机关反映。2016年将省委巡视组移送信访件以及省市交办的2批积案中涉法涉诉的23件移送法院、公安局等政法机关依法处理。
（六）依法化解信访积案难案。一是成立工作领导小组，与各乡（镇）、各单位签定《信访积案化解工作目标责任书》，明确各单位党政一把手为信访积案化解工作第一责任人，切实抓好信访积案化解工作。
二是建立信访积案台帐，进行动态式管理，使信访积案化解工作有的放矢。
三是把好交办、督办、结案 “三关”，处理好工作进度与工作程序的关系，健全完善信访案件办理质量验收机制，进一步提高办理质量，促进信访工作出实效，确保高标准完成任务。
四是持续深入抓好信访积案化解活动，完善信访工作与“大调解”、法律援助衔接机制，按照“不欠政策帐、不欠感情帐、不欠时间帐”的要求，县级领导主动牵头与责任部门及责任人对信访突出问题进行研究、分析，通过领导大接访、带案下访、领导包案、督查督办等措施，着力解决一批影响社会和谐稳定的突出信访问题，有效防止和控制越级访、重复访、集体访的发生，为地方经济社会发展营造安定团结的社会环境。2017年，定期不定期集中梳理信访积案难案台账8次，逐一落实领导包案及责任单位化解稳控责任，坚持执行“一个案件、一套方案、一名包案领导、一名律师、一名金牌调解员”的“五个一”积案化解工作机制。
五是对中央省市交办的信访积难案件，进行专题安排逐一落实县级领导包案，加强督查督办，促进有效化解。2017年8-9月，中央环保督查组在川督查期间交办梓潼县环保类信访问题29件，梓潼县承办18件，到9月中旬全部办结，全部环保投诉案件均按照中央、省、市相关要求，严格案件办理程序，规范案件办理回复内容及相关佐证要件，严把整改落实关，防止环保整改敷衍塞责、阳奉阴违。
（七）依法处理信访违法行为。及时妥善处理工作中掌握的扬言采取过激行为、制造事端、串联规模性聚集上访等信息，确保不发生信访极端恶性事件。对违法上访的典型案例适时曝光，树立“无理不能取闹、有理也要依法理性反映诉求”正确导向。
（八）加强干部学法用法建设。建立党员干部会前学法制度，加强法制信访宣传力度，要求党员干部坚持集中学习、分散自学等形式抓好自身法律理论知识学习，自觉增强国家法律法规、方针政策解读、宣传能力，更好地引导群众增强学法用法，遇到问题找法靠法意识和能力。
二、基层依法治理非正常上访遇到的问题和薄弱环节
（一）越级上访形势严峻。调查发现，非正常上访人员通常采取的方式是信上不信下，信权不信法，其指导思想始终认为上访层级越高问题越容易解决；越级上访的人数越多，诉求越会得到满足。为此，往往喜欢往省上、北京等政府有关部门上访，以此给基层政府和有关部门施加压力。2015年四川省委巡视组在绵阳期间到市上访达到52批 97人次。2016年省委巡视组驻梓期间上访达到200余件次。
（二）信访分流落实难。少数信访人法制观念淡薄，信“访”不信“法”，表现在应该通过司法等渠道解决的事项，信访人始终要找信访部门，信访分流落实艰难。
（三）排查化解稳控难。群众反映的土地征用、拆迁安置、规划建设、环境保护、劳动社保等领域信访问题较为突出，集访、缠访、闹访、重复访多，疏导化解手段有限，稳控难度大。2017年涉房、涉军、瀑电移民、退休干部、非法集资、企事业单位改制历史遗留、拆迁安置等信访群体不稳定因素激增，信访人久诉不息甚至蛮投滥访问题突出，责任单位疏导化解手段少，维稳形势严峻。
（四）非访处置工作需改进和加强。一方面，一些上访群众喜欢采取威胁的方式打横幅标语、书写大字报、呼喊口号，身穿孝服、头戴孝帽、散发传单，制造不良气氛以求达到目的；有的采取携带管制刀具、易燃易爆、腐蚀等危险物品上访；更有甚者以冲击党政机关和采取严重危害公共安全（封堵道路）的方式上访。
另一方面，对于缠访、闹访行政机关办公场所、辱骂领导干部和工作人员等违法上访行为处置、打击力度不够，缺乏有效处置手段，形成的压力、威慑力不足。对相关单位责任追究不力，从源头预防非访发生的机制不够完善。
三、基层非正常上访问题的法治路径
十九大报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。”治理非正常上访，既要综合施策，更要依法治理，只有依法治理，才能为信访问题的解决增强权威性、可预期性。
