摘要：家庭农场是美丽乡村建设的前提与基础,没有家庭农场的发展与扎根就没有美丽乡村建设的实现。然而,农地产权虚设导致家庭农场发展丧失农民"恒产恒心"动力、乡村青壮年劳动力流失、经济实体难以壮实和乡村社会缺乏活力,致使美丽乡村建设缺失内生持久的经济载体、政治主人、家园建设守护主体和乡土文化传承桥梁。抓住深化农村改革契机,以"确权到户"与"确长久之权"、畅通农地市场化流转、改变错位的补贴政策和失衡的乡村治理格局,大力激发多主体发展家庭农场的积极性,为美丽乡村建设奠定经济基础、聚集建设精英、壮实经济实体和激活乡村多元共治力量,让美丽乡村社会焕发青春活力。
建设美丽乡村是实现全面建成小康社会战略目标的重要内容。党的十八大以来, 习近平总书记就美丽乡村建设提出了很多新理念、新论断和新举措, 强调“中国要强, 农业必须强;中国要美, 农村必须美;中国要富, 农民必须富”, 并提出“小康不小康, 关键看老乡”。然而, 长期以来, 政府单一主导乡村建设的强制性思维依然如故, “老乡”的主体作用并没有被激发出来, 相反养成了“等靠要”的心理顽固。激发“老乡”建设美丽乡村的自觉主动性以焕发乡村新的生机活力自然成为当前学界面临的重大课题。家庭农场是家庭经营的升级与发展, 是内生于农民自身原动力的自觉主体, 是农户家庭经营对接现代农业的有效形式, 是承载农民创新创业和聚集农民勤劳致富的最优载体。发展家庭农场为美丽乡村建设找到了可靠的路径依赖。本文通过论述美丽乡村建设与发展家庭农场互动, 寻求多种政策改革回归发展家庭农场本位, 汇聚主体自觉力量以促进美丽乡村建设大潮, 为时下美丽乡村建设解困提供政策参考或实践指导。
一、农地确权与确长久权发展家庭农场, 奠定建设美丽乡村的经济基础
农地产权模糊虚置是家庭农场发展的根本障碍。农地产权30年承包期限的有限性和各地沿袭的经常性调整习惯致家庭经营升级发展的长久预期性不足, 农地分散化、细碎化和各地土地自然环境的迥异致家庭规模化经营发展的动力不足, 克服农地产权缺陷让农民有“恒产恒心”去实践家庭经营升级发展家庭农场, 是奠定建设美丽乡村经济基础的基本前提。
(一) 农地产权虚设制约家庭农场升级发展, 美丽乡村建设失去发展的前提
农地产权模糊不利于家庭农场发展。
一是农地所有权主体不清, 容易招致外来权力干预。农地产权所有者为“集体”, 但是“集体”又不确定, 其背后暗藏着多个行政主体, 即拥有决定权的县级政府与具体执行权的乡 (镇) 政府和村民委员会成为事实上的地权干预主体;而拥有承包经营权的农户则处于被产权的地位, 自发升级发展家庭农场的主动性受到较大程度的制约。
二是农地产权边界不明产生争议而不利于流转。不少地方由于长期的农地调整与历史变迁, 农地产权边界模糊, 既有集体之间的所有权边界不清, 又有农户承包地边界的不明;既有传统与现代地界认定的冲突, 又有代际更替、人员变动、土地调整等因素引发的产权主体身份不明, 这对于农户流转土地发展家庭农场极为不利。
三是农地产权持久性不可预期。农民土地确权虽然获得法律权证保障, 但其权利拥有仅有30年期限;即便当下确权了, 离承包期限时日不多, 而且不少地方还沿袭着不断调整土地习惯, 致使农户缺乏发展家庭农场的经济预期。另外, 改革开放以来至今, 农地分散细小、一户多块、大小不一、高低不平、远近各异的土地格局并没有发生实质性变化。这种状况导致农地家庭规模化经营发展缓慢, 所以, 清晰农地产权并让土地连接成片成为发展家庭农场的必要经济前提。
(二) 清晰确权与确长久权发展家庭农场, 拓实美丽乡村建设的经济基础
造就发展家庭农场的产权前提, 形成建设美丽乡村的经济基础, 必须让农民土地产权实置。
