——基于河南H村的调查
摘要：农民工返乡不仅是解决农村留守问题的重要路径，更是破解城市、农村发展双重难题的必然途径，但是农民工在返乡过程中面临的诸多问题让农民工返乡困难重重、陷入两难困局。依托新制度主义理论，利用在河南省H村的社会调查资料，对该村农民工返乡的现状进行分析与研究，结果显示尽管返乡农民工数量逐年增多，但农民工返乡依然面临种种难题，农村城镇化滞后、农民工资本积累不足、资本下乡困境等问题导致他们“想回却难回去”；这些问题的背后存在多维的制度原因。要积极推进就地（近）城镇化，解决农民工返乡的制度藩篱，让农民工真正“回得去、留得住、过得好”。
关键词：农民工；新制度主义；制度；返乡
当前流动人口中61.3%的人是农业户口，大量农民工并没有真正获得城镇居民身份，按城镇户籍人口计算的城镇化率仅为37.5%（2015年）。在非均衡的制度安排下，农民工往往享受不到与城市居民相同的国民待遇，实现在城市落脚困难重重，有“业”难“居”，农民工家庭式迁移在“居”与“业”的分离中难以实现，长期远距离的异地流动使得农民工的各种权利转换和保障衔接难度大大增加，就业、居住和公共服务相脱节，农民工想在城市立足并非易事。清华大学城镇化调查显示，愿意在城镇定居的农民工群体中，76.7%的人愿意在地级市、县城或镇上居住，仅有23.3%的人愿意在省会或直辖市定居。中国社科院关于“中西部农民向城镇转移意愿分布”的调查显示，“很想”向城镇转移的农民工占11.83%，“比较想”的占21.73%，“一般”的占17.45%，“不太想”的占24.82%，“完全不想”的占24.13%，约一半农民工不想进城，另外高达66.1%的农民工认为到了一定年龄就想回乡。
对于农民工来说，农村本是他们的归宿，但他们想要退出城市、回归农村并不容易，脱离了农民工的职业身份回归农村意味着放弃城市的工作，退出城市的条件并不苛刻，但要真正回归农村，农民工需要付出的费用和代价不可谓不高。以“安居乐业”为标准和要求，农民工要在农村获得与城市相当的收益才能真正回归农村，但在目前的制度安排下，乡城间并未实现真正的双向流动，农民工并不自由，在农村有“居”难“业”，迫于生计不少农民工怯于归乡。从城镇化角度看，外出打工与返乡就业本应都是劳动力转移的重要方式，返乡就业也是农民工应对城市失业的有效方式，但目前的“回乡的窘境”让农民工很难实现安稳“着陆”，在城市的资本积累不足以支撑他们在农村家庭的开支，农村城镇化与现代农业的发展滞后所形成的“藩篱”使他们很难就地转移，不得不选择继续向城市流动。虽然H村只是个案，但“麻雀虽小五脏俱全”，为观望农民工返乡的全貌提供了平台。
一、研究方法
笔者于2015年9月至10月在豫西H村进行为期一个半月的驻村调研，对返乡秋收的农民工进行了深度访谈。在驻村调研中主要以访谈为主，半结构访谈主要涵盖农民工的基本信息、家庭关系与分工等；无结构访谈主要以返乡农民工的就业与生活为主线，同时以对其他村民（村干部、未外出农民）的访谈作为资料的补充，以期全方位了解农民工返乡的困境。
H村位于豫西的丘陵地带，村域面积2.5平方公里，耕地面积2600亩左右，地势高低不平，耕地基本为旱地，以种植小麦、玉米为主，农业基础设施薄弱，种地仍然没有摆脱“靠天吃饭”的局面，农业收入增长缓慢，主要靠外出打工收入为主。在H村的2700人中，有一半以上选择外出打工，除了残障家庭、独居或空巢老人家庭，几乎每户都有人外出打工。因为大部分外出务工农民会选择秋收季节返乡，笔者选择在这一季节进入H村，找寻到数位农民工作为访谈对象，从城镇化、农民工资本积累以及“资本下乡”等角度研究农村为什么成为农民工回不去的故乡。
在走访中了解到，自从2014年下半年开始，H村不少外出务工农民都出现没活儿干的情况，村民张明刚从2014年年底到2015年收秋时候有超过4个月（不含春节和收麦回来的时间）没有活儿干。这种情况持续到2015年收秋后依然没有好转。笔者观察到一些农民收秋前一两月就回村了，收秋后一个月还没有外出打工，张明刚说：“我们这些干打桩的都没啥活儿，政策影响，路、桥、楼都建的少了，以往这时候早走完了。”而面对这波“求职难”，H村农民的办法并不多，村长陈宝田说：“年轻的即使没活儿，也不回来，他们觉得回家没意思，也不想种地，就在城里耗着!”而像张明刚这些年龄大些的农民工大都回家暂时等活儿，张明刚说：“待在城里要花钱，可回来也没啥干的，地里没活儿，周围也不好找工作。”H村所在乡镇的工资与外面的工资差距很大，在本地农民工可利用的资源不多，这让很多农民工不愿轻易返乡。
二、理论工具
道格拉斯·C·诺思是新制度主义的代表人物，他在代表作《制度、制度变迁与经济绩效》中详细阐述了制度变迁理论，他将制度因素引入到经济史的研究中，并提出制度变迁是经济增长的决定因素。制度变迁是制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程，制度变迁是制度的替代、转换和交易的过程，它实质是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。
