—— 以“中央一号文件”为中心的考察
摘要:基于对近10年来“中央一号文件”的解析，可见我国农民合作社发展政策的重大创新：在合作社的功能定位上，主张实现由市场流通中介组织到现代农业经营组织再到乡村协同治理组织的跃升；在合作社的组织形态上，主张在不断拓新服务内容的基础上寻求多样化发展；在合作社的发展原则上，主张在遵循法定基本原则的基础上加强规范化建设；在合作社的动力保障上，主张在优化法治环境的基础上予以多层面、实质性支持。在未来的政策完善和具体实践中，应该在农民合作社的内涵界定上予以“正名验身”，在农民合作社的预设目标上追求“提质增效”，在农民合作社的内部发展上发挥“羊群效应”，在农民合作社的外部环境上确保“良法善治”。
关键词:农民合作社；中央一号文件；发展政策；实践创新；理论思考
农民合作社是农村经济社会协同治理的重要载体和抓手。2007年《农民专业合作社法》的生效与施行，为农民合作社的发展提供了基本法律遵循，也标志着国家关于农民合作社发展政策的重大转型。在这一法律框架下，近10年来我国农民合作社发展政策日益趋向具体化、系统化和科学化，并从中展现出多方面的创新。本文拟以近10年来“中央一号文件”（以下简称“一号文”）为考察中心，对我国农民合作社发展政策的实践创新予以梳理与评析，以期对我国当下及今后一个时期农民合作社的规范、健康发展有所裨益。
一、农民合作社的功能定位：实现由市场流通中介组织到现代农业经营组织再到乡村协同治理组织的跃升
推动农民合作社的健康发展，首要前提是科学认识农民合作社的现实作用，并对其功能予以准确定位。从近10年来“一号文”的相关论述来看，中央希冀农民合作社能够在农业和农村发展中发挥出多方面、综合化的现实功能：由原初的市场流通中介组织，升级为现代农业经营组织，进而跃升为乡村协同治理组织。
（一）作为市场流通中介组织的农民合作社
自我国启动农村改革直至20世纪末，鉴于农村商品化、市场化程度的提高和农民“卖难”“买难”问题的凸显，我国基本上是出于“提高农民进入市场的组织化程度”之目的去发展农民合作社的，因而当时农民合作社的基本功能定位在于市场流通中介组织。例如，1987年1月中央政治局会议通过的《把农村改革引向深入》在强调“要支持农民组织起来进入流通”的同时，充分肯定了当时业已产生的“同行业的专业合作社或协会”等农民联合购销组织，认为这些购销组织有利于把“农民组织起来进入流通，完善自我服务，开展同各方面的对话，反映了农村商品经济发展的客观要求和必然趋势”{1}。这些论述表明，中央已经认识到在商品经济条件下发展农民合作社的必然性和重要性，并把农民合作社作为方便农民购销、搞活农村商品流通的一个重要中介组织确定了下来。此后10多年直至上世纪末，国家对农民合作社的这一功能定位基本未变。例如，江泽民于1996年6月在河南农村考察时指出，要“引导农民发展各种新的联合与合作，逐步建立和发展连接农户与市场的各种必要的中介组织”{2}，其中就包括农民合作社。又如，《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》强调之所以要大力发展“农民自主建立的各种专业合作社、专业协会以及其他形式的合作与联合组织”，主要理由之一即在于这些组织“有利于引导农民进入市场”{3}，在沟联农户与市场方面能够发挥出重要的桥梁纽带作用。
（二）作为现代农业经营组织的农民合作社
农民合作社在组织农民进入市场、为农民提供农资购买等产前服务和农产品销售等产后服务的同时，根据自身实力和农民需求，也逐渐涉足农业生产领域，向农民提供了农技推广与应用、农产品生产与加工等产中服务，从而在实现贸工农一体化经营中展现出其多样化功能。因而，进入21世纪以来，中央对农民合作社功能的认识有了新的扩展和深化，并因势利导，提出要把农民合作社打造成为一个能在产前、产中、产后等农业生产诸环节向农民提供系列化服务的现代农业经营组织，而不局限于之前的仅在产前和产后环节向农民提供购销服务的市场中介组织。换言之，此时国家是出于提高“农业生产经营的组织化程度”之目的而去发展农民合作社的(尽管还是着力提高“组织化程度”，但应该注意的是，如今强调的不仅是农民进入市场的组织化程度，而且还有农业生产经营的组织化程度，其中涵盖农业的产前、产中、产后等诸环节)。对农民合作社的这一功能定位，在2007年以来的“一号文”中清晰可见。例如，2007年“一号文”提出，“积极发展种养专业大户、农民专业合作组织、龙头企业和集体经济组织等各类适应现代农业发展要求的经营主体”（本文以下所引用的“中央一号文件”中的论述，均源于新华网全文播发的“中央一号文件”，下文对此不再逐一注明）；2008年党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则明确提出，要“扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。