编者按：城乡二元经济结构的矛盾，是每一位流动中的农民背负的生存压力，也是现代政府治理转型面临的挑战。如何让流动中的农民，不再因为“家不在城里，感到心里没底气”而放弃维护自己的合法权益，是转型中的政府应当担负的重任，也是每一个现代化浪潮中的我们不应停止的思索。
这个题目是讲如何从政府治理的角度看农民流动，赵树凯他们在98、99年做过一个农民流动与政府管理变革的调查，对这个问题在理论上做了非常深入的探讨，可说是带指导性的东西。
关于这个问题，我们近几年主要做了以下调查：2001年在北京市做了350多个进京农民工及其子女的调查。2002年在珠江三角洲南海县做了农村劳动力流动的调查，做了河南、安徽和江西3省的三个县，30个村的回乡民工调查，湖北、河南、江西3个县的农民流动调查。2003年一是40个村农民外出就业调查，是由中国农业大学48位大学生回乡做的。二是北京市180个民工办证收费情况的调查。
从政府治理角度看农民流动，我觉得要从三个角度来研究。
一是从顺应我们这个发展中大国向现代化迈进的规律，解决二元经济结构的这种结构性矛盾，从这个角度来看农民流动。农民流动是推动这种结构转换、顺应这种规律的一个方式，是解决这种结构性矛盾的必由之路。
二是从体制性矛盾看政府治理。高度集权的计划经济、城乡分割的二元体制，和按市场经济走向进行的农民流动之间是一个矛盾、冲突。这种冲突带给农民权益的危害是很大的，而要解决这种冲突、维护农民权益，就要改变城乡二元体制。这是政府治理的关键所在。
三是政府如何管理社会，也就是治理方式，传统的治理方式与现在所需要的治理方式之间的矛盾。一种是以民为本，以民为主体的公共服务与民主式的社会治理，一种是以官本位，行政主体的、管制式的治理。这种治理方式的矛盾不解决，农民流动问题也难治理。
一、从顺应我们这个发展中大国向工业化、现代化发展的规律，解决二元经济的结构性矛盾这个角度来看农民流动
政府要想治理好城市和乡村，都必须处理好农民流动问题。我们在中西部地区农村的调查中充分感觉到了问题的突出、矛盾的尖锐。这个尖锐的矛盾有各种各样的社会原因，但根本原因是经济上的矛盾。人多地少，人均土地太少。这在过去农业社会中不成问题，但现在，这么一点点的农业资源所获得的收入，根本不能支持这种开放的社会中上升的费用，这就给他们造成很大压力。
在我们调查的一个村，农民上报人均年收入为2000多元，实际上也就是1500-1800元。这个水平还是仅仅能解决温饱问题的阶段，对于上学、看病、各种税费的支付等都有很大困难。由于当地以农业为主，工商业不发达，地方财政收入缺乏来源，政府为扩充资源，就去加重人民负担。加重了农民负担，也使得农民在当地办企业很难，没有出路。没有大的企业，就更加重小企业的负担，使中西部农村陷入了一个恶性的循环：地方越穷，财政收支的矛盾越是尖锐，农民负担就越重，也就越阻碍发展。跳出这个恶性循环的一种方式是农民自己想出的，那就是走出去，走到发达地区和城市找出路，这是农民的办法，这是农民从改革之初慢慢走出来的。一开始也就是200万人左右，后来到1988年的2600万人，1994年是6000万左右，1996年是7226万人，一直到现在是9900万，近一个亿的流动。这个路子，这个解决农村三农矛盾问题的路子是农民走出来的。政府在这上面的认识相对滞后，虽然1992年政府的有关决定，讲到了劳动力转移是要通过市场方式这样一种说法，但整个政策和关于这方面的管理，恰恰是抑制农民流动的，有的高层人士甚至认为要把农民从城里赶出去。一直到2001年底，也就是近几年，决策层才对农民流动问题有了一个根本性的转变，这滞后于农民的行动和认识很长时间。现在看来，这个路子打开了中国发展的一个途径。