其一, 清晰产权就是让农民成为实际产权主体。学界关于农地产权国家、集体和个人所有的争论, 其实质无非是担心农地有效管理与农民权益实现发生冲突问题, 抛开产权主体为谁的无益争论, 按照权力分离的原则, 改变农地“集体”的“所有主体”与“管理主体”于一身的制度设置, 即将过去的“所有主体”转为纯粹“管理主体”, 农民承包经营权转为农民准所有权或农民为实际产权主体。
其二, 逐步还权赋能让农民拥有实实在在的用益物权。一方面, 彻底改变过去经常性的土地调整, 让农民土地承包经营权长期化、永久化, 即便是承包经营期限到期后仍然赋予农民;另一方面, 在明确农地承包经营权长久化基础上, 将土地租赁、处置、继承、抵押、发展、彻底流转或买卖等权利有序地赋予农民, 使农民成为名副其实的土地产权主体。
其三, 改变农地权宜调整之策, 让农民拥有长久不变之权。改变农民过去乃至今天部分地区依然存在的因人口增减、婚丧嫁娶而进行的土地调整之策, 将农地承包经营权稳固化, 或在已有30年不变基础之上直接转为永远不变, 真正让农民地权物权化, 使其具有长远投资和稳定经营的经济预期。总之, 农民土地产权实置, 不仅是在农地实体边界清晰明确, 还要在法律权证上予以明确, 同时还应该赋长久之权而不是暂时之权, 让农民土地要素功能充分发挥, 家庭农场升级发展才有可能, 建设美丽生态乡村家园才有财产基础。
二、畅通农地流转发展家庭农场, 聚集建设美丽乡村的真正主体
家庭农场是现代农业新型主体, 传统家庭经营升级为家庭农场需要新型农民。但是农地产权虚置导致农地流转不畅, 不仅制约着有知识有文化的青年农民发展家庭农场, 而且反而加速青年农民逃离乡村。所以, 畅通农地产权流转, 留下或吸引青年农民或有志投身农业的知识青年, 凝聚乡村建设真正主体合力, 大力经营家庭农场, 提升现代农业发展层次, 是美丽乡村建设的核心环节。
(一) 有限的家庭经营留不住青年劳动力, 留守人员无力担当美丽乡村建设主体
工业化与城市化发展加速乡村劳动力向城镇转移, 经营农业的比较收益较低, 现有的家庭经营并不能给农民带来富裕;本来农户可以通过农地流转升级为家庭农场, 让青年农民扎根于乡村发展, 以缓解等量劳动难以获取等量利润的生存压力, 但是农户丧失了家庭经营升级发展适度规模家庭农场的“恒产恒心”, 迫使更多农民尤其是青壮年劳动力涌入城市。青壮年农民工大量外流直接造成农村年轻劳动力严重短缺。与此同时, 留守儿童、留守老人、留守妇女却是农村常住人口。留守老人、留守妇女自然成为农业实际经营主体, 但是由于这些人员受教育程度并不高, 经营农业多为贴补家用, 要不有心无力, 要不难以尽心尽力, 更谈不上创新发展农业, 因此, 年轻人流失让农村缺乏新鲜活力, 乡村就像个颓废的老人, 建新村没有新气象, 有新房却没有新人, 萧条的村庄成为当今中国农村真实的写照。这种状态长此以往还会加速更多的农民逃离乡村, 加速村庄走向消亡, “乡愁”将一去难返。
(二) 畅通农地流转发展家庭农场, 聚集建设美丽乡村的真正主体
让乡村焕发青春活力就必须留住青年创业的脚步。家庭经营升级为家庭农场是青年农民扎根于农村的基础条件。然而, 当前制约农民发展家庭农场的最大障碍是农户得不到更多具有持久稳定的耕作土地和支持环境。解决办法就是要转变政府管理职能, 在确保农民土地使用权长期不变的前提下, 畅通农地产权市场流转, 让“想种田”的能够得到土地, “不想种田”的自愿放弃土地, 实现真正的农业经营主体准确归位。
其一, 从参与主导者转向市场服务者, 让家庭经营自由升级发展。当前农地流转主流意识是政府主导农地流转, 通过招商引资发展公司化农场, 实现农业现代化、规模化经营, 并使其成为美丽乡村建设的重要主体。但是由于以利润最大化为中心的工商资本往往不会扎根农村, 难以真正担当起美丽乡村建设主体。所以, 改变政府过度主导农地流转, 尤其杜绝强势力参与或干扰承包权, 政府必须从过去直接主导或参与者转向间接市场正义的维护者、监管者, 同时, 倡导农地流转市场自发实现机制, 激发农民大胆流转土地, 实现流转各方利益最大化。