在2008年之后的“一号文”中，都重申了农民合作社作为“现代农业经营组织”的功能定位，例如，2010年“一号文”在要求“着力提高农业生产经营组织化程度”时，特别强调了农民合作社的发展；2012年“一号文”提出，要“扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、农民用水合作组织、涉农企业等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务”；2013年到2016年的“一号文”也都强调积极培育农民合作社这一“新型农业经营主体”，充分发挥其在“构建新型农业经营体系”中的重要基石和生力军作用；鉴于粮食是农业生产经营的主要内容，2017年“一号文”在论及粮食收储制度改革时，还首次提出了“支持家庭农场、农民合作社科学储粮”的主张。上述文件的相关规定也表明，合作社已经成为国家实现“三农”政策总体目标和促进农业增效、农民增收的一个重要依托。
（三）作为乡村协同治理组织的农民合作社
自2013年以来，中央又赋予了农民合作社“参与农村社会治理”的新功能。这一提法，最早见于2013年的“一号文”，该文件明确强调农民合作社“是创新农村社会管理的有效载体”。2013年党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了“创新社会治理”，并要求“激发社会组织活力，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。根据这次全会的精神和要求，2014年到2016年的“一号文”在关于“创新和完善乡村治理机制”的论述中，都强调要重视发挥农民合作社的积极作用。例如，2014年“一号文”强调“充分发挥其他社会组织在乡村治理中的积极功能”，此处所谓的“其他社会组织”就包括了农民合作社。这样一来，就把农民合作社的功能由农业生产领域扩展到社会管理领域，这无疑是对农民合作社功能的新定位、新期待。这种新定位、新期待，显然是对党的十八大提出的“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”之要求的契合与遵循，也符合“社会协同、公众参与、多元共治”的社会治理新理念。事实业已证明，农民合作社作为扎根于农村经济社会中的服务性、互助性组织，近年来确已逐步嵌入乡村治理结构之中，深刻改变着乡村治理生态系统，愈来愈多地以“组织”形态来重塑乡村社会秩序{4}，从而发展成为乡村协同治理的重要载体和农民参与乡村事务管理的重要通道。它在乡村协同治理中的作用，不仅表现为推动农民增收、提供公共服务、增进社会和谐等经济社会层面，而且表现为对村委会选举和乡村政治格局的影响。有学者在对我国12个省、自治区、直辖市的实地调研中发现，农民合作社社员作为“组织化的个人”比非社员参与村委会选举更积极。{5}对甘肃省15个村庄村委会选举的调研数据显示，农民合作社社员在选举中的投票与参选的活跃度和协调性相对较高，已经成为村庄内对村委会选举最具影响力的群体，农民合作社也因此成为影响村庄选举和乡村政治治理的重要新兴力量。{6}
二、农民合作社的组织形态：在不断拓新服务内容的基础上寻求多样化发展
由搞活农村商品流通，到进行农业生产经营，再到参与乡村社会治理，这意味着农民合作社的业务领域的不断延展。但不论处于何种业务领域，农民合作社始终应作为一个为农民服务的组织而存在和发展。当然，鉴于为农民服务的具体内容的不同，必然产生农民合作社的不同形态；随着服务农民的内容的不断拓新，农民合作社的组织形态也会日渐多样化。在这个过程中，合作社逐步发展成为一个集新型主体与传统农户于一身、融生产与服务为一体的开放型、复合型组织。除了20世纪就已出现的农村流通领域的购销型合作社之外，又新发展出农业生产经营领域的购产加销一体型合作社、农村金融领域的信用互助型合作社、农村社会服务领域的休闲旅游型合作社。对于在实践中不断出现的农民合作社的多种组织形态，“一号文”都及时给予了肯定并提供前瞻性引导。
（一）农业生产经营领域的购产加销一体型合作社