我们到珠江三角洲南海调查。大体上珠江三角洲有2100多万当地人口，外来人口2000年是1845万，现在估计在2000-2100万左右。南海县本地103万人口，外来的109万。当地农民工的月工资平均650元左右。我们调查了7个企业，有一万人的，有几千人的，也有几百人的，平均工资为650元。上海财经大学在珠江三角洲的调查显示，平均工资为611元，就是这个水平。这个工资水平与1984年比，1984年是150元，工资水平在一、二十年中增了3.3倍。但是全国的居民消费物价指数增长了2.3倍，城市的物价指数增长了3.4倍。农民工打工一般是进到城市的，这样，城里的物价指数的上升超过了名义工资的上升，实际上在十几年中工资没上升。如果按港币计算，工资没上升，按日元算，工资反而下降了。这个工资水平是高于在农村的水平，但远远低于香港、台湾、发达国家的工资水平，也低于城市工人的工资水平。这就使得沿海地区的企业有了低成本的劳动力，使得它可以加快发展。另一个就是吸引了境外、国外的一些企业到中国沿海发展。实际上第一批进入的境外企业主要是香港的，它们大约1978年进入（如东莞虎门的手袋厂），看好了大陆低廉的工资和土地。1988年是台湾和韩国开始进入。他们主要是从事制鞋等轻工业，当时他们估计大陆建成制鞋王国必须有15年。因为制鞋是从欧美转到日本，又从日本转到台湾和韩国，然后才转到大陆的，所以他们认为要15年，但是最后只用了5年，中国就成了轻工业王国。另外1995年左右开始，国外的电子信息产业进入中国沿海。一般看电子信息产业是高新技术产业，不是劳动密集型的。但是实际上它是把开发和研究性的东西放在国外，而把制造和装配等放在我国沿海地区，这样还是劳动力密集的产业。中国的农民工整体素质是优秀而廉价的。我们调查的一家美国的开发公司，他们说：我们在任何其它地方，都不会像在中国一样，用这个工资水平找到18-20岁的年轻人。所以说，农民工的流动把中国城市的发展、沿海的发展、外资的引进、中西部农村劳动力的转移，这二元结构的两极牵动起来了，在不断推动它们发展。而且，这几年从我们的调查来看，这种情况仍在继续。实际上是我们国家原来的结构性矛盾通过这种形式逐步得到了改变。另外，过去，富余劳动力在农村是一个引起各种问题的基本因素。而现在，这样一个带来麻烦、难以解决的问题，通过流动在沿海变成了一个有需求的、发展的推动力量，这就使中国这一整盘棋进入了良性循环，这样整个中国才能得到治理。
二、从体制性矛盾看农民流动
对农民工的各种权益危害，实际上可归为计划经济下分割的城乡二元体制以及在传统体制影响下所制定的一些政策造成的。
我们做了很多调查，现在归纳一下，突出的问题有几个：
一个是农民的平等就业权力能不能得到满足、城乡分割的劳动力市场能不能得到改变、对农民工的限制和岐视能不能取消。现在并不像以前那样把农民工看作是洪水猛兽了，通过这几年的农民冲击和舆论推动，农民就业上的限制在政策上有了突破，但就业岐视仍然存在，就业的公共服务基本没变，仍是维持原状。我们2002年底在上海做的调查，当时上海被称为劳动力市场搞得最好的。他们的职业介绍处有电脑、介绍书，哪儿有招工的都可以清楚地反映出来，但是这种城市的劳动力市场，它在大门的牌子上明白的贴着这样的字：农民工禁止入内。也就是说他们只给城市人介绍工作，不给农民工介绍。上海没有一家政府办的公共场所可以给农民工介绍工作，政府不但自己不办，也不让民间组织来办，来给农民工介绍工作。大前天，北京电视台报道，在月坛每天有四、五十个工作人员驱逐找工作的农民工。北京市200多家职业介绍所，也没有一家是给农民工介绍的。所以二元分割在劳动力市场上仍明显。对那种自发形成的劳动力市场不是采取引导、管理的办法，而是想法取缔，这个问题仍未解决。