其二, 从没有监管转向有效监管, 让家庭农场有为发展。针对任由抛荒而不愿“转”和滥涨租金而无人“租”的农地流转失范现象, 政府须介入农地流转市场进行有效管理, 如以农地闲置或抛荒收税费法惩罚肆意抛荒或变相抛荒行为;以扣除农业补贴等方式处罚恶意涨价的农地租赁行为, 防止单纯食利阶层形成而造成农地抛荒。
其三, 从有限帮扶转向有力扶持, 让家庭农场有效发展。针对农地流转期限不定造成经营无法预期和经营权滥用造成农民失利现象, 政府要从过去有限帮扶转向有力支持, 如以资金补助与奖励办法鼓励租佃双方签订长期租约, 尤其对耕地规模大的家庭农场, 因投资成本高, 回报慢, 应实现长期租赁土地, 而规模小的家庭农场, 可自由选择规模和租期;再如, 政府建立农地流转风险保障金, 防止经营权被滥用后补偿农民的损失, 让农民放心流转土地, 尤其对于长久出租土地的农户, 政府出台必要风险保障金措施保护农户长期出租土地利益。总之, 通过政府职能转变, 优化农地流转市场环境, 推动家庭经营升级为家庭农场, 逐渐聚集乡村人气, 培育建设美丽乡村的真正主体, 让乡村焕发青春活力。
三、改变扶强抑弱政策发展家庭农场, 壮大建设美丽乡村的经济实体
面对农业成本逐年上涨的现实, 实施农业补贴是发展家庭农场的润滑剂。但是当前的补贴政策不断挤压家庭农场发展的空间, 致使美丽乡村建设缺乏扎实的经济基础与持久发展的动力。改变异化与失偏的补贴政策, 优化公正公平的补贴环境, 激励家庭农场发展创业, 是壮大美丽乡村建设经济实体支持的主要手段。
(一) 错位的补贴政策让家庭农场难以扩大, 致使美丽乡村建设经济实力不足
处于产业链条低端的农业是需要政府恰当的补贴政策扶持发展, 但是长期以来不合理的补贴政策阻碍了家庭农场发展。
一是农业补贴整体低水平化。与其他国家相比, 中国农业补贴总量水平偏低, 农民直接补贴“对家庭纯收入贡献不超过5%”, 而美国农民收入“1/3来自政府补贴”。一方面, 表明中国农业产品缺乏国际竞争力, 使其长期处于国际贸易逆差状态;另一方面, 伴随农业生产成本的不断上升, 农产品出售价格却不能随之上涨, 低水平农业补贴弥补不了上涨幅度, 致使农产品收益率呈现下降态势, 当农民的务工收益高于农业生产边际收益时, 理性的农户会自然选择放弃农业生产。因此, 长期低水平的补贴政策造成农民不断逃离农业, 致使家庭经营升级转化为家庭农场的动力严重不足。
二是补贴均等化、福利化。目前种粮补贴状态是种多种少、种好种坏、甚至种与不种“一样补”。受益平均化、均等化让农业经营者将补贴视为长期享有的福利, 这种无差异化补贴政策实际上不是真正“种粮补贴”, 而是对农民的补贴, 不仅没有促进农业发展, 反而强化了“兼业化”、“小农化”、“老龄化”程度。
三是补贴倾向部门化。一方面, 农业补贴直接部门化, 即直接将农业补贴补给相应部门, 在50多种补贴项目中, 与家庭农场关系较大只有占比较少的良种、化肥、农药补贴, 而占比较大的却是农机补贴, “在农业生产工艺化的情况下, 农机的拥有者已经不是农场主本人, 而是农业服务者或者农业服务公司”[1];“定价购价”和“临时收储”等补贴则直接利益取向就是农产品流通环节的商人。另一方面, 农业补贴间接部门化。由于农业生产资料价格和租金、人工费等不断上涨, 政府给予农业的各种补贴实际只起到抵消农业生产成本的作用, 所以, 尽管近年来中国加大补贴力度, “从2006年的120亿元增至2011年的860亿元”[2], 但是“快速上涨的农用生产资料价格”直接将补给农民的费用抵消或抹去。