诺思认为技术变迁中的路径依赖概念同样适用于制度变迁的研究，路径依赖类似物理学中的“惯性”，制度变迁一旦进入某一路径，无论好坏，都会对这种路径产生依赖，这是一种自我强化现象，它取决于初始设置的成本、学习效应、协作效应以及适应性预期。“报酬递增”“不完全市场”以及利益因素是决定路径依赖的关键因素。
供给与需求是新制度主义的重要分析方法，也是影响制度变迁的重要因素。所谓制度需求是在现行制度下的损失大于生产一种可能避免损失的新制度的成本时的需要，正是由于现有的制度无法实现潜在的利益，才会出现制度需求。制度供给则是对制度需求的回应，它就是一个社会提供制度的能力和提供制度的多少，制度供给不仅包括正式制度的供给，还包括非正式制度的供给。由于制度供给的主体是经济人，因此只有当制度变迁的收益大于成本时，供给主体才会供给。
制度变迁的方式与时机不同，制度安排的内容就会不相同，其对行动者行为与结果的影响也大不相同，同时制度变迁也是实现最佳产权安排、降低交易费用的关键。将农民工返乡问题置于制度变迁的框架内，从制度供需、制度与行为关系、路径依赖等角度研究制度安排的积重难返与农民工返乡困境的内在逻辑关联。
三、就地城镇化的“短板”
（一）农村的“城镇化”。
H村所属的县城这些年城镇化建设迅速，县城面积不断扩大，到处都是建筑工地，县城呈现房地产开发热，当地政府也出台了支持农民及外来人员购买商品房的政策文件，越来越多的外出打工农民开始在县城买房。
村民王永利2013年在县城贷款买了套房子，他说：“城里房子买不起，村里学校越来越差，有了房子，孩子在县城能上个好学校。”县城商品房价每平方2100元左右，王永利的打工积蓄加上借钱付了首付，贷了20年。去年房子刚交工，装修、买家具家电又花了四五万，王永利说：“至少现在她娘俩不用租房子了，也不用掏高价上学了。”陈红波同样一直谋划着在县城买房，不过他嫌贷款利率太高，不想用贷款，他想多攒点再买房，他说：“现在结婚没房根本不行，先给小子备着吧。”H村现在在县城买房的农民越来越多，有些是为了子女教育，有些则是为了结婚，很少有人在村里翻建房屋了。
在笔者走访的八个村民小组中，每组都至少有七八户家庭在县城买房，基本上都是有家庭成员外出打工的家庭。虽然这些家庭都已经在县城买房，但是家庭留守状况却并未由于在县城安居而改观太多。在县城买房的H村农民大多是以多年的打工积蓄或借钱购房，他们或是将父母或者妻子接到县城照顾子女上学，或是将妻子独自留在县城居住，而他们自己则继续外出打工，用于偿还购房的费用以及维持家人在县城的开销。县城开销比农村大，但务工机会却不多，村主任陈宝田说：“那边活儿还是少，工资也比外面低好些，想找个合适的活儿不容易!”在县城买房是H村农民改善生活条件的途径，这里没有他们的工作，也没有他们的福利，只有他们的房子，对于他们来说打工地点与生活地点依然不在同一地方，家庭的离散与留守依然未改变。像王永利这样买了房子继续外出打工的家庭比比皆是，在村里留守的妇女和儿童一年比一年少，而在县城留守的妇女和儿童一年比一年多，留守家庭数量并未改变，仅仅是从留守村庄转变为留守县城。
2014年村民王永利曾辞工回乡，他说：“孩子、媳妇、父母都在家里，我也想回来，看能留在县里找个活儿么。”开始时，王永利在县城租了个门面和同学合伙做化妆品生意，但由于化妆品知名度不高，而且县城市场竞争激烈，干了半年以失败告终，最后不得不赔本把产品和门面转让出去。此后王永利在附近村镇和县城找活儿干，结果发现很不容易，出死力的活儿他不愿意做，他在外面学的技术根本用不上，他说：“那边村镇的厂子都要当地人，去市里找，也竞争不过那些城郊乡的人。”最后生意没做成、工作也没合适的，王永利看不到留在农村的希望，他又回到了原来的打工城市，继续回工厂做流水线工作，每月4000元的工作是在县城不容易找到的。
（二）供需失衡的城镇化。
H村农民的就地（近）城镇化并不顺利，农民工超出就业机会的进入城镇（县乡级），但却不能通过城镇务工来维持在当地生活，不得不继续外出务工。没有人支撑的城镇化，是不稳定的城镇化，这个公理在城市适用，在农村同样适用，县城建设很快、规模不断扩大，但产业发展并未与城镇发展相匹配，县城能够提供的公共服务与就业机会十分有限，农民工在刚性需求的驱使下成为县城房地产的主要消费者，买房几乎掏空了农民工的积蓄，农民上了楼、进了城，却住不稳、留不下。