在20世纪八九十年代，农民合作社的服务内容主要是在农村流通领域进行农资购买和农产品销售，因而当时的合作社主要扮演着“购销型合作社”的角色。在从事购销服务的过程中，势必需要对农资和农产品进行储藏与运输，因而《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》首次提出了发展储运合作社的要求：“支持农民发展储运专业户、储运联合体和储运合作社”{7}。无疑，储运合作社是作为购销型合作社的衍生物而出现的。但进入新世纪以来，农民合作社的业务范围进一步扩展至农业生产经营领域，且由传统种养业延伸至农林牧副渔等大农业领域，更为注重在产中环节向农民提供各种服务。因而，此时的合作社势必会由“购销型”发展为“购产加销一体型”，合作社的组织形态也必然更趋多样化：第一，在“产加”方面，除了继续发展此前出现的各类种植型、养殖型合作社之外，2008年、2014年“一号文”都提出要扶持发展“农机合作社”，2010年“一号文”提出“支持发展林农专业合作社”。不仅如此，近几年的“一号文”还明确了农民合作社在产中环节提供服务的具体方式，包括自办企业和参股企业。例如，2008年、2012年“一号文”都提出鼓励和支持农民合作社“兴办农产品加工企业或参股龙头企业”，2010年“一号文”再次提出要“扶持农民专业合作社自办农产品加工企业”。第二，在“购销”方面，主张既可以发展独立营销型合作社，以便其直接提供购销服务，也可以发展合作营销型合作社，以便其与超市、企业等其他营销主体联合提供购销服务。例如，2007年“一号文”提出要支持农民合作社开展“市场营销”和“农资采购经营”，支持它们“直接向城市超市、社区菜市场和便利店配送农产品”；2009年“一号文”提出要支持农民合作社“加快发展农资连锁经营”；2012年“一号文”提出要支持农民合作社“在城市社区增加直供直销网点”；2016年“一号文”再次强调要“支持合作社发展农产品加工流通和直供直销”；2015年“一号文”则强调要“推进合作社与超市、学校、企业、社区对接”，并将此视为创新农产品流通方式的重要表现和农民合作社提供服务的间接形式。
（二）农村金融领域的信用互助型合作社
农民合作社在从事购产加销业务、为农民提供各式服务的过程中，必然涉及资金融通问题。中央自2005年开始允许农民合作社涉足农村金融领域，由此催生了信用互助型合作社。2005年“一号文”首次提出：“积极探索龙头企业和专业合作组织为农户承贷承还、提供贷款担保等有效办法。”2008年党的十七届三中全会明确提出：“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。” 此后，中央又多次强调要对此加以完善和规范。例如，2009年“一号文”指出，要抓紧出台“农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法”；2010年“一号文”指出，各级政府要“支持有条件的合作社兴办农村资金互助社”；2015年“一号文”指出，要“稳妥开展农民合作社内部资金互助试点”，并强调这是推进农村金融体制改革、发展新型农村合作金融的有效途径；2016年“一号文”提出，要“扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围”；2017年“一号文”则首次提出，要“积极发展生产、供销、信用‘三位一体’综合合作”。所谓“‘三位一体’综合合作”，就是要在巩固农民合作社的生产服务（技术推广、生产过程指导、农产品加工等）和供销服务（农资供销、农产品营销、消费品流通等）功能的同时，融入信用服务（资金互助、保险互助、融资担保等）的新功能，从而实现三种功能的互为补充、融会贯通和一体化发展。
（三）农村社会服务领域的休闲旅游型合作社
事实表明，农民合作社对农业生产经营、农村金融服务等领域的积极融入，显著提升了农业的经济效益和农民的经济收入。然而，鉴于我国固有的人多地少、人均农业资源保有量低等自然禀赋劣势，如果仅仅倚仗传统农业产业、片面强调农业的经济功能，则显然不利于农村经济结构的优化和农业增效、农民增收。事实上，农业具有多功能性，兼具经济、生态、社会和文化等多种功能。伴随着人们消费水平的提高和消费的多元化、个性化、生态化，势必要求厚植农业发展优势、开发农业多种功能、实现农业产业链整合和价值链提升，从而开辟农业增效和农民增收的新空间。因此，2016年“一号文”不仅提出了“深度挖掘农业的多种功能，培育壮大农村新产业新业态”的新要求，而且认为落实此要求的举措之一就是“依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光”等新产业，为此，则必须“积极扶持农民发展休闲旅游业合作社”。“休闲旅游业合作社”的提法，既回应了“培育壮大农村新产业新业态”的现实需求，又创新了农民合作社的组织形态，实现了农民合作社的服务领域由“生产经营服务”和“金融服务”到“社会服务”的再次跃迁。2017年“一号文”进一步提出，“鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社”，“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体”。田园综合体作为以田园景观和农业生产为基础、以观光休闲功能为主题的乡村发展平台，融合了农业生产交易、田园休闲体验、乡村生态居住等多种功能，它的建设与发展，为休闲旅游型合作社的创立及其业务拓展提供了重要机遇和动力。