第二个是劳动权益的保护。最突出的是工资的拖欠、克扣。问题还在于农民工的工资被拖欠后，求助于政府部门却无法得到解决。这个问题有一定的普遍性。我们对40个村的调查，基本上是村村反映有拖欠工资问题。有的搞调查的学生找了十几位农民工，有中西部的，也有沿海的，这些人中只有一个人拿到了完整的工资，其它的都没有拿到。近1/3的被访农民工是在讨工资中过的春节。这种拖欠主要不是城市工人，而是拖欠到农民工头上，这说明农民工的地位还是很低。原因不只是劳动力供需形势，供大于需，劳动力比较富余，所以劳动力竞争力弱，这是客观的原因。但更重要的是政府不作为，政府的责任未履行。有的农民找到政府解决工资问题，政府部门说你未签合同，或者你的拖欠数量太少，我没有时间搞一、两千元的事。实际上不签合同是企业的事，农民想签合同，但企业不想签，说你要想签，到别处去，我们这儿有的是人要来。所以这个主要责任在于企业。另外一个原因是和政府自己在城镇化过程中的行政行为直接相关。民工工资的拖欠，绝大多数在建筑行业，政府行政推动城镇化，却没有财力来搞，就把工程款拖欠下来，最后拖在农民那儿。我们在河南的调查，发现农民对这种超财力的开发付出的代价有两个，一个是拖欠的工资，至少有几百个亿。第二个是建筑队在家乡带到城市的垫资款。工程队需要自己贷款，带到城市去揽工程。这样两块都被城市占用。这种现象也不只是河南，是个普遍的现象。
第三个问题是现在政府有一种倾向，就是只让农民进城打工，不让农民迁移，不想让他进城。这样的倾向首先表现在社会保障问题上。这个关系到农民想不想进城的问题，如果有社会保障，他就很可能迁移到城里去。为了防止这种情况，流入地政府对农民社会保障这一块，一开始是根本置之不理的，近几年开始给农民工搞一些社会保障。给农民工搞社会保障的动机也是各种各样的，一个是用这部分年轻人的社会保障填补过去城市社会保障的空档。原来计划经济下没给城市职工留下社会保障资金，有一个很大的空档。要用现在收的农民工的这块来填补城市老职工的社会保障空缺。当然也有的是考虑到进城农民工的社会保障。但总的讲社会保障进展不好。
我们在东莞市的调查。当地有600万农民工，当地人150多万人，一共是700多万，劳动力也有近700万人。这些人中真正搞社会保障的只有100多万，办养老保险的有一百零几万，工伤保险的135万，医疗保险的也100多万。大体上养老保险的比例是按工资的19%左右。其中12%由企业出，7%由个人出。如果农民工离开这儿回乡去，当地只退给他7%，12%仍留在打工地，这样农民工更觉得没必要上保，所以农民工实际上只拿裸体工资、干工资。各种保险说是有，可是如果不在打工地安家，最后拿到的只是自己交的那部分，而且没有利息。
另外一种保险，是上海给农民工办的一种综合保险。它按上海职工平均工资的60%的12.5%来算，12.5%中5%由民工自己交，7.5%由企业交。主要是所谓养老、大病统筹、工伤三部分。如果按上海职工的全工资算，这12.5%只相当于全工资的7.5%。而当地人的社会保障是这样的：上海市职工一是养老保险这块，企业拿22.5%，个人8%，只这一项就是30.5%。医疗保险企业出12%，个人出2%；失业保险企业出2%，个人出2%，第四块是住房基金，企业出7%个人拿7%。这些加在一块，相当于工资的63%。最近又出了对上海市职工的补充住房基金，加上后者一共是工资的70%，而民工的只有7.5%，二者相差近10倍。另外农民工的社会保障7.5%中2%要拿出来做管理民工的费用。如果农民工离开上海回乡，所拿到的只有自己交的5%，企业的仍不给农民。