制度的非均衡是人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态，从供需角度看，制度非均衡是制度供给与制度需求出现的不一致。农民工在县城买了房，但家庭的劳动分工模式依然是分散化流动，老人、妇女、儿童留守县城，青壮年劳动力继续外出务工，这是制度供需不均衡的产物，农民工的需求并未得到满足。农民工家庭的现实需求不仅仅是在县城拥有房产，而且更需要在县城实现“乐业”，土地城镇化满足了农民工住房的需求，但人的城镇化滞后却使得农民工家庭不得不继续处于离散状态。作为供给方的基层政府，具备推动土地城镇化的激励，但缺乏推动人口城镇化的动机，形成了城镇化供需的不均衡。城镇化的过程中基层政府不仅追求社会产出最大化，也会注重自身收入最大化，土地的城镇化与人的城镇化给政府带来的收益是不同的，政府通过招商，高价出让土地，将土地用于开发商品房出售，政府获得土地出让金，财政收入将增加，而政府推动人的城镇化动力不足的原因在于这需要政府提供更多的公共产品与服务，需要政府大力发展县域经济，夯实产业基础、建立现代产业体系，为农民工就业与创业提供良好环境，前者可以带来财政收入的增加，而后者则需要大量的财政支出。对于中西部地区普遍困难的县级财政来说，城镇化所需要资金投入让大部分政府独木难支，而在土地财政主要归地方的财税制度安排下，地方政府具有极强的谋取土地财政的积极性，政府更加追求以建房盖楼为主的土地城镇化，土地要素的价格提升带来的财政收入增加刺激基层政府采取相应的政策安排来促进当地房地产行业发展，以优惠贷款等方式鼓励农民工返乡买房，同时以资本下乡推动农地流转，调动起农民工买房的需求。至于农民工买房后能否真正住得下、留得住，这些在县乡政府的政策蓝图中往往并不处于首要地位。农村城镇化也在步城市的后尘，人口城镇化并未与土地城镇化协调发展，买了房的农民工要实现就地的非农化与市民化困难重重，土地城镇化的单兵突进，但户籍政策、土地政策、社保政策相对滞后，产业支撑乏力，如此的城镇化是难以维系。一旦城镇公共服务建设与产业发展跟不上需求的增长，房地产带来的繁荣将慢慢减退，很可能陷入“小城市发展陷阱”，出现经济、社会结构与人口的失调，人口外流将逐渐出现，小城镇甚至会如传统村庄一样逐渐凋敝。农民不仅仅需要高楼大厦，更需要是与之相匹配的社会福利与就业机会，但是目前就地城镇化存在供需不均衡问题，基层政府的权责不对等与土地财政偏好使其很难补齐就地城镇化中出现的巨大“缺口”，这带来的结果是农民工有家难回：大量农民工买房后依然很难在县城安居，不得不继续外出务工。
四、农民的“算计”
城市的制度性排斥让多数普通农民工难以承受举家迁移进城的费用，但是回乡团聚对于多数农民工家庭来说同样难以实现，农村虽然是他们真正的故乡，但对于他们来说却是“故土难回”。不管是老一代农民工还是年轻一代农民工，他们的资本积累还不足以保证他们“安稳返乡”，更不可能一劳永逸地解决家庭生计问题，返乡之路对于普通农民工来说并非易事。
（一）知识与技能的窘境。
文化程度与技能水平是衡量人力资本的主要指标，它们也是关系农民工能否顺利返乡的重要因素。《2016年全国农民工监测调查报告》显示，农民工中，未上过学的占1%，小学文化程度占13.2%，初中文化程度占59.4%，高中文化程度占17%，大专及以上占9.4%，虽然高中及以上文化程度农民工所占比重比上年提高1.2个百分点，但半数以上农民工仍集中于初中及以下文化程度。在H村走访中发现，大部分青壮年农民工的文化程度处在初中水平，而在为数不少的80后、90后新生代农民工中初中文化占比也不少，具有中专或者高中及以上学历的农民工相对较少，整体文化水平偏低。《2016年全国农民工监测调查报告》显示，接受过技能培训的农民工仅占32.9%，这说明将近70%的农民工未接受过技能培训。H村外出的老一代农民工大多从事劳动强度大、劳动时间长、可替代性强的普通工种，以他们的文化和技能水平所能从事的合适工种大多只能在城市找到，而在农村地区很难找到或者收入较低，然而他们一旦过了黄金年龄，总是成为城市企业裁员的主要对象，不得不面临中年危机。而新生代农民工虽然文化程度有所提高并且掌握一定的技能，但H村所在乡镇的发展落后使得他们所学所会常常无用武之地。同时在调研中发现，不管在城市还是农村，大部分H村的农民工都很少接受专门的技能培训，在“干中学”是他们掌握技能的主要方式，这造成他们技能单一，发展空间有限。
村民郭同出去干活儿后一直做的就是打桩活儿，除了打桩，其他都不会，他说：“打桩是‘三分钟师傅’，好上手，只要肯吃苦，谁都能干!”2014年下半年老母亲生病，他想着回来找活儿干，方便伺候老人，可是这打桩活儿在附近村镇很难找，别的技术他也不会，最后不得不在县城的工地做小工，一天才不到90元，他说：“回来同样的活儿一月能少快两千，我就会打桩，其他也做不了。”
对于常听说的就业培训，大部分H村农民并未享受到，据村民介绍这些年基本上很少接受就业技能培训，村民张明刚说：“来的培训都是农作物种植、施肥、除虫这些内容，这都会，不需要培训，真有用的农业技术和就业培训可少。”而在城市，当地政府基于政策要求会组织一些培训，但大多专业性不强，实际效果非常有限，陈红波说：“以前没活儿的时候去劳务市场听过一场课，但也没啥意思，就是让我们遵纪守法，介绍城市的，没啥意思，没啥用。”