得益于上述“一号文”精神的指引与激励，近10年来农民合作社确实是业务领域不断延展，服务内容不断丰富，组织形态不断创新。据报道，“近年来，合作社在专业合作的基础上出现了以承包土地经营权入股的土地股份合作和集体资产折股量化的社区股份合作。黑龙江‘以土地入社为核心、以现代农机为载体、以生产合作为纽带’的合作社发展模式，苏、川、浙等地的劳务合作社及物业合作社等多种组建方式的合作社都蓬勃发展”{8}。从这些农民合作社的内部结构来看，其合作要素已由简单的劳动合作、土地合作日益转向技术、资金、信息、市场、土地经营权等多要素合作，其合作形式也涵盖了专业合作、股份合作、综合合作等多方面，这些新的实践都得到了中央的认可和肯定。例如，2013年“一号文”就明确表示“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社”，2014年“一号文”再次强调“鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社”。这也表明，中央希冀把农民合作社打造成一个内涵丰富、形式多样、涵盖农村经济社会各领域的综合性服务组织。
三、农民合作社的发展原则：在遵循法定基本原则的基础上加强规范化建设
明确设定农民合作社的发展原则，这是事关农民合作社发展方向和发展质量的重大前提。从世界范围来看，国际上对合作社原则早有明确规定（1995年9月在英国曼彻斯特召开的国际合作社联盟100周年代表大会通过的《关于合作社特征的声明》中，明确界定了入社自愿和开放办社、社员民主管理、社员经济参与等7条基本原则）。但是，鉴于我国的农民合作社尚处于初创时期，因而不可能也不必要完全拘泥于国际合作社原则，而是应该基于我国的现实国情和农村的发展实际，制定出更为简洁明了、科学有效的合作社发展原则。对此，近10年来中央在强调必须遵循法定基本原则的同时，又明确提出了“规范运行”之原则，并由此加强了农民合作社的规范化建设。
（一）主张遵循法定基本原则
2007年开始施行的《农民专业合作社法》中的第三条，明确规定了农民专业合作社必须遵循的5项基本原则：成员以农民为主体；以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；入社自愿、退社自由；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与合作社的交易量（额）比例返还。其实，这5项基本原则是对2003年中央农村工作会议提出的“引导农民在自愿的基础上，按照民办、民管、民受益的原则，发展各种新型的农民专业合作组织”{9}之要求的具体化。对于这5项基本原则，2008年党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步概括为“十六字原则”，即“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”。
但是，就这些原则的实际遵循来看，效果却不尽如人意，合作社的规范化程度令人堪忧。特别是作为合作社核心原则的民主管理、按交易量返还盈余等法定原则，遵循者仅占少数。据统计，截至2015年，全国被各级农业部门认定为农民合作社示范社的仅占总数的9.5%，而拥有注册商标的仅占5.6%，通过各类产品质量认证的仅占3.0%，执行按交易量返还可分配盈余规则的仅占22.0%。{10}有的地方问题更为严重。例如，据2014年7月海南省审计厅提供的数据，被抽查的该省150家合作社中，基本规范的只有23家，占15%；“假合作社”有70家，占47%；运行不规范、合作程度较低的57家，占38%。即使是该省已认定的190家省级示范社，获取财政补助的53家中有50家不符合认定标准，占94%，其中17家还属于“假合作社”。{11}
（二）重视加强农民合作社的规范化建设