另一个不想让农民进城，是表现在对民工子女接受教育的问题上。这直接损害了儿童接受义务教育的权益。去年1月份，国家在这方面做了一个好规定。但在规定后，北京市丰台区把没关闭的民工子弟学校都关了，一些地方仍继续向民工子女收赞助费、借读费。这说明并非有了这种文件规定，就解决问题了，就能做好了，这种改革是比较困难的。
我问过主持丰台区管学校的人，是怎么考虑的这个问题。他说，如果学校办的好，这地方的民工会越来越多，农民工越多，就会带来越来越多的治安问题。为了治安而限制民工，为了限制民工而限制民工子弟学校，他们就是这样一个逻辑。这是民工权益问题，实际的根本问题是承不承认他们的合法权益。
第三个表现在社会管理这一块。主要有两个，一个是专为农民工而规定的办证收费，另一个是收容遣送。一开始是外出务工许可证，后来是证卡合一，流出地的证和流入地的卡。政府通过控制证、卡来控制农民工流动。还有的用高收费进行限制，要不就是通过证的检查清理。实际上城市里的人不要证，农村的人想进城就要办证，这本身就是原有体制下对农民的一种岐视。去年8月份我们在北京市找了两个学校做调查。让学校的孩子回家问父母，都办了什么证。本来规定是要走向“暂住证”一证管理的，实际上一证的或无证的只有1/3，其它的都办了二个以上的证，没三、五个证不叫民工。而且，只暂住证这一项收费标准就有九个，除了工本费5-10元外，还有九个收费标准。就业证的收费标准有十个，健康证有六个，健康证本来北京市防疫部门、卫生部门统一规定了每人31元，但实际上收五十、六十、一百多元，有很多标准，这是一种岐视。第二种表现就是社会管理的收容遣送。这个现在已进入了历史的博物馆，从建国以来，从有农民工流动开始，就有农民工被抓起来劳动，然后送回家，回家后拿钱来付你在收容期内的费用。现在这个已经进入了博物馆，这在文件上没有了，但并不能由此得出对民工的管制和岐视的东西全消失了。在珠江三角洲，我们感觉到一些人仍不忘过去那种可以随意拘留民工的权利。广东因为把大学生孙志刚收容遣送致死，在社会上引起了公愤，广东市对一些规定做了修改，规定协管员没权利私自闯入民工住宅、检查、拘留、强制剥夺人身自由，这种权利没了。在我们的调查中，当地的治安人员却说这种规定不对，我们没权了，社会治安就不好了，必须拿回这种权利。他们仍认为农民工没有合法权益，不是想在农民有自己的人身自由的情况下如何寻求治安的出路。
三、对农民流动社会治理方式的转变
应由过去那种管制式治理转向政府的公共服务、群众参与、群众的自我管理、社会的自治结合起来这样一种方式。
它的重要性不只是和农民流动相关，而是和整个社会相关的。农民的流动对治理方式的转变有一定推动作用。我们在调查中感觉到，农民进入劳动力市场，进入发达的市场经济，进入城市，进入工业，在这个过程中他们遇到了很多冲突。而恰恰是在这个过程中使农民社会化了，使农民认识到了自己的利益和个人的存在。他们在个人利益被损害时，在自己被排除在公共服务之外时发现了自己的社会存在。这使他们的权利意识提高了，有了参与社会治理的意识。这不但对发达地区今后的社会管理有影响，也会对中西部地区有影响，他们回乡后产生影响，会促进乡村基层民主治理的改变。而且很多人不只是回去办企业，还被选成村干部。这也是一个值得关注的问题。