劳动力在城市的相对价格优势使得大多靠出卖“苦力”的老一代农民工在农村就业市场并不具备竞争力，文化程度与技能所形塑的身份特征使得他们更多选择进城务工，以求更多实现劳动力的价值，留在农村地区打工的“相对剥夺感”使得他们也很难“安心”返乡。而新生代农民工的文化程度与技能优势难以在农村地区获得相匹配的收入，城乡对技能水平的不均衡需求使得他们很难接受农村地区的工作，更不愿从事务农，返乡之路困难重重。
（二）孱弱的金融资本。
金融资本是指在消费和生产过程中人们为了取得生计目标所需要的积累和流动，不仅包括金钱，还包括其他能起到钱的积累和交换作用的实物。在这里金融资本主要是指农民家庭的收入。农民工从农村向城市流动是因为农业比较收益逐渐走低，在付出较大的劳动投入后农民却很难从农业中获得较高的回报，而同等条件下务工则可以获得远远高于务农的收入。在H村走访中发现，返乡务工或者创业的普通农民工数量极少。农民工在当地很难找到与城市相当的工资收入，目前家庭教育、养老、医疗、结婚等方面的支出依靠务农收入是远远不够的，务工收入已经成为应对这些家庭需求的主要来源。
H村农民外出务工月收入3000元左右，而在周边打工，同样的工种比在外面至少低1000多元，张明刚说：“这（农村）儿虽然也有活儿，但钱不高，根本没法跟外面比，自己想搞点啥，可贷不来钱。”遇到几位收秋回来的农民工都曾有过自己创业的打算，但都是苦于没钱，农民工手里那点微薄的积蓄对于创业来说根本不够!王永利说：“除去杂七杂八的开支，（工资）剩下也没多少了。出去打工的剩余价值都让老板拿走了，靠这（打工）过日子还凑合，想致富，难!”而农民一亩地一年收入甚至不足千元，如果没活儿干，光靠这地是根本不行的。张明刚觉得这几年在城市里钱不好挣了，他说：“十年前感觉还有钱赚，现在感觉就是勉强糊口，家里敢有点事儿，钱总不够用。”
“在农村能生活下去，谁愿意出去啊？农村能有机会，我们也不出去了，”村民王永利说。但在金融资本积累方面，农民工返乡很难获得与城市收入相当的就业机会，H村所在乡镇周边本来就业机会就有限，根本没法满足农民工的大量返乡。而对于长期从事低水平体力劳动的他们也并未积累足够的资本和能力实现返乡创业，农民工返乡后想通过贷款实现创业并不容易。有学者统计农民工务工的收入大量转化为储蓄，60%以上被国有商业银行吸收，提升了当地金融机构的存款比率，但当返乡农民工希望通过金融机构获得贷款的成本却比较高，普通农民工大多缺乏可抵押的资产，在现行的土地制度下，耕地与宅基地等很难用于抵押，农民工想顺利贷款非常困难。王永利当初返乡做生意失败的另一原因就是没法贷到小额贷款，不得不走民间借贷。
贺雪峰教授通过调研发现农民工返乡创业的风险很大，稍有不慎，多年的打工积蓄可能就打水漂了，返乡农民工办小型加工厂、搞运输、开小店等比较多，大多针对当地市场，但这种市场伴随着返乡农民工越来越多，会越发饱和，失败的可能性越来越大。现在鼓励农民工返乡创业，但农民工返乡如果仅在农村有限的市场中竞争，只会增大他们创业失败的比例，消耗他们有限的打工积蓄。
在县城像王永利这样开小店的返乡农民工不少，但真正成功的并不多，王永利说：“县城临街的店几乎年年都换主，店太多了，”他开那个化妆品店租金、装修、执照和进货花了快10万，但经营的并不顺利，最后转让出去的时候亏了快8万，三年的积蓄基本没有了。
在农村“赚不来钱”是农民工不愿返乡的主要原因，农民工返乡如果失去了打工收入，又无法在农村找到合适的就业、创业机会，家庭收入水平将大幅下降，面对着家庭养老、教育以及日常生活开销的压力，农民工是不会轻易选择返乡就业。据调查，农民工背后需要供养的人群基本是自身数量的三倍，而他们的务工收入大多勉强可以维持家庭的生计，基于家庭收益最大化的考虑，农民工不得不维持“城市赚钱、农村消费”的模式。面对城乡收入差距，农民工选择在城市务工带来的回报要远高于农村，而在此情况下选择返乡显然是不明智的，带来的结果是货币压力难以缓解，更易形成家庭生计危机。农民同样具有理性经济人的特征，在返乡所带来的收入不足以应付家庭需求的情况下，他们更愿意选择在城市务工，虽然因此带来的“制裁”是家庭离散，但与家庭收入回报相比，它往往暂时处于次要地位。
（三）无法承载的土地资源。
土地资源是指可供农、林、牧业或其他行业利用的土地，它是人类生存与发展的基本资料。耕地是农民最重要的土地资源，从前农民对耕地的依赖性较强，土地是农民生存的保证。现如今，伴随耕地比较收益的逐年下降和人地矛盾，耕地已经日益沦落为“口粮田”，大部分家庭都采取“主要劳动力外出、辅助劳动力留乡种地”的模式，耕地仅仅成为农民生活的底线保障。一旦农民大量回流农村重新进入农业生产，农业资源面临极大的人口环境压力，土地承载的人口压力加大，使得本已稀缺的土地再次告急，形成新的人地矛盾，削弱了回乡农民的增收能力。
目前H村人均耕地面积不足一亩，有些家庭因为土地流转手里只剩几分地，而在“生不增、死不减”的政策下大部分新增人口分不到土地，人地矛盾本身就比较严重。村主任陈宝田说：“如果打工的都回来，靠这点儿地顶多够吃，靠它过活儿根本不够!”