合作社发展失范、质量低下，不仅背离了发展合作社的法定原则和预期目标，而且导致了巨量资源浪费、污损了合作社形象，在农村基层社会和广大农民中造成了不好影响。鉴于此，2009年之后，中央明确提出必须把加强合作社的规范化建设提上重要日程，在合作社发展中务必坚持“规范运行”原则，并切实搞好“示范社”建设。例如，2009年“一号文”首次提出“开展示范社建设行动”的要求，同年9月，农业部下发了《关于开展农民专业合作社示范社建设行动的意见》；2010年“一号文”提出“深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助”，补助合作社的前提条件是合作社的服务能力强、民主管理好、具有示范性，而“示范社”的主要判定标准就是“服务能力强、民主管理好”；2012年“一号文”进一步提出了“推进示范社建设行动，促进农民专业合作社规范运行”的要求。而2013年“一号文”不仅强调要“按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社”，而且首次提出“实行部门联合评定示范社机制，分级建立示范社名录”。2013年12月，《国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》正式施行，从依法登记设立、实行民主管理、财务管理规范、经济实力较强、服务成效明显、产品（服务）质量安全、社会声誉良好等七个方面对国家级示范社提出了明确要求，并希冀以此引领各地合作社的规范发展。2014年到2017年的“一号文”，都重申了引导合作社规范运行和加强合作社规范化建设的要求。不仅如此，2014年8月，国家工商总局还发布了《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》，规定合作社必须实行年度报告制度；9月，农业部、发改委、财政部等九部门联合下发了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，就促进合作社规范发展提出了4项基本原则，即坚持农民主体地位、坚持分类指导、坚持典型示范、坚持市场引导与政府监督相结合。近几年“一号文”对农民合作社规范化发展问题的频频重申和相关实施办法的密集出台，显示了中央对解决该问题的急迫性和重视度，也是在农民合作社发展原则上的重要创新。
四、农民合作社的动力保障：在优化法治环境的基础上予以多层面、实质性支持
在市场经济条件下，农民合作社的规范运行和健康发展有赖于完善的制度环境，其中尤为重要的是依法治社，实现合作社内部治理制度和外部发展保障的法治化。当然，制度环境完善，仅仅是农民合作社规范运行和健康发展的必要条件而非充要条件。农民合作的发展离不开政府的强力资助与支持。近10年来，国家一方面重视营造有利于农民合作社发展的制度环境特别是法治环境，另一方面主张对农民合作社予以多层面、实质性支持，从而强化了农民合作社发展的动力保障。
（一）营造有利于农民合作社的法治环境
早在20世纪八九十年代，中央就提出要重视建立健全农民合作社的内部规章制度，以保障其规范运行。例如，1985年“一号文”曾指出，“各种合作经济组织都应当拟订简明的章程”{12}。1991年《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》也要求，“乡村集体经济组织，无论叫合作社、经济联合社或群众选定的其他名称，都要逐步健全管理机构和各项规章制度”{13}。但是，关于农民合作社的立法问题，却长期没有得到重视和解决。
实践表明，无法可依的窘境严重阻滞了合作社的健康发展，合作社立法问题亟须解决。2004年“一号文”首次提出“积极推进有关农民专业合作组织的立法工作”的要求，2006年“一号文”再次要求“积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，加快立法进程”。2006年10月全国人大常委会审议通过我国首部专门针对农民合作社的法律即《农民专业合作社法》，这意味着农民合作社从此终结了虽长期存在却一直处于无法可循状态的尴尬历史。该法虽然不可能一次性解决关涉农民合作社的全部法律问题，但毕竟为农民合作社的发展营造了必要的法治环境。该法颁布和施行后，中央多次强调要认真贯彻。例如，2007年“一号文”要求，“认真贯彻农民专业合作社法，支持农民专业合作组织加快发展”。2008年“一号文”指出，“全面贯彻落实农民专业合作社法，抓紧出台配套法规政策”。当然，该法在近几年的具体实施中，也暴露出其存在的一些缺陷和漏洞，2013 年“一号文”就及时提出了“抓紧研究修订农民专业合作社法”的新要求，2015 年“一号文”再次提出“适时修改农民专业合作社法”。显然，从制定法律到施行法律再到修订法律，无不显示出国家对合作社治理法治化的倚重。
（二）强化对农民合作社的实质性支持
在20世纪八九十年代，尽管国家对农民合作社的发展一直持以支持、开放态度，并在相关会议文件中提及农民合作社时经常使用“积极发展和完善”“特别要支持”“热情支持和帮助”“大力提倡”“积极引导和支持”之类的措辞，但是，这些表态多为“允许”“赞成”“倡导”之义，而在资金、人才等方面对农民合作社的实质性支持，却迟迟未能出台。但近10多年来，随着国家对农民合作社重视程度的提高，对农民合作社的实质性支持力度不断加大。