（一）树立对法治的信仰
进一步开展 《信访条例》暨信访法制宣传教育，拓展信访法制教育的受众面，增强人民群众的法治意识。坚决杜绝信访工作中“能压下就有两下、摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”、“花钱买息访”的治理思维，减少“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的非正常上访的预期，牢固树立运用法治思维和法治方式化解信访问题的理念，引导广大群众树立依法信访、依法办事的法治意识。
（二）维护信访人合法权益
对国家机关滥用职权、不作为、慢作为甚至乱作为，侵害信访人权益导致信访事项发生而造成严重后果的，对直接负责的主管领导和责任人依纪依法给与党政纪处分，直至追究刑事责任。
（三）周到稳妥依法处置
在依法处置非正常上访方面，应坚持公开案件、公开诉求、公开办案过程、 公开处理结果的原则；在法律法规适用上要做到违法事实清楚、证据全面充分；在工作程序上要做到严格规范、尺度统一，使每一个非正常上访案件都得到妥善处理。
对于农村集体权益分配类的矛盾，要在准确掌握集体资产总数、权益分配方案、各方利益诉求等信息的前提下，初步形成一致性意见，然后召开村民代表大会进行讨论，获得大多数人的拥护和支持，为矛盾的化解奠定扎实的群众基础。对于劳资纠纷类矛盾，政府要在准确掌握信息和把握细节的基础上，引导劳资双方充分交流、理性谈判，设计出兼顾各方利益需求的解决方案。对于重复非正常上访、闹访、缠访等疑难积案类矛盾，要按照“先期预警、综合施策、公开透明、主动积极”的原则有效应对，让公众全面准确地了解事实真相。
（四）依法严厉打击违法信访
要严守信访底线和法律红线，加大对违法信访的处理力度。一要慎用警力，二要依法处置。慎用警力不是不用警力，从法律上界定非正常上访行为表现后，对那些在非正常上访行为中的违法人员，公安机关应依法处置。对一般行为不构成治安管理处罚的非正常上访人员，公安机关要发放训诫书，建立训诫档案。对无理信访、要求过高的有理信访以及有法定途径的信访事项，通过信访程序依法告知、答复、办结、终结。对反复缠访闹访、扰乱社会公共秩序、妨害公共安全和社会管理的非正常上访人员，在进行批评、教育和警告、劝阻的同时，要注意收集、固定、保存证据，为依法处理奠定基础。对借信访无理取闹，捏造、夸大事实屡教不改的信访人和严重扰乱社会秩序和党政机关正常工作的非法上访行为，相关部门要积极劝阻，劝阻无效的，要依法依规，坚决果断处理。
（五）依法完善信访考核机制
要减少对地方党政领导的压力，通过降低群众对信访维稳的预期，减少群众非正常信访。要将信访维稳工作的考核重心转移到查处在信访工作中存在失职、渎职、不作为和违法违纪等问题。
（六）不断提高信访工作队伍运用法治思维、法治方式处理问题的能力和水平。
（七）完善人大代表的民意沟通功能。
完善人大代表的民意沟通功能，防止民众将所有的诉求向基层政府倾泻。新加坡以“民事诊所”方式较好地实现了政府与民众有效沟通的经验，值得我们在破解非正常上访难题中加以借鉴。新加坡的“民事诊所”是国会议员定期倾听民众诉求的例行工作。国会议员利用业余时间接待民众（选民），每周一次，晚上8点开始，往往深夜才能结束。其程序为：选民求见登记；求见者向工作人员（由志愿者 担任）详谈所要反映的问题；打印谈话内容；议员按顺序接待来访者。议员和来访者见面，进一步核实情况，能够当场解决的问题就当场予以解决，不能当场解决的问题，在打印好书信内容的专用信纸上签上议员的名字，并将其传真给政府有关部门或机构，而政府部门或机构则必须在一个星期内直接回复当事人。据统计，每年有5万名选民在每周接待活动中向议员求助。“民事诊所”的最大优势在于其充分发挥了人大代表的民意沟通功能，通过这样的制度安排，不仅疏通了民众与政府的关系，民众的怨气也有了一个“宣泄口”，而纠纷的解决则多了一个有效“切入点”。
（作者简介：黄元武，男，四川梓潼人，中共梓潼县委党校、梓潼县行政学校副校长、法学高级讲师，主要研究方向：法学、党建、公共行政。）
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