目前农民的土地存量根本不足以承担农民工的大量回流，农业生产边际收益是逐渐递减，所以大量劳动力投入农业生产是不经济，种地已经基本无法满足农民生产、生活所需的费用。如果农民工大量返乡，必然要重新进入农业生产，向承包商和承租户索要土地，在转包和承租未到期的情况极易引发土地纠纷，影响农村社会稳定。而农民工回流后“各自为政”、分散经营的农业生产模式，不仅浪费了劳动力，而且使得过少的土地承载了过多的人口，影响土地规模经营和产业结构调整，降低农业生产效率，不易实现农业增产增收，所以大部分农民会放弃返乡务农的打算。
村里的那些新生代农民工大多走出校门后就直接外出打工，他们已经不适应农村生活，甚至从没从事过农业生产，也不愿从事农业生产，曾回乡找过工作的王永利说：“也不是吃不了这苦，就是太不划算了，辛苦一年也挣不了几个，还不如在外面打工。”
对于那些可能返乡的新生代农民工来说，经济上不适应是他们不愿意从事农业生产的主要原因。在当今的农村社会，作为青壮年劳动力的年轻人常被认为应该从事非农生产并获得工资收入，而农业生产常常由老年人、妇女承担。相对于月月有收入的打工生活，从事农业生产的漫长周期使得大部分新生代农民工很难适应，而粮食增产不增收的情况更让他们很难有积极性投入到农业生产中去，村里大部分年轻人不愿留在村里，与种地的收入有关。王永利回忆道：“回来那段时间总感觉手头紧，家里钱不够用!那几亩地顶多只够填饱肚子!”农民工从城市返乡后，收入方式发生改变，造成家庭流动资金减少，家庭很可能出现经济困难，因此在传统的农业耕作模式并未发生根本改变的情况下，返乡农民工很难重新投入到农业生产的怀抱中去。
理性选择制度主义将行动者设定为依靠理性算计来实现利益最大化的主体，虽然行动者的行为偏好是内生且稳定的，但行动者的行为选择受到制度的影响并在制度约束下进行，而偏好是行动者行为与制度互动的一个目标，行动者通过“算计”的策略性行为来实现目标，所谓“算计”途径是指制度对行为的影响方式，它是通过向具有稳定偏好的行为主体提供其他行为者现在或未来的确实性，以分析行为主体在这种情况下的策略选择行为。一般而言，制度通过向行为者提供必要的信息，以影响其心理预期，导致其不同的行为选择，这些必要的信息包括，首先，行为应被限定在何种范围内，遵循规则会有怎样的回报，不遵循规则会有怎样的惩罚。其次，行为相对方在该制度框架内的行动方式如何，会对自己的利益得失形成怎样的影响。再次，要达到目标，自己在行为互动中可以采取的行动策略有哪些。最后，面对行为相对方的行为变化，自己可以采取怎样的替代方案。
对于农民来说，实现家庭收入最大化是其主要的行为偏好，这个偏好先于现行的制度安排已然存在，不管是从前的传统小农家庭，还是现在的社会化小农家庭，收入最大化是其实现家庭生计稳定的保证。但在现行的制度安排下实现农民收入增长的路径往往被制度性限定在城市，当农民遵循劳动力转移规则，从农村流向城市并融入农民工生产体制，可以获得工资收入，因为城镇化带来专业化与劳动力分工的发展，生产要素相对价格的发生变化，劳动力的相对价格提高，向外流动能够更好地实现劳动力的价值，农民在城市务工带来的收益要远高于在农村的务农收入。但在目前制度环境下，农民选择返乡谋生则可能面临“惩罚”，即农民工既有的知识、技能、金融资本以及土地资源很难应对返乡后的家庭生计需求，很有可能带来生计危机。这个“惩罚”的存在增加了农民工返乡的难度与不确定性，返乡就业并不能给予农民工稳定的预期。面对利益得失的衡量，农民只能在既定的制度框架内遵循“游戏规则”，以乡城流动的方式来保障家庭的稳定收入，虽然城市就业存在歧视与排斥，但是农民工更难以找到更好的替代方案解决返乡的窘境，不得不继续服从目前城市的农民工生产体制。从新制度主义角度分析，农民生计资本的脆弱虽然始于个体和家庭，但根源却在制度，教育与培训资源的非均衡分配使得农民工大多只能成为工业化大生产中的廉价劳动力，二元劳动力市场对农民工劳动力产权的保护是不够的，城市给予他们的“回报”不足以确保他们顺利返乡并实现劳动力再生产，土地产权制度的不合理使得农民工难以从“沉睡”的土地中获得更多的财产性收益，农民工返乡越来越难、农民工与农业越来越远、农民工与家越来越难团聚。尽管有家庭团聚的意愿，但在非均衡的城乡制度安排下，以收入最大化为偏好的农民只能暂时放弃家庭团聚的期望，家庭策略服从于制度安排。
五、资本下乡的困境
农业产业化是由传统农业向现代农业转化的过程，它可以改变落后的小农经营模式，提高农业生产的专业化水平，降低农业生产风险，为农村剩余劳动力提供就地转移的机会与条件。目前实现农业产业化的重要方式之一是资本下乡，将土地与资本相结合，利用工商企业的资金与技术反哺农业，加速传统农业改造和现代农业建设。那么资本下乡能否带动当地农业产业化、能否为H村外出务工的农民提供就业平台呢？