讨论部分
赵树凯（国务院发展研究中心）：刚才崔老师给我们做了一个很好的介绍。这个问题是当前我们所面临的一个重要问题。2001年以来政策导向、社会舆论都发生了很好的变化，这对农民流动就业的发展形成了一个很好的社会气氛。崔老师讲到了现在的体制和政府的管理上存在的问题。这些问题一方面对我们做研究工作的人讲，可以从中寻找研究的出发点和问题，对于援助行动的策划也有很大帮助。在这方面我们要做的事还有很多。
占少华（中国社会科学院）：刚才崔老师提到，去年农民1000个亿的工资拖欠，我想问一下这个出处。
崔传义：这个是总工会的资料，包括所有行业的一个估计。
仝志辉（清华大学）：我想问一个问题，现在农民工处境那么差，那他们对自己权益的表达有什么形式？有没有比较激进的方式？
崔传义：现在我们了解的还不是很多，现在这种集体表达，主要还是在工资问题上，一般是集体找政府。当时我们做调查是在广东省政府的隔壁住着，每天农民工一队人拿着标语什么的坐在政府大院内，等待自己的问题得到解决。基本上天天如此。大体上就是这样，在过去主要是自己解决为主。
仝志辉：现在他们找政府，各级政府有了解决问题的责任，我觉得这里面可能有一个序列。农民先是自己解决，不行的话就忍受，或是找政府，有极端的情况，去跟工厂主产生暴力，或要胁或争吵，也有可能集体上访、找媒体或更激烈的方式。这样就有一个序列的存在。我个人觉得如果从政策的研究角度上判断，这对于社会的稳定会有影响。从社会心理上夸大了这种不平等，对社会稳定不利，对产业的发展也不利。另外，我觉得从更大的背景上看，不管如何照顾，农民工利益还是会受到损害。而且有了政策的导向，说要重视这个问题，说不定会是一种掩饰，掩饰人们对这个问题深入的思考，会使某种意识淡化，也说不定会掩饰实际损害的程度。我感觉现在从国际产业的竞争上看，企业处于一种不利局面，损害农民工的利益这一个必然的发展道路，现代化一个必然的结果。不是说企业主不给农民工增加工资，而是发展竞争中，要想在国际中获得竞争力的话，他不得不做的一种选择。如果有这一面，我觉得那现在您讲得农民工进城，可以促进发展，产生良性循环，应该是一个短暂的现象。这有可能失去另外一个视野。现在强调农民工利益可能导致的结果是农民工利益不能得到改善，他们可能不能在权利要求上达到真正的平等。我觉得这是一个不可解的问题。
崔传义：我觉得这个意见很好，我想要把问题分开来。工资是由市场决定，并不在于政府决定，工资高低基本由市场供需以及劳动力本身的成本决定。我们要解决的问题是他违反这种基本的标准，本来就是低工资，你还要拖欠、克扣、占用，这个和市场决定工资是两回事。
张富良（清华大学）：刚才讲的农民流动都是流到社区以外，最少是到县以外，没有县以内和乡以内的内部流动资料？我想问一下这一部分。
崔传义：农民工的流动分三个层次，一个是出乡到县的，二个是出县到省的，第三个是出省的。1996年的农业普查数字：7226万外出劳动力就是指的出乡的，包括以上三个部分。其中省外的2300万，出县在省内的有4400万。
占少华：补充一下，农业部门现在流动的概念更多的是指一个月以上出乡的。
张富良：中央一号文件说，以后要大力发展农村二、三产业，以后无论流动还是转移，按目前的情况，转移只会缓慢的增长，不会很快，这样以后劳动力转移趋势是不是会主要在县内的内部流动？我今年回家后发现，现在农村服务业很需要劳动力，二、三产业，包括第一产业的深加工，越发展，农民在县内的流动就越加速，以后这会不会是一个重点？