四是补贴倾向于大的农业公司。目前大额的农业补贴和更多优惠政策更多地用于支持政府招商引资来的农业公司, 而且规模越大, 补贴扶持力度就越大;相反“规模小”“不起眼”的家庭农场却达不到政府补贴标准要求而受到冷落。因此, 政府扶强抑弱的支农政策造成农业发展严重扭曲与错位, 强力推动形成的外部输入型公司农业不能扎根农村, 家庭农场却又长期遭到漠视而没有得到长足发展, 长期“小农化”困局与异化“大农化”控制将使农业长期走不出发展困境, 适宜中国发展需要的家庭农场却始终难以突破发展瓶颈。
(二) 改变错位政策扶持家庭农场发展, 壮实建设美丽乡村的经济实力
壮大建设美丽乡村经济实力, 夯实家庭农场主体地位, 必须从多方面改革错位的扶持政策。
一是设置分层次补贴政策, 改变补贴均等化状态。打破以“承包土地”为中心的均等化、低水平化的补贴政策, 设置不同水平及层次的补贴政策:依据农场经营项目补贴, 如涉及国家粮食安全的作物多补, 其他作物尤其是经济作物酌情少补;依据农业投入高低成本补贴, 如成本投入高的高补, 成本低的低补;依据经营面积补贴, 规模大的补贴多, 规模小的补贴少。
二是增设农民流转或放弃土地的补贴。为了让更多不愿种地或绝户农民主动自觉自愿的流转或放弃土地, 可以采取有偿转让、农地换保障、一次性补贴或离土终身补贴等办法解决绝户或失地农民的生存保障问题, 让农民无后顾之忧。如法国农民在放弃土地时可以获取“离土终身补贴”, 并享受与其他社会成员相同的“社会保障”[3], 极大地促进农地规模化集中。
三是设置赏罚有度的农业补贴方式。为了使补贴真正起到促进农业发展作用, 必须改变“普惠式”补贴或财政扶持形式, 使其从单纯的农民福利型转向农业实用型。一方面, 将种粮补贴、种植奖励等财政补贴用于农业保险, 提高保险额度与赔付比例, 这样“能有效降低农业风险, 保障农业生产, 推动土地适度规模经营进程, 激发农民种田的热情与信心, 加快推进家庭农场建设”[4]。另一方面, 对于变相抛荒的农户停止一切财政扶助, 杜绝没有经营农业都享受补贴的“吃空响”状态;对于积极发展家庭农场的, 政府可采取财政贴息方法, 鼓励家庭农场主申请低息贷款, 帮助其扩大规模经营和实现农场现代化。
四、依托家庭农场孕育致富能量, 激活建设美丽乡村的社会活力
家庭经营是千百年来农村最基本的经济细胞, 家庭经营升级为家庭农场是农户家庭经济动态竞争开放的自我选择。当今工业化与城市化深度发展背景下, 农业家庭经营面临着全面性转型, 家庭农场应该成为是新型农业经营主体中的主体。但是, 长期以来, 我们片面追求“高大上”的“招商引资”发展“公司农场”, 使改革开放以来乡村逐渐丧失的经济活动力、生态活化力、社会生命力、文化传承力并没有得到扭转。改变家庭农场发展长期被边缘化地位, 让家庭农场集聚财富、再造人气、活化生态、传承文化, 是激活美丽乡村建设社会活力的重要载体。
(一) 没有家庭农场承载经济发展, 美丽乡村社会活力难以激活
家庭农场是家庭经营的升级与发展, 是当今中国乡村能够孕育农民创业致富、传承乡村文明和实现农业现代化的有效载体;但是, 当前政府忽略了家庭农场所具有多样性功能, 致使美丽乡村建设的社会活力难以激发。
其一, 忽略了依托家庭农场聚集创业人气。家庭农场虽然成为政府屡次提倡的新型农业经营主体, 但是政府在政策导向上并没有倾向其壮大发展, 而是极力推崇招商引资发展大型公司农业, 并且在诸多政策上予以倾斜, 结果反而对家庭农场造成挤压之势, 家庭农场不能得到长足发展, 家庭经营转化家庭农场的动力急剧减弱。
其二, 忽略了依托家庭农场形成内生型农民治理主体。家庭联产承包制实施后, 乡村组织自治能力减弱, 特别是工业化与城市化快速发展, 分散细碎的家庭经营已难以承载农民发家致富, 农民纷纷选择离乡进城, 乡村建设治理只有依靠政府热情主导。由于家庭农场汇聚青年创业的功能被忽略, 美丽乡村建设始终不能走出“剃头挑子一头热”的政府独角戏状态, 凝神聚力而形成内生于乡村的真正治理主体始终难以形成。