（一）H村的“资本下乡”。
H村是典型的农业村，粮食生产依然未摆脱“靠天吃饭”的局面，在打工经济的影响下，农业生产兼业化明显，平时的农业生产主要依靠留守群体，农忙时节返乡农民参与农业生产，“半工半农”下的小农生产模式对于多数农村家庭来说宛如“鸡肋”。H村农民常常忙活一年才刚刚顾住本，基本维持着“种两季收一季”的状态，粮食生产经常是增产不增收。成川镇在全县的规划中被定位农业区，工业项目大都集聚在县里规划的产业集聚区，副镇长徐强说：“年年招商引资，但这里只能招来农业项目，工业项目即使招来也大多去县里的产业集聚区，这边没有配套设施，只能在农业上做文章。”
以招商引资的方式吸引资本下乡发展现代农业成为当地政府工作的重中之重，近几年的政府工作报告都将“特色种植”“生态旅游”等作为工作重点之一，政府经济工作不少是围绕生态农业做文章，比如“发展特色城镇”“发展现代农业”“推进土地流转”等。当地政府主导下通过集体土地流转为各村引入了不少农业项目，形成了以玫瑰种植、苗木花卉和特色林果业种植产业为核心的休闲农业观光带。当地政府希望依靠工商资本促进当地传统农业转型，发展现代农业，改变种植结构，农民也希望能从生态农业中分享收益。
H村引进的农业项目是杂粮种植。这个农业项目流转了近800亩耕地，农民每亩收益900元左右，村主任陈宝田说：“当时大家都想着又能收地租，又能打工，可美了!有些出去打工的人也想着形势好后回来干活儿!”资本下乡是工业反哺农业、城市反哺农村的重要方式，土地与资本的结合，实现农业的规模化、专业化、集约化经营，对于外出打工农民日渐增多的村庄，工商资本的介入可以实现对土地的充分利用，不仅可以让留守老人与妇女从小农经营模式中解放出来，减轻农业生产负担，获得稳定的租金收入，而且可以减轻外出务工农民的农业兼业负担。
这个农业项目从三年前开始建设，但是几年下来并没有想象的那么好。两个农业项目承包的是村里最好的连片土地，并根据土地好坏给予每亩700-900元不等的承包费用，并不是所有农民都能分到这杯羹。7组组长周洪说：“承包那组地就用那组的人干活儿，给的工资也不高，一天除草才给四十元，去的都是妇女和老人。”为了降低劳动力开支，两个生态农业项目都是尽量少雇佣人，虽然给的工资不高，但去干活儿的老人与妇女却是络绎不绝、争先恐后。
资本下乡开展农业生产不可避免地需要雇佣劳动力，这对于农民来说是就业机会，但是对于承包商来说就是成本，他们无力支付青壮年劳动力高额的工资，他们付出的报酬只有当地的妇女和老人可以接受，一天四五十元对于外出打工的农民来说是还不够半天的工资，如此的工资水平很难吸引外出务工农民返乡就业，更别说有些农业项目已经开始加大资本投入，采取大机械生产降低劳动力投入的成本。
“梦想很丰满、现实很残酷”，当地政府极力促成的资本下乡、农民热切期待的生态农业项目发展得并不顺利，H村的农业项目已经进行三年来，现在的情况与预期相去甚远，资本下乡面临着经营困局。
村主任陈宝田说：“杂粮在硬撑着，前两年村里人还能去那里干活儿赚钱，现在不少地都荒着。”“水土不服”的农业项目引起了村民的各种猜测，有人说这些项目都是靠国家补贴撑着，等补贴没了，项目也搞不下去，有人说老板投错了项目，赚不到钱，现在进退两难。杂粮项目目前还在维持，管理人员说：“杂粮销路不好，人工成本太高了，现在老板要转型，往文化旅游上走，杂粮种植不是主业了，估计再过两三年就能见效益了，”不过好在杂粮项目的土地承包费已经给到农民手中。
H村的生态农业项目是当地生态农业发展的一个缩影，该镇这些年引入的生态农业项目除了少数几个步入正轨外，大部分进展并不顺利，副镇长徐强说：“有些是市场定位不准，搞的东西与市场脱节，有的是同质化太强，跟其他镇上搞的一样，竞争不过人家。这些农业项目，投资大，周期长，受市场、气候影响大，这两年有好几个项目不是换人就是退出了。”“高风险、低收益”是生态农业项目面临的难题，资本下乡是奔着有利可图去的，但现在的状况却是大部分项目面临亏损，暂缓投资和转型成为大部分生态农业项目的现状，甚至有些企业单方面解除了签订的5到10年的“包地合同”，在其他地方出现的“毁约弃耕”现象在成川镇也开始慢慢浮现，这对于农民来说是巨大的利益损害。
将土地租出去的H村农民现在都怨声载道，7组组长周洪说：“之前说好的承包费，发了两年，今年的还没给，说好的解决俺组的就业呢，锄了两年草、摘了两年花，现在活儿可少了，钱今年还拖着!”张明刚说：“本来还指望回来干点活儿，现在连媳妇在这里的活儿都少了!”现在土地承包出去的村民已经不指望这项目能帮他们找到活儿干了，就是希望承包费能按时给就行。