崔传义：我们的调查是这样的。从这三块来看，总的还是出省流动比重在上升。总体上的流动还是从中西部向沿海城市的流动，这个是整个区域不平衡和城乡二元结构两个因素共同决定的大趋势。中西部地区县内的流动，这个力量较弱，小城镇并不能成为吸纳劳动力的主力，可提供的就业机会小，本来可能小城镇是吸纳劳动力的重要部分，但西部小城镇现在还不能承担这样的作用。乡镇企业这几年有的不但没发展，还萎缩了，乡镇企业在1996年就业是1.35亿，后来一直下滑，今年才又恢复了。另外，中西部城镇化，造成大量失地农民。但是缺少产业，没带来就业机会，农民失地又失业，加入了新的打工行列。我们在成都市温江的调查，当地因为搞城镇化，有四万人失地，只有1/3的人得到就业，二万多劳动力就没有办法解决，要重新培训，然后到沿海地区打工。在很多地区都是这样，中西部城镇化、产业发展、农民就业三者会形成良性还是恶性的循环，还是一个问题。
张富良：刚才仝志辉说的那个问题，我还想再问一下。比如说农民工的社会保障多了，企业成本就会增加。企业加入WTO后，在国际市场上竞争，企业成本高了，这样如果是外企，就可能向东南亚转移。这样我国工业又萎缩，反过来农民到城里就业的机会更少了。在工业化过程中，这是农民做出牺牲、付出代价的过程，西方就是这样的。要做到农民工社会保障这点，可能是连多一点就业的机会也没了。我觉得现在处于一个两难的境界。
崔传义：我同意以上的说法，我们也不同意用传统的社会保障套在现在的农民工身上，不能按原来的搞，达到工资的70%，这种方式不行，我们的想法是搞一个不剥夺企业竞争力，又能给农民工一定的社会保障的这样一个机制。现在的社会保障是计划经济体制下搞的不合理的、有很大窟窿的东西，这个窟窿不能由农民工的社会保障去填补，而应该通过对原来社会保障费率适当的调整，达到一种可适应现阶段我国的工业化的、我国工业可以承受的一个水平，不影响发展。我们也不主张给农民工裸体工资，这样很可能是他们在城市出卖青春，然后年老后让农村承担包袱，这也是不合理的。现在要促进工业化，要考虑到企业的竞争力，同时要保障农民工的权益。
仝志辉：您讲的给农民工裸体工资，这是不合理的。确实，农民是在城市出卖青春，然后回乡养老，他们在城市打工只能养自己，不能养家。作为一个社会人，他还是在农村的。我们追求那种现代化管理，对于农村，比如原来的人民公社，医疗费低，医疗程度低，医务人员受教育程度低，但他在农村可以生存，而且社区的安全、道德保障也好，但现在现代化把这个破坏了。那农民现在无一例外的都在向往城市。但是如果吸纳力长期内稳定在1.35亿，我觉得另一个思路是在农村把这个新的独立体系建立起来。这也是他们现在谈的“新乡村建设”。我觉得这个应该匹配起来，如果说对农村这块不抓，只强调农民工的权益，我觉得可能只是一部分人的问题。而且其实这个标准也很难制定，学者可能会较公正，但在现实的政策决定过程中，还可能导致不能满足农民工的要求。因为现在各种政策的制定受到各种压力集团，包括政府对稳定的考虑。然后是产业集团的力量，最后的标准总的来讲不乐观，对农民工权益的保护不会达到农民工所要求的那样，也就是背后他所依托的这个城市的福利，这种要求是不可能达到的。我有这样一个感觉，不知对不对？
罗仁福（中国科学院）：工资和农民权益是一个不同的概念。工资是农民工和企业之间通过市场决定的，权益是政府和学者要做的，这个是农民工工资决定后，如果农民干了活不给钱，这是触犯农民利益的，政府要做的就是农民干活了就要让他们得到工资，但是对于工资的决定无话可说。