对农民合作社的实质性支持最重要的体现在资金支持上。《农民专业合作社法》特设了“扶持政策”一章，其中规定应从财政、金融、税费等方面对合作社给予资金支持。在2007年以来的“一号文”中，又细化了对合作社进行资金支持的具体办法和要求：
第一，财政支持。这方面的支持又包括两种方式：一是财政资金的直接划拨。一方面，安排专项扶持资金。据统计，2007年，即《农民专业合作社法》开始施行的当年，中央财政对合作社的专项扶持资金就达2.25 亿元，接近前4年财政扶持资金的总和；“财政部2012年扶持资金安排8.5亿元，2007—2012年财政扶持资金的增幅达到33.6%，累计达31.5亿元” {14}。2013年、2014年“一号文”进一步提出，要增加合作社发展资金，简化财政资金的拨付程序，“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社”。另一方面，加大财政补贴。2010年、2012年“一号文”都提出，农业新增补贴资金应适当向农民合作社倾斜。2012年、2013年“一号文”还明确了财政补贴合作社的主要去向，即重点对农民合作社兴办农产品加工业以及建设农产品加工、贮藏和物流设施给予补助。二是涉农项目的间接带动。为避免财政支持资金拨付和使用过程的“跑”“冒”“滴”“漏”，增强合作社的自我发展和自我经营能力，2008年“一号文”首次提出“农民专业合作社可以申请承担国家的有关涉农项目”，2009年“一号文”强调要尽快制定“有条件的合作社承担国家涉农项目的具体办法”。据此，2010年农业部、国家发改委等七部门联合发布《关于支持有条件的合作社承担国家涉农项目的具体办法》，明确规定要在同等条件下优先安排农民合作社承担涉农项目建设。2013年“一号文”进一步提出：“逐步扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模。”无疑，把农民合作社作为涉农项目的承担主体，这是提高合作社自我发展能力和财政支农效率的重要举措。
第二，税费支持。主要表现在三个方面：一是税费减免。针对农民合作社的发展，2008年“一号文”首次提出“尽快制定税收优惠办法，清理取消不合理收费”，2009年“一号文”则提出对合作社“免收税务登记工本费”。二是规范对合作社的税务登记制度。2009年“一号文”首次提出“将合作社纳入税务登记系统”，2013年“一号文”进一步提出“把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记，做好合作社发票领用等工作”。把合作社作为单独纳税主体列入税务登记，既有利于落实国家对合作社的税费支持政策，也有利于合作社免于不合理收费、减轻合作社的税费负担。三是对开展农产品加工和流通业务的合作社进行税收优惠。2014年、2016年“一号文”均提出，要“落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通”。
第三，信贷支持。为解决合作社“贷款难”“贷款贵”问题，2012年、2014 年“一号文”均指出，要积极发展农户小额信贷业务，不断加大对合作社的“信贷投放力度”；2013 年“一号文”提出“对示范社开展联合授信，有条件的地方予以贷款贴息”；2014 年“一号文”进一步指出，要设立融资性担保公司，为农民合作社等新型农业经营主体提供贷款担保服务。在强调为农民合作社提供资金支持的同时，中央也非常重视合作社人才的培育问题。究其原因，是因为农民合作社从业人员特别是合作社领办人的专业知识和经营管理能力，是影响合作社建立和发展的内部关键因素，而目前我国的合作社人才极为紧缺。从近10年的“一号文”来看，国家对合作社的人才支持具体表现在：一是重点培训合作社领办人或负责人。2008年、2012年“一号文”在论及培养“农村实用人才”时，都明确提出了重点培训合作社领办人或负责人的要求；2013年“一号文”提出要“建立合作社带头人人才库和培训基地”，2014年“一号文”再次强调要加大对合作社领办人的教育培训力度。二是对合作社人员培训予以经费支持。2009年“一号文”首次提出要“加强合作社人员培训，各级财政给予经费支持”，2012年“一号文”提出，要扩大合作社人员等各类农村人才的培训规模，“提高补助标准”。三是培训合作社辅导员，并引导高校毕业生到合作社工作。辅导员制度是我国合作社发展过程中出现的一个特有的制度安排。事实证明，合作社辅导员作为合作社的政策咨询者与业务指导者，影响着合作社成立与运营的规范化程度。然而，现有的合作社辅导员多由来自农业局、农经站、农工委等部门的工作人员兼任，由于缺乏关于合作社规范发展、科学管理等方面的专业知识与能力，因此有必要把合作社辅导员也纳入培训范围。同时，吸引那些热心农村合作事业、具有合作社专业知识的大学生到合作社工作，也是提高合作社人员整体素质、促进合作社优化发展的必要举措。因此，2013年“一号文”首次提出，要广泛开展合作社辅导员培训，“引导高校毕业生到合作社工作”。