其三, 忽略了家庭农场能够适应生态文明的发展思维。长期以来, 我们在农业经营思维上陷入了违背生态发展的泥潭, 尤其是夸大和误判了大型农业公司或工商资本维护生态意愿;为了寻求利润最大化, 他们不惜过度使用农药、化肥进行掠夺性或破坏性生产, 滥用激素或其他科技手段等不尊重生物生命价值的手段加快动植物生长, 缩短动植物生命历程或周期。然而, 我们在理论与实践上又低估家庭农场同家庭经营一样所具有的维持与保护生态热情, 即它所具有的顽强生命力和竞争力、伸缩性与灵活性、进取心和创造力, 决定着家庭农场能够自发地运用现代科技、选择优良品种、合理安排作物轮种, 能够注重水土环境科学保养, 能够尊重生物的生命价值。
其四, 忽略家庭农场聚集财富传承与发展乡村文化的功能。改革开放以来, 好城偏乡的二元发展模式严重削弱了乡村经济基础, 片面的支持政策又没有促动家庭农场发展。以村落文化为核心的传统文化失去了可依赖的经济基础, 随着村落的大量消亡, 延续千年的村落文明逐渐消逝。家庭农场是嫁接传统文化与现代意识的文脉桥梁, 发展家庭农场不断积累财富能够激发强大的乡村文化及其产业聚集功能, 积聚各类乡村精英、文化先贤, 促成并延续传统村落文化, 蕴育大众创业万众创新的现代文化氛围。因此, 大力发展家庭农场, 能够激活建设美丽乡村的文化传承创造力。
(二) 以家庭农场为主体带动多方参与, 激活建设美丽乡村的社会活力
以家庭农场为主体汇集多元经济力量, 形成促进乡村治理、生态保护、文化传承的多元共治局面。
一是汇集以家庭农场为主体的多元化经济力量, 形成建设美丽乡村的经济支持力。注重两种发展导向:一是坚持家庭农场主体地位, 并不否定家庭经营的基础地位, 因为人口众多、土地有限、人多地少的农业大国状况没有改变, 工业化、城市化发展现状仍然无法接纳更多涌向城市的农村剩余劳力, 决定着相当长时期内家庭经营的基础地位不可动摇;二是坚持家庭农场发展主体地位, 不排除大的规模化农业经营主体, 即坚持“家庭农场”发展主体地位, 既要允许农民维持原有农户家庭经营, 也不排斥农户扩大规模经营;既允许工商资本下乡经营适度的规模化经营, 但也不排斥大型的欧美化家庭农场或农业企业化模式。由此聚集家庭经营的基础力量、家庭农场的主体力量、农业企业补充力量、农民合作社的辅助力量等共筑美丽乡村建设的支撑力。
二是确立以家庭农场为主体的多元乡村治理力量, 激活农民群体参与建设美丽乡村的主动力。即发展家庭农场为主体, 促进三大治理主体的多元格局:一是以家庭农场为主体, 形成乡村社会精英参与治理;二是以家庭农场为主体, 带动农户家庭合作共治;三是以家庭农场为主体, 形成农民自治组织, 并与村委等基层组织协调互动, 真正实现村民自治。
三是确立以家庭农场为主体多样化生的态保护主体, 激活建设美丽乡村的生态活化力。一是坚持家庭经营的基础地位不动摇, 发挥农户家庭守护家园的积极主动性, 形成保护美丽乡村的基础力量;二是确立家庭农场的主体带动示范作用, 形成维护与建设美丽乡村的主力军;三是发展合作社、公司+农户、公司+基地+农户、公司农业以及各类社会化服务组织等新形式的补充作用, 共同联结形成保护美丽乡村的生力军。“以家庭经营为基础”、“以家庭农场为主力”、“以其他主体为补充”多样化的经营方式与多元化的主体合作共建美丽家园, 活化农村生态。
四是发展家庭农场聚集乡村财富, 激活建设美丽乡村的文化传承及创造力。发展家庭农场聚集乡村财富, 从三方面激活文化传承及创造力:一是发展家庭农场聚集乡村财富, 支持乡村文化发展, 塑造乡村文化实体;二是以家庭农场为主体聚集乡村精英, 支持乡村文化建设, 复活乡村文化主体;三是以家庭农场为中心, 发挥村镇联动, 促进城乡一体化发展, 蕴育乡村大众创业、万众创新的现代文化氛围。
中国乡村发现网转自：重庆社会科学2017年08期
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