陈光金（中国社科院）：我不完全同意，因为你所讲的市场决定是在自由市场的前提之下的，现在不存在这个前提。这个并不是市场决定的，而要真是市场决定的话，十年不长工资，这可能吗？是不可能的！为什么可以接受呢？我的理解是实际上是没办法。如果真的是市场决定的，他就有讨价还价的能力。这两个问题有区分但是也有一致性。
仝志辉：我想还必须要转换农民社会保障的理念。从农村的生活方式讲，他的教育费用、医疗费用，不会像城市那么高。我们可能有一种更好的方式来解决。温铁军讲到人民公社时期的赤脚医生制度，我们把这个抛弃了，然后，农民的自我提供社会保障的这种机制，这种文化都丧失了，而且某种必要的集体制度的安排也丧失了，一切都要市场化，结果市场化导致加重农民的负担，我觉得在农村发展理念上需要一个转变，这样才能满足农民需要。现在他不仅在城市中生存没有希望，在农村也没有希望，这是一个很要命的问题。农村经济增长还是乏力的，怎么样让这部分农民在农村过上这种稳定的、有尊严的生活，这是一个问题。
占少华：我觉得这个很难办，特别这次回家我感觉到农村不再是单纯的农村。现在比较开放，农村现在配置资源付出的成本越来越多。一个简单的例子，以前80年代，建房子可能三、四千就够了，主要是买砖瓦。现在主要是劳动力的成本，当时刚改革开放，市场经济没发展到那么高的程度，亲朋好友都来帮忙，只是管饭就行，现在要一万、二万，因为最亲的亲人也要工资，这也是现在商品经济大肆进入农村后产生的影响。
陈光金：我觉得一个东西打破后再恢复是很困难的。另外我想说一点，刚才张富良说农村搞加工和服务业。我的感觉是农村搞这个的空间是有限的，原来有人推崇说农产品加工业可以是解决农村剩余劳动力的出路。我的感觉是这里面的问题很多。
罗仁福：现在我们搞农业产业化、农村规模经济，恰恰在这时，国外提出了非正规就业。他们觉得这个可能解决大规模就业问题，非正规的就业不可能交很多税，也不可能对GDP贡献很多，但至少可以提供就业。
陈光金：现在一个不好的现象就是大搞城市化、亮化。这几年我国的个体工商户大大下降，减少幅度很大，就因为城市政府搞所谓的亮化、美化。他们理解城市化就是把楼建来、路修起来、花草树木种起来。我的老家湖南也正搞城市化很热火，所谓规划就是拆了老街变成步行街，原来很多的小店全推了，在另外一个地方又造一条街。搞这些确实城市越来越好，但很多地方，很多时候，也产生了一些不好的影响。
邵劲东（中国地质大学）：我想问崔老师一个问题。您最后的话，农民工恰恰是在权益被剥夺的时候认识到了自己的利益，在这个过程中使农民社会化了，他们在个人利益被损害时，在自己被排除在公共服务外时发现了自己的存在。这使他们的权利意识提高了，有了这种参与社会治理的意识。这不但对发达地区今后的社会管理有影响，也会对中西部地区有影响，他们回乡后产生影响，会促进乡村基层民主治理的改变。我感觉在这个方面您可能还有一些深入的想法没说，不知道您有没有一些引伸的东西？
崔传义：我感觉有这样一个倾向和趋势。这对农民本身权益意识的唤醒，是有作用的，这个是看得到的，至于如何起作用，在家乡会起到什么作用，在城市又起什么作用，很难预料。在城市起作用可以看得到的只有一个地方，就是浙江的义乌，他们允许农民工和当地人一样参加人代会，选举自己的代表。当地规定要有几个农民工的代表，这样可以参与政府的监督，对当地管理进行参与。
邵劲东：打断一下，农民工可以在城市当人大代表吗？他们有这种资格吗？