五、对近10年来我国农民合作社发展政策的理论思考
总体而言，农民合作社自2007年以后进入快速发展时期，如今已遍布全国所有农村地区的农林牧副渔各业，其发展速度之快、数量规模之巨，前所未有。据统计，2007年底全国登记注册的农民合作社仅有2.7万家，但截至2015年底，全国登记注册的农民合作社已达153.1万家，实际入社农户首次突破1亿户大关，达10090万户，约占农户总数的42%。“十二五”期间，合作社数量增长近3倍，农户入社率提高近31个百分点。{15}这些成就，反映了我国农民合作社发展政策的实效，但同时也必须清醒地看到，当下农民合作社发展中仍存在许多亟待解决的突出问题，这也需要在未来的顶层政策设计中予以高度重视和及时回应。
（一）在农民合作社的内涵界定上，确有必要“正名验身”
回顾农村人民公社解体以来的农村改革发展史，可以发现，党和政府对“农民合作社”的称谓与界定是多元而多变的：在农村改革初期的中央会议文件中，一般不用“合作社”的提法，而是称之为“合作组织”或“合作经济组织”，后来才更多地使用“合作社”这一称谓；而在使用“合作社”这一称谓时，2013年以前均称“农民专业合作社”，2013年以来则统称“农民合作社”而不再称“专业合作社”。当然，鉴于农民合作社本身就是不断发展的，其性质内涵与表现形式也在不断变革，因而产生对其多种称谓无可厚非。但是，在农村改革至今已近40年、农民合作社发展格局基本已定的今天，在中央政策层面确有必要对农民合作社予以“正名”，即对什么样的组织才能称为“农民合作社”，“农民合作社”有哪些具体内涵、认定标准和表现形式，作出明确而科学的界定。否则，不仅会在实践层面混淆真伪、扰乱视听，导致形形色色的“冒牌合作社”假借“合作社”之名滋生蔓延、招摇撞骗，而且会在法律层面招致对既定政策“合法性”的质疑，毕竟现有的《农民专业合作社法》，其适用和规范的仅仅是“农民专业合作社”而非所有类型的“农民合作社”。
在对农民合作社“正名”的同时，还须对其“验身”，即明确界定农民合作社的所有制属性，至少应明确农民合作社所有制属性的判定标准。应该看到，自2013年“一号文”提出农民合作社“是发展农村集体经济的新型实体”这一判断以来，社会上对我国当下各类农民合作社到底属于集体经济还是合作经济抑或是个体私营经济产生了激烈争论甚至严重分歧，而2013年以来中央会议或文件中也未对此予以回应和界定，这就难免会使一些人对农民合作社的所有制属性产生疑惑，进而干扰农民合作社的顺利发展。依笔者之见，当下的农民合作社类型多样、性质复杂，对于其属于何种性质的经济成分，不应一概而论或简单地“公私二分”，而应根据其资产的来源与占有、内部成员的相互关系、合作社盈余的分配方式等具体情况，进行谨慎地评估与判定。
（二）在农民合作社的预设目标上，理应追求“提质增效”
2017年“一号文”聚焦农业供给侧结构性改革，要求着力推进农业提质增效。农民合作社作为效力于农业和农村事业发展的一分子，本身也面临着一个“提质增效”的问题。所谓“提质”，就是要在切实加强农民合作社规范化建设的基础上，提高其发展质量。应该看到，近年来农民合作社在数量上虽然节节攀升，但其发展质量却是良莠不齐，普遍存在“假”“空”“小”“弱”“散”的突出问题。由于我国对发展农民合作社的顶层设计遵循的是先发展、后规范、在发展中规范的思路，特别是一些地方把农民合作社数量作为当地农村工作政绩和乡村干部实绩的重要衡量指标，甚至为了骗取国家补贴或享受税收信贷优惠，导致出现了大量的“空壳合作社”“皮包合作社”“休眠合作社”“翻牌合作社”“挂名合作社”。因此，当下应该强力推进农民合作社的规范化建设，把提高质量作为发展合作社的第一要务，切忌贪多求全、不求实效。如前所述，虽然自2009年以来的“一号文”多次强调要加强农民合作社的规范化建设，相关部门也出台了不少措施，但就目前来看，收效不大，合作社发展仍是乱象重重。下一步，国家必须下更大决心、更大力气确保农民合作社规范化建设措施的贯彻落实，特别是要对形形色色的假冒合作社予以坚决整治、清理和取缔，切不可以数量换取质量、以数量损害质量。