企业是理性经济人，相对于社会责任，追求利润最大化才是它的终极目的。资本下乡是企业寻求利益最大化的行为，资本与现代农业的结合让企业看到新的利润空间，他们希望通过投资土地发展现代农业，获得高回报，同时国家出台的惠农政策使得资本下乡在税收、融资、财政补贴等方面都享受一定的优惠待遇，十七届三中全会后，相关政策法规为工商资本投资农业进行“松绑”，国家的制度供给为资本下乡提供了良好的政策环境。土地资源的稀缺性和不可再生性使得其价格始终处于上扬区间，国家优惠政策使得工商资本希望通过投资农村土地，提高企业利润率，而地方政府为了政绩和地方发展也会出台优惠政策鼓励工商资本下乡，为工商资本承包土地提供便利。对于农民来说，资本下乡后他们希望“又能做地主、又能做长工”，农民大都比较愿意接受。在走访中，大部分外出打工的农民都希望土地能继续在这些企业手里稳定流转下去。稳定的土地租金收入可以减轻农民外出务工的后顾之忧，这两年收麦、收秋的时候大部分将土地承包出去的农民工并未返乡，这无疑增加了他们在外打工的收入。企业基于投资现代农业的回报前景选择下乡，但并不是所有行为选择都是完全理性的，资本下乡的风险与回报并存，工商资本盲目投资却是存在隐患的，农业是受自然环境与资源条件影响最大的产业，投入大、周期长、风险高，工商资本作为经济人的理性扩张并不是总能带来规模经济效益，工商资本与土地结合后，企业盈利、农民增收的局面并未真正实现，企业迟迟未见盈利，农民的地租收入甚至面临减少。副镇长徐强说：“镇里目前搞的这些农业项目都没几年，靠它们解决农民就业问题根本不行，光看其他镇上搞得好，那是搞的早、政策优惠多才搞起来的，这边的项目现在首先是能活下来才行。”H村所在乡镇目前生态农业发展的情况还远未达到可以为返乡农民工提供就业平台的程度，而目前经营状况甚至可能会威胁农民的土地租金收入。
（二）“路径依赖”中的资本下乡。
通过对H村的生态农业项目调研发现，当初靠政府引进的农业项目出现了“水土不服”，H村所在地的灌溉水资源缺乏和过多依靠人力耕作的生产模式都有形、无形地增加企业的生产成本，而与其他村镇同质化的经营模式也让生态农业项目陷入买方市场的困境。不可否认，资本下乡面临的危机与企业盲目的逐利性相关，但更重要的原因则是我国农业结构调整中的路径依赖，技术变迁、制度变迁和市场变迁等的路径依赖性质使资本下乡陷入低效困局。第一，农业结构调整受到传统计划经济模式影响。新中国成立后农业集体经营模式使得我国农业生产经营一直处于低效水平，即使改革开放后农业经营体制发生变化仍未彻底改变农业落后的生产模式，家庭经营仍是农民生产的主要方式；城乡二元经济结构使得农业的相关制度安排更多沿着原有的方向与路径发展，工业反哺农业不够，土地经营与农村产品流转依然未完全遵循市场规律，农业制度的创新与改革总是在外围徘徊，难以深入核心层面，导致资本下乡的发展还未走出传统计划经济的思路。第二，意识形态的刚性。受到“无粮不稳”和传统农业比较优势的意识影响，农业结构调整呈现较强的路径依赖，这也使得工商资本下乡发展现代农业的模式也常常陷入锁定状态，常常不敢涉及不确定且高风险的产业。第三，市场信息的不完备增加了制度变迁的成本，变迁轨迹呈现发散状态，使得无效制度保持下去，工商资本与农业的对接过程中常常缺乏完善的社会中介服务，工商资本无法准确获悉当地市场变化，“闯市场”的方式增加其经营风险与成本。而农民由于缺乏产业组织的引导与保护，获取信息能力和谈判能力弱，不仅在收益分配中处于不利地位，更提高了土地流转的风险。第四，既得利益集团利用初始阶段不利的制度安排将农业发展带入“低成本陷阱”，传统计划经济体制的强化使得他们为了垄断利益竭力维持着现有的制度安排。以上这些导致农业结构调整常常滑入低效的锁定状态，资本下乡往往高开低走，现代农业发展缓慢。曾经一窝蜂下来的工商资本在成川镇并没有“遍地开花”，政府给予的优惠政策逐渐过期，最后赔钱的是工商资本，“受伤”的是普通农民。资本下乡政策本身并没有问题，从供需角度看，农民有通过土地流转获利的积极性，工商资本有通过发展现代农业获利的诉求，但在现行的土地产权制度、土地经营制度、农产品流动等制度不完善的情况下，这种“好事”却往往难成，农业结构调整缓慢，农业现代化远未过关。近些年国家为资本下乡发展现代农业提供了动力，降低了门槛，截止到2014年，流入企业的承包地面积年均增速超过20%，但不少工商资本却面临着“拿到地，却没能力种地”的尴尬，虽然国家出台了《关于加强工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》等政策文件，但成效并不明显，全国范围内实现既解决农业投资不足、又增加农民就业机会与收入的案例仍是少数。