崔传义：有。深圳、珠海都有，很多地方，这也是一个趋势。但还是较少的，这有一个很重要的问题。在深圳70%的外来人口，如果他们不能进入人大，参加制定法律，他们的利益就往往无法在人大决策时得到反映，这实际上他们的权益难以得到保证，这是一个很重要的体制上的原因，这个问题确实应该解决。最近中央做了一个决定，提出今后像珠海三角洲这种地方，GDP不按户籍人口计算，而按常住人口算，这样慢慢会在这个方向上有一些变化。
李真（北京市协作者文化传播中心）：我想问崔老师一个问题，您最后一个问题说农民工流动管理方式的转变，刚才讨论了政府的公共服务，你觉得以后向这个方向上转变。那么，在这一块上，政府会不会出来一些措施？或者说政府真正的公共服务能够落实到实际的意义上，这个对农民工这块还有多远一个距离？
崔传义：有两个方面，一个就是政府的公共服务要逐步覆盖进城农民工，使这种差异逐步消失。从就业到计划生育、妇幼保健、法律服务，这些方面都要覆盖。这个政策导向很明确，这是一个过程。怎么逐步改变城乡差异、权利不平等？这是非常明确的。第二个就是治理方式的改变，那就是逐步的政府管理能够听取群众的意见，改善政府管理，这也纳入到法律中去，也是一个趋向。现在的法律，像《劳动法》，其实不包含农民，农民是被排斥在外的，这个法没考虑到进城的农民工。《工会法》也是这样，所以要对这些法进行修改，其它的一些法律也要进行修改，这是肯定的，不管是从法治的角度，还是从其它角度来看，政府在这方面的管理也要进行调整，我感觉这两个方面都要搞。
占少华：我以前做过一个关于农民工的回乡的调查，因为当时1997年刚好出现东南亚经济危机，经济开始萧条，一部分人被迫返回。后来我又做了一些访谈，访了白南生。他后来做了关于农民工回流的研究，他发现由于地区差别和城乡差别，回流的人数比例还是比较少的，创业的比例就更少。但是又有另外一些问题，我们通过统计发现，深圳的东南沿海地区的农民群体，从年龄结构上并无太大的变化，但这种农民工流动又有二十多年了，80年代中期开始的。我想问，如果农民工没有回流的话，这个老了的部分去哪了？
赵树凯：说民工很少回流显然是有问题的，农民工老了肯定是回家了，他老了不再在城里打工，能在城里扎下根的是很少部分。也可能是抽样有问题。回乡创业可能是在不同地区表现不一样。回到公共服务问题上，我想到一个问题。开始仝志辉提到的农民工集体行动的特征，比如上访。我调查时有一个发现，就是比较起来，农民工的上访概率更低，应该说农民工的素质普遍高于普通农民，他的权益受到侵害也是大量的。但是我们做冲突研究，做上访分析发现，农民上访很容易，也很多，但是城里这些人上访很少。你比如说拿不到工资，他可能会到某个部门做一个简单的投拆，但很少见到那种成规模的民工到市政府上访的。
仝志辉：插一句，大家知道北京出租车司机的待遇很差，可是他们集体行动的概率也很小，而有的中小城市就会出现罢市、上访，这儿没有。我问他们为什么不反映，他们说80%的出租车司机是农民，他们很少去反映。为什么呢？他们说家不在城里，感到心里没底气，也没组织能力。
赵树凯：这实际上是他感觉这个城市政府不是自己的政府，家乡那个政府才是自己的，这个认同感很重要。这也涉及到公共服务的问题，就要搞体制改革，让农民工感觉到流入地政府也是自己的政府，有了事去找它，要培养这种意识，然后还要有能力，能组织起来，按法定渠道去表达自己的利益要求。
（本文系崔传义在国务院发展研究中心“乡村治理”课题组2004年2月13日举办“农民流动与政府治理”座谈会上的发言，收录于《中国农民：流动就业与现代化》，山西经济出版社，2017年。）
中国乡村发现网转自：农村改革纪略 微信公众号（原创）
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