所谓“增效”，就是要在“提质”的基础上，切实提高农民合作社的发展效益。这里所谓的“效益”，既有经济效益，也有社会效益；不仅指总体效益，也指个体效益。农民合作社毕竟不应是以经济赢利为主要目标的一般性企业组织，而是正如国际合作社联盟章程所规定的，应是一个不以赢利为目的、致力于为其成员服务的自助性、公益性组织。评价农民合作社的发展效益，应恪守“以农民为本”的理念，关键看作为个体成员的农民加入合作社后得到了哪些实惠，包括经济收入的提高、生产生活条件的改善、农民综合素质的增强等。如果农民合作社在发展中“见物不见人”，只关注合作社的经济效益的增加，而忽视其个体成员的综合受益程度，那它就背离了合作社的真义，名不副实了。对于这一点，在未来的中央政策设计中，理应有所体现和要求。
（三）在农民合作社的内部发展上，必须发挥“羊群效应”
农民合作社在本质上是“人合”而非“资合”的自助性组织。理论研究和经验事实均已证明，农民合作社的发展具有明显的“羊群效应”，即如果有德智兼优的合作社领袖作为“领头羊”，有意成为合作社成员的农民就会靠拢、聚集在“领头羊”周围，合作社这个“羊群”就会在“领头羊”的引领下有序前进、共谋发展、共御风险。在农民合作社的发展过程中，合作社领袖同时充当着“黏合剂”“发动机”“助推器”等多种角色。农村改革以来全国各地涌现出的新型农民合作社的成功典范，显然也直接得益于其带头人的良好德智水平与积极引领。相反，一些地方的农民合作社之所以迟迟难以建立，或者陷入“一年入伙、二年红火、三年散伙”的怪圈，往往是因为合作社缺少优秀带头人。可以说，在当前我国多数农民的文化程度较低、经营能力较差、合作意识与公共精神较弱的情况下，尤其要重视挖掘和培养农民合作社的领头人。虽然自2008年以来的“一号文”多次提出要培训农民合作社的领头人，但对于如何培训则语焉不详，更缺乏具体的对策措施。因此，在未来几年的政策完善中，应尽快出台培训农民合作社领头人的具体举措，明确中央和地方相关部门关于培训的责权划分，并将之与新型职业农民的培育结合起来。此外，国家应重视依托有条件的农经学院特别是合作社学院，加大对农村合作人才的专项支持与培育力度，并通过提供优惠政策倾斜和较好的工作生活条件，引导这些专门人才到农村带动农民建立和发展合作社。
（四）在农民合作社的外部环境上，务必确保“良法善治”
在农民合作社的建立和发展过程中，国家应给予必要的扶助与指导，并为其建立健全相应的制度，实现对农民合作社的“良法善治”。所谓“良法”，即具备保障农民合作社规范建立和健康发展的完善的法律制度，真正实现“依法治社”。毋庸置疑，《农民专业合作社法》作为新中国成立以来我国首部、也是迄今为止唯一一部关于农民合作社的专项法律，其立法意义和现实价值无论如何强调都不为过。但是，该法在施行以来的10年间，日益暴露出诸多缺陷。其中，最突出的问题在于，该法规范的只是“专业合作社”，而不是各类农民合作社。那些不属于专业型而属于综合型或其他类型的冠名以“合作社”的组织，显然不能直接用该法加以规范和约束。应该看到，虽然早在2013年中央就提出要“抓紧研究修订农民专业合作社法”，但时至今日仍未完成。
“良法”的目标在于“善治”，即实现对农民合作社的科学化治理，进而实现合作社发展效益的最大化和社员利益的最大化。农民合作社的治理水平，对合作社的健康稳定发展起着决定性作用。而制度环境优劣与否，包括法律规范是否完备、内部管理制度和外部约束制度是否健全，又是影响合作社治理水平的首要条件和关键因素。因此，实现对农民合作社的科学化治理，必须首先具备上述“良法”，并建立健全合作社的内外制度。其实，就多数农民合作社的现实情况来看，其内部管理制度和外部约束制度并不匮乏，甚至已经相当完善，但关键是这些制度并未得到很好得执行与落实，往往只停留于“进会”“入册”“上墙”而形同虚设。究其原因，根本的在于缺乏对农民合作社的严密监督，致使制度执行缺乏动力：表现在政府监督方面，往往局限于对合作社“门槛监督”“准入监督”，而对其日常运营与依法退出监管不力；表现在社会监督方面，则明显缺乏农民社员、村（居）委会等利益相关者的监督和舆论监督。而近10年“一号文”在论及农民合作社时，侧重关注合作社的内部发展和外部扶持，疏于强调对合作社的外部监督。因此，如何构筑对农民合作社的行之有效的监督体系，理应成为顶层政策设计和底层实践操作中高度重视的紧迫课题。
注释：略
作者简介:孙迪亮，曲阜师范大学马克思主义学院教授
本文系2014年度教育部人文社科规划基金项目“社会协同视角下农民合作社参与农村社区公共服务供给的长效机制研究”（项目编号：14YJAZH069）和2015年度中央马克思主义理论研究和建设工程重大研究项目“国家治理体系和治理能力现代化问题”（项目编号：2015MZD027）的研究成果。
中国乡村发现网转自：《中国特色社会主义研究》 2017年第4期
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