资本下乡并没有看上去那么美，进入H村的工商资本并未带来预想的双赢局面。对于工商资本来说，现代农业并未形成规模，未给他们带来预期的“回报”，更难以实现对农村剩余劳动力的直接吸纳，连年亏损的“结果使得工商资本进退两难。对于农民来说，“又作地主、又作长工”的愿望并未实现，资本下乡并未带来更多的就业机会，仅存的土地租金“回报”也岌岌可危，农民靠土地致富的愿望又一次面临破灭，H村农民仍选择继续留城务工，而农村只能等他们老了才能回去，家庭只能选择暂时分离。
结语
H村虽然仅仅是个案，但却是千百万农民工返乡窘境的缩影。通过在H村的走访发现，农民在乡城间的流动并不自由，他们不仅留不在城市，更难以安稳返乡。农民离开农村进城务工，非均衡的政策与制度安排拉高了他们市民化的成本，降低了他们在城市的收益和留城的能力，他们想留却留不下，但农村的现实困境又无法为他们返乡发展提供机会与条件，家庭生计压力迫使他们不得不继续维持乡城间的单向流动。未来中国的城镇化不仅包括异地城镇化，还包括就地（近）城镇化，不仅应只有城市的城镇化，还应有农村的城镇化。对于那些亦工亦农以及从事农业生产的农民来说，以县和镇为核心的就地（近）城镇化能够满足他们的现实需求，有利于解决社会保障、公共服务等制度衔接和城乡资产权利置换等一系列问题，减少农民离土离乡的离散化迁移，帮助更多农民实现家庭城镇化。
就地（近）城镇化的政策安排必须适应不同类型农村、农民的特点与诉求，符合人口流动的规律，促进农村地区的均衡发展。第一，在中小城镇与农村社区建设过程中，政府要给予基础设施与公共服务配套方面的补贴与支持，为有发展潜力的小城镇与中心村提供优质的公共资源，实现城乡公共服务在体制上的接轨与融合，使得农村居民逐步享受到与城市居民对等的公共服务与社会福利。第二，就地（近）城镇化过程中要给予农民更多的自由选择权，让农民选择符合自身利益与需求的生活方式，不逼迫农民“农转城”，避免出现农民“被上楼”“扛着锄头上楼”的现象；就地（近）城镇化最终的受益者是广大农民，政府不应靠强制行政力来推行，避免“指令型”“模仿型”的建设模式，应从城镇的优势与农民的需求出发，发挥市场、政府以及社会的多元合作，自下而上的推进就地（近）城镇化。第三，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，将户籍与土地产权逐步脱钩，保障农民的土地权益，保障农民“离土不失地、离乡不失权”，土地的流或留都由农民自己决定。第四，以产业促就业，为城镇化提供产业支撑。就业是民生之本，农民有就业保障才能真正留得住、过得好。要调整农村产业结构，将产业支撑、工业发展与农村社区建设衔接起来，拓宽农民收入渠道，为农业人口就地转移提供更多就业机会。一方面在不减少农业用地和粮食生产的基础上，依托土地流转推动农业规模化、集约化经营，将现代农业生产要素引入农业，通过对传统农业的更新改造，积极建立各类农业合作经济组织，依托“公司+组织+农户”的方式，实现产加销一体化，发展高效农业与新型农业，提高农产品附加值，让务农农户（小农和大农）获利。另一方面，依托城乡经济社会发展的要求和县镇村的特点，引导城镇生产要素向农村地区流动，与土地流转相结合，面向市场大力发展特色农业、服务业以及劳动密集型产业，形成产业集聚区，夯实产业基础、建立现代产业体系，将工业与农业、农村真正衔接起来，将农民从传统生产经营模式中解脱出来，引导农民向二、三产业转移就业。第五，坚持以人为中心的城镇化，吸取大城市城镇化方面的经验与教训，在产业体系、公共服务与基础设施建设方面充分考虑未来农业转移人口的特点，配套良好的教育、医疗、住房等公共服务设施，将就业——居住——公共服务的耦合作为就地（近）城镇化的核心，为农民就地市民化提供良好的基础，更好地促进家庭的城镇化。2013年李克强总理在江苏调研时指出，“小城镇生活成本低，更加便利，但也存在留不住人等问题，未来要加大对小城镇的建设力度，增强吸引力”，十八大报告指出，“要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。”2016年《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》指出完善县级基本财力保障机制奖补资金分配办法，中央和省级财政在测算县级相关民生支出时，要适当考虑持有居住证人口因素，加强对吸纳农业转移人口较多且民生支出缺口较大的中西部县级政府的财力保障，县级政府要统筹用好资金，切实将农业转移人口纳入基本公共服务保障范围，使农业转移人口与当地户籍人口享受同等基本公共服务，为农民提供宜居、宜工、宜农的生存环境，让农民过上和城市居民一样的生活，逐步实现农民职业的非农化、生活方式的城市化以及思想观念的现代化。
作者系洛阳师范学院副教授
中国乡村发现网转自：《湖北社会科学》2018年第3期
(扫一扫，更多精彩内